论执法规范化之核心与保障

　　摘 要 标准化是实现公安执法规范化的根本路径之一。执法规范化以法律的明文规定为依据，从程序和实体两个方面使公安民警的每一项执法行为标准化。标准化是执法规范化的核心，也是执法规范化实现的保障。本文认为加强执法规范化之标准化建设，需要在保证公正的前提下讲究效率，需要在打击犯罪的同时注意保障犯罪嫌疑人的合法权益，需要在标准执法的框架下注重人性执法，实现执法法律效果与社会效果的双重统一。

　　关键词 公安执法 标准化 规范化

　　作者简介：栾莉，中国人民公安大学法学院，法学博士，副教授，研究方向：刑法学。

　　中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.245

　　公安机关的根基是执行法律，民警是具体的执法者。实现执法规范化，浅层次上可以加强公安机关执法能力，提高公安机关的威信，提升警察形象；更高层次上可以维护合法权益，实现社会公平正义，促进社会和谐与融洽。2016年中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》，提出以“四化”促进执法的规范化， 其中就包括执法之标准化。标准化能够根本促进执法规范化，提升执法整体水平，促进公允法制环境缔造，增强政府公信力。

　　一、 标准化是执法规范化之核心内涵

　　在汉语词典中，“规范”被解释为“公约”或“明确标准”。 “标准化”被解释为“[动]使合于一个特定的标准”。据此，标准化是规范化的本质含义。具体就“执法规范化”而言，显然不是约定俗成的标准，而是法律明文规定的标准。公安机关执法规范化的应然状态是依据法律的明文规定，使公安机关的每一项执法行为实现标准化。

　　从内容上来说，执法规范化应当包括程序的规范和实体的规范两个方面。程序和实体两个方面的标准化是执法规范化的建设方向。法律程序，存在独立的公正价值，是达成实体公平的条件。以刑事执法为例，刑事执法在程序方面的规范化应当是依据《刑事诉讼法》的规定，结合公安刑事执法的具体工作，将立案、侦查、预审、提请批准逮捕、侦查终结移送起诉等各种刑事执法活动规范为可操作的标准化程序。公安干警在刑事执法过程中，严格依照标准化的规定程序办理案件，避免执法不作为、程序不规范、任意执法等现象的发生，提高干警办案质量，实现程序本身所固有的价值，保障实体正义的实现。正确处理案件，离不开实体规范化建设。在刑事执法过程中，实体规范化建设应当是依据现行有效的刑法法律规范，对相关的实体问题作出标准化的有现实可操作性的规定，保障刑事执法实体正义的实现。具体来说，对于刑法总则的内容可以按照具体问题分类，对于刑法分则的内容可以按照案件涉及的罪名分类，对各类问题的各个方面在公安执法范围内逐一进行标准化规定，在强化民警法律修养的基础之上，尽可能减少对法律的理解偏差，全面提高执法质量和执法水平。

　　二、 标准化是实现执法规范化之有效保障

　　目前公安执法工作中有不少问题，问题产生的原因是多方面的，包括执法民警的素质参差不齐、有关执法的规章制度不够完善、执法监督的力度有待强化、执法的外部环境有待提高等等。消除这些原因需要循序渐进，但严格、公正、文明执法刻不容缓。在执法规范化中进行标准化建设，一方面能够克服因民警素质参差不齐而导致的执法质量问题，另一方面能够为民警执法提供明确的指引，全面提高民警的执法能力，保障公安机关执法规范化的实现。对有关公安执法的每个环节从程序和实体两个方面进行标准化建设，针对公安执法中缺乏明确要求和标准的一些具体环节，依据现有法律的规定，编写指导性的执法纲目；制订操作性强的执法细则，精确执法标准，严实执法流程，从源头上消灭执法不规范隐患。

　　实践中各级公安机关也是以标准化建设来保障规范化建设的实现，并取得良好的执法效果。有的公安机关明确以标准化推动规范化、以规范化促进专业化的构想，在各个执法环节过程中，实行一体化管理，在执法体系中主动提示办案过程中每一环节的程序和准则，规范化系统对公安机关执法规范执法起到了有力的推动作用。信访情况直接体现公安机关的执法水平，是公安民警执法是否规范的晴雨表。经过规范化建设，公安机关相关案件的信访数量大大降低。 也有公安机关推出公安执法纲要，对公安局执法部门依法办案民警的执法情况进行详细分析并在此基础之制订了执法大纲，成为民警执法办案中依据的准则。

　　三、 标准化建设中应注意之基本问题

　　全面实现执法规范化，按照事先明确的统一标准执法，能够最大可能地保障法律的公平实施，对于整个中国的法治建设乃至国家的长治久安都是有着重要而且深远的影响。在实现执法标准化的过程中，需要注意很多方面的问题，尤其要处理好以下几方面的问题：

