主体功能区规划将优化我国区域发展

每 周 报 告

每周报告

2009 年 8 月 21 日 宏 观 经 济

主体功能区规划将优化我国区域发展 格局

——宏观周报第 11 期

概要：

据报道，国家主体功能区规划已基本完成，即将上报国务院。 “两横三轴”确 定出三大优化开发区和十二大重点开发区。 国家主体功能区规划是对以往区域规划的进一步优化， 结合各地区自身优势特 点，确定不同的发展战略。 主体功能区的出台，将优化我国的空间结构，增强各区域之间的分工合作，提 高资源利用效率，在可持续发展的基础上，实现产业转移和产业结构升级。 上半年，中国政策的主要目标是保增长，经济的复苏也是在原有基础上的复 苏，而要实现中国经济的可持续增长，必须实现经济增长方式的转型，而主 体功能区规划的出台，将加快中国经济结构调整的步伐。 对四大功能区，国家将采取侧重点不同的财政政策、投资政策、产业政策等， 促进各功能区协调发展，同时将加快工业化以及城市化的步伐，有效的提升 国家竞争力，扩大内需。这将成为中国应对经济危机的重要措施。

分析师 宏观经济小组

联系人 钱康宁

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目 录：

1.国家主体功能区规划介绍 ...................... 2 2.主体功能区规划是对区域政策的优化 ............ 3 3.主体功能区规划是国家宏观调控的重要辅助工具 .. 5

图表目录：

图 1：两横三轴城市化战略格局示意图.............................................................. 3

表 1：2009 年以来区域规划一览 ........................................................................ 4 表 2：我国区域规划总体部署的变迁.................................................................. 5

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1.国家主体功能区规划介绍

据 21 世纪经济报道刊登的文章《十二大重点开发区掀起盖头》《国家主体 ， 功能区规划》已经征求全国各省市区意见，近日将正式上报国务院。 “全国主体功能区”是《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》所 确定的全国国土空间最新布局办法，是根据不同区域的资源环境承载能力、现 有开发密度和发展潜力，统筹规划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇 化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种。 优先开发区域是指经济比较发达、人口密集度和开发度较高，资源环境问 题更加突出的区域。优先开发区域要发展成为提升国家竞争力的重要区域，全 国重要的人口和经济密集区，提高自出创新能力，率先实现经济结构优化和发 展方式转变。 重点开发区域是指有一定的经济基础、资源环境承载能力较强，发展潜力 大，集聚经济和人口条件较好的区域。重点开发区域承接优化开发区域的产业 转移，承接限制开发和禁止开发区域的人口转移。 限制开发区域是指关系国家农产品供给安全和生态安全，不适宜大规模、 高强度工业化和城镇化开发的区域。限制开发区域要成为保障国家农产品安全 和国家生态安全的重要区域。 禁止开发区域是指依法设立的各类自然文化保护区域，包括自然保护区、 文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等。 据文章报道， 《国家主体功能区规划》按照“两横三轴”确立了三个优化开 发区与 12 个重点开发区。 两横三轴：欧亚大陆桥、沿长江通道两条横轴，沿海、京广、包昆通道三 条纵轴。 三个优先开发区：环渤海地区、长三角地区和珠三角地区。 十二个重点开发区：中原地区、长江中游地区、成渝地区、呼包鄂地区、 哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸地区、北部湾地区、滇中地区、 关中地区、天山北坡地区。 国家级限制开发区也基本划定，由农业主产区和生态保护区两大版块组成。 一是以“七区二十带”为主体，保障农产品供给安全的农业地区，包括东 北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南，以及甘肃、新 疆等农业主产区。 二是以“两屏三带”为主体，保障国家生态安全的生态地区。主要包括青 藏高原生态屏障、黄土-云贵生态屏障，东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山

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地带。以此为骨架，国家划出大片限制开发区域，并配以点状分布的禁止开发 区域。

图 1：两横三轴城市化战略格局示意图

“两横三轴”城市化战略格局示意图

哈长地区

天山北坡地区

呼包鄂地区

环渤海地区 中原地区

关中地区 成渝地区 江淮地区 长江中游地区

东陇海地区

长江三角洲地区

12 个重点开发区： 中原地区、长江中游地区、成渝地区、 呼包鄂地区、哈长地区、东陇海地区、 江淮地区、 海峡西岸地区、 北部湾地区、 滇中地区、关中地区、天山北坡地区。 “两横三纵” ： 欧亚大陆桥、沿长江通道两条横轴， 沿海、京广、包昆通道三条纵轴。

滇中地区 北部湾地区

海峡西岸地区

珠江三角洲地区

资料来源： 《21 世纪经济报道》 ，申万研究

2.主体功能区规划是对区域政策的优化

在全球经济放缓的大背景下，中国为刺激经济，实行积极的财政政策和适 度宽松的货币政策，相继启动了 4 万亿投资和产业振兴计划，鉴于财政、货币 政策涉及面广，无针对性的缺点，国家越来越重视区域规划。据有关报道，在 “十二五”规划中，区域政策将被置于更加重要的地位，与产业、财政等宏观 调控工具形成合力，促进经济复苏和增长。 区域政策对经济的拉动作用主要体现在以下几点： 首先，区域化政策覆盖面广，能够提升整个地区的投资和经济发展，比单

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个项目的效果明显。 其次，区域化政策针对性强，根据每个地区的经济状况，实施不同的发展 战略，促进区域协调发展。 最后，区域化政策对经济可以起到以点代面的推动效果，区域的发展可以 辐射到周边地区，带动周边地区经济发展。 自 2009 年 1 月以来，国家加速了区域规划的进度，上海金融和航运中心建 设、福建海峡西岸经济区、江苏沿海地区发展规划、甘肃关中-天水经济区规划、 珠海横琴总体发展规划等纷纷出台，加之以前获批的滨海新区、成渝特区、武 汉城市圈和长株潭城市圈建设，区域规划可谓遍地开花。

表 1：2009 年以来区域规划一览

通过日期 2009年1月8日 规划名 《珠三角地区改革发展规划纲要（2008－2020 年）》 涉及省市区域 广东省的广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、 惠州和肇庆市为主体，辐射泛珠江三角洲区域 深圳、东莞、惠州

2009年2月27日 《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》

2009年4月17日 《推进珠中江紧密合作框架协议》  珠海、中山、江门 造业 建设国际金融中心和国际航运中心的意见 2009年3月25日 》 上海 《关于建立京津冀两市一省城乡规划协调机制 2009年5月18日 框架协议》 北京、天津、河北 2009年4月26日 《深圳综合配套改革总体方案》 《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的 2009年5月6日 若干意见》 2009年6月10日 《江苏沿海地区发展规划》 2009年6月17日 《广佛肇经济圈合作框架协议》 2009年6月24日 《横琴总体发展规划》 2009年6月25日 《关中-天水经济区发展规划》 2009年7月1日 2009年7月 年内有望获批 《辽宁沿海经济带发展规划》 《川南经济区区域规划》（讨论稿） 《重庆两江新区总体规划》 深圳 海峡西岸经济区东与台湾地区一水相隔，北承长江三角 洲，南接珠江三角洲 江苏省 广州、佛山、肇庆 珠海、横琴岛 规划范围包括陕西省西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南、杨 凌、商洛部分县和甘肃省天水所辖行政区域. 包括大连、丹东等沿海城市在内的辽宁沿海经济带 川南地区 重庆江北嘴、大剧院片区将形成“两江新区”

资料来源：中国地产网，申万研究

在中国区域化不断发展的过程中，也存在很多问题，制约着中国区域化协 调发展： 首先， 战略发展目标不清楚。 几乎所有的地区都把 GDP 增长作为发展目标， 追求工业化和城市化，而忽略自然条件、经济基础、区位因素等的差异，导致 重复建设、资源浪费、盲目竞争等现象等。 其次，出台的区域规划缺少统一科学的规划，区域之间竞争过度，合作不 足，地方保护主义盛行，市场分割严重。