　　（一） 要正确处理公正与效率的关系

　　公正是执法规范化建设最根本的目标之一，执法公正是执法效率的前提和基础，离开公正谈效率是没有任何意义的。执法规范化建设是对执法权力的规范，强调依法执法，制定统一的执法标准，目的是为了提高执法质量、加强执法水平。执法规范化建设并不是对执法权利的限制，执法规范是执法活动应有之意，是公平和正义的当然要求。在实现执法公正的前提下讲究执法效率。执法过程中的效率是指公安干警在严格遵守程序法和实体法相关规定的基础之上，办案不拖沓、不延误，严格按照法律规定的执法时间，依法办案。根据标准程序和内容执法，捍卫法律尊严，实现执法公正的根本目的，不能以需要效率、加快办案速度为借口违反法定程序，离开公正的效率是没有任何意义的。在实现公正的基础上，我们也提倡采取方法提高办案效率，有些实践部门采取了一些积极的作法，对一些大案要案，法制部门提前介入，将审查关口前置，改变案后评价的做法，事先对案件予以指导，在诸如案件受理、证据收集、讯问询问、拘留逮捕等关键环节积极为执法民警把关。对于容易发生执法问题的地方、环节，比如取保候审问题、留所服刑问题、服刑人员的保外就医问题，研究建立相应的制度。在保证公正的同时尽量提高效率，实现公正与效率的合一。 　　（二）要正确处理打击犯罪与保障人权的关系

　　标准化的警察执法，使民警执法时有据可依，可以最大限度地实现法律正义，依法惩处罪行，而且还保护无辜的人不受法律惩罚，实现“打击犯罪和保护人权”的双重统一。在刑事执法过程中，对于案件受理、证据固定、讯问询问、拘留逮捕、移送起诉等重要环节予以规范化，对于取保候审、留所服刑、保外就医、减刑假释等容易发生执法问题的环节，制定执法和监督的标准化管理，保障执法的公开、公平与公正。充分保障罪犯的权利。为确保犯罪嫌疑人的辩护权，按照标准的方式制作讯问笔录。重证据不轻信口供，在刑事侦查过程中，不仅要收集证明犯罪嫌疑人有罪的证据，而且要重视证明犯罪嫌疑人无罪、罪轻的证据，严格坚持罪刑法定原则，避免“有罪推定”、“先入为主”等错误思想的指导，在打击犯罪的同时保障犯罪嫌疑人的人身权利。

　　（三）要正确处理标准化执法与人性执法的关系

　　执法标准化使执法环节规范化、程序化，公安干警在执法过程中，严格按照相应的标准化程序进行操作，但这并不意味着僵硬执法。执法规范化的本质是依法执法，但并不否定人性执法。执法标准化并不是压制执法人员的主观能动性。特殊的情况下，在没有违反法律的基本原则的前提下，执法人员可以根据执法当时的特殊情况，充分发挥个体的主观能动性，对案件进行人性化处理。执法不能仅仅满足于处理具体案件的表层目的，执法的最终目的是要解决社会矛盾，促进社会和谐。讲究人性化执法不等于超越法律规范进行特殊执法，人性执法必须在法律规范允许的框架之内，不允许法外执法。人性执法与规范执法都是为了更好地执法，都是在遵守法律规定前提下的执法，避免执法不严、执法不公，最大程度地实现法律本身所包含的公平正义价值目标的要求，促进和谐社会秩序的实现。强调执法规范化的意义也正在于此。

　　四、结语

　　建立社会主义法治国家，实现社会主义民主政治制度化、规范化和程序化的观念，是强化执法规范化建设的基本指导原则。规范执法不仅仅是提高公安机关民警执法水平的问题，还关系到整个国家的法治建设进程以及国家权威的维护。公安民警执法的规范化程度与社会公正与国家权威成正比关系，全盘推动执法规范化建设，大幅度提升执法质量，最大程度地实现社会公正，稳健地推动社会的和谐，这不仅是执法规范化起到的积极作用，也是执法规范化的价值目标。

　　执法规范化的实现是个渐进的过程，不是一蹴而就的事情，在这一过程中，难免会遇到各种各样的问题与困难，标准化是推动这一进程的核心和有力保障。始终坚持标准化的路径与方法，定将实现公安执法规范化的大好局面。

　　注释：

　　习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十四次会议.新华网.2016年5月20日.

　　2007年、2008年、2009年公安全年的信访总量分别为1991件、1078件、839件，同比上一年度分别下降23.6%、45.8%、22.2%，2010年上半年信访总量269件，同比去年下降46.9%。其中，过去群众反映最集中、也是民警执法不规范最直接体现的两类案件―――伤害类和交通事故责任认定类信访案件出现了大幅下降，2008年、2009年伤害类信访数量分别比上年下降37.5%和42.9%，对交通事故责任认定不服的信访量同比下降63.1%和37.5%。江苏省南通市副市长、公安局局长秦剑平.以标准化引领执法规范化.来源：http：//www. cpd. com.cn/gb/newscenter/2010-07/28/content_1379773.htm，2010-07-28.

　　北京市公安局在全国率先推出公安执法纲要《北京市公安局执法大纲》。该执法大纲囊括了北京市公安局执法工作中的360项执法行为、4400个执法基本环节以及900项执法流程的操作规范，涵盖了从执法办案的最初始环节到案件终结的执法办案全流程。参见公安部.全国公安机关强力推进执法规范化建设.来源：http：//www.china.com.cn/policy/txt/ 2010-04/08/content_19766331.htm，2010-04-08.

　　参考文献：

　　[1]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编.现代汉语词典（第五版）.商务印书馆.2005.

　　[2]张景华.进一步加强和改进公安执法工作的若干思考.公安学刊――浙江警察学院学报.2010（2）.