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最后，国家总体部署与实施方案不稳定，导致区域化政策大打折扣。

表 2：我国区域规划总体部署的变迁

上世纪50年代

建立6大经济区的策略，试图将每个经济区建成相对独立、相对完胜的工业经济体系 提出了沿海和内陆以及东中西三大地带的划分方法，主要是加强东部沿海的开放，加快沿 海地区的发展，尽快缩小我国与发达国家在经济发展和工业化方面的差距 进行了7大经济协作区的尝试，目的是通过协作，促使先富起来的区域对欠发达地区的带 动作用 逐渐形成四大政策区，西部大开发、东部振兴、中部崛起以和东部率先发展的总体部署

上世纪60-70年代 为了应对国际形势的急剧变化，加权战备，我国强调集中力量进行三线地区的建设 上世纪80年代 上世纪90年代 近几年

资料来源：樊杰，战略与决策研究，2007 年第 3 期，申万研究

主体功能区的划分，目的就是为了在全国范围内确定不同区域的功能地位， 结合各地区自身的优势，确定哪些地区适合优化开发和重点开发，哪些地区应 该限制开发和禁止开发，通过不同的绩效评价标准，确立不同地区的发展重点。 主体功能区的划分，是对以往区域政策的优化。主体功能区更加注重人的 发展，注重人和自然的协调，注重资源和要素在全社会的优化配置，对促进区 域协调发展有重大意义。

3.主体功能区规划是国家宏观调控的重要辅 助工具

《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》中指出，为实现全国主体 功能区规划，实现主体功能地位，将调整完善相关政策，例如财政政策方面， 重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移 支付； 投资政策方面，政府重点投资支持限制开发和禁止开发区域公共服务基础 设施建设、生态建设和环境保护，支持重点开发区域基础设施建设； 产业政策方面，引导优化开发区域增强自我创新能力，提升产业结构层次 和竞争力，引导重点开发区域加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自 主创新能力，引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产 业扩张； 土地政策方面，对优化开发区域实行严格的建设用地增量控制，适当扩大 重点开发区域建设用地供给，严格对限制开发区域和禁止开发区域的土地用途 管制，严禁改变生态用地用途； 另外对人口管理、环境保护以及绩效评价和政绩考核都做了明确的规定。

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由于主体功能区的划分，打破了行政区域的界限，强调不同功能区之间的 合作，如何处理行政区与功能区之间的关系、不同功能区之间的关系以及行政 绩效评价方法等将成为未来重点。 主体功能区的出台，将优化我国的空间结构，增强各区域之间的分工合作， 提高资源利用效率，在可持续发展的基础上，实现产业转移和产业结构升级。 上半年，中国政策的主要目标是保增长，经济的复苏也是在原有基础上的复苏， 而要实现中国经济的可持续发展，经济增长方式的转型是关键，而主体功能区 规划的出台，将加快中国经济结构调整的步伐。 此外，对四大功能区，国家将采取侧重点不同的财政政策、投资政策、产 业政策等，促进各功能区协调发展，由此将加快工业化以及城市化的步伐，有 效的提升国家竞争力，扩大内需。这将成为中国应对经济危机的重要措施。

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信息披露

分析师承诺 宏观经济小组（李蓉、李慧勇、贺振华、刘莹、孟祥娟，钱康宁） ：经济。 本人具有中国证券业协会授予的证券投资咨询执业资格或相当的专业胜任能力，以勤勉的职业态度，独立、客观地出 具本报告。本报告清晰准确地反映了本人的研究观点。本人不曾因，不因，也将不会因本报告中的具体推荐意见或观 点而直接或间接收到任何形式的补偿。 与公司有关的信息披露 本公司在知晓范围内履行披露义务。客户可索取有关披露资料 [email protected] 。

法律声明

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