论中国财政分权程度_赵志耘
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论中国财政分权程度＊
（科技部中国科学技术信息研究所，北京１０００３８）赵志耘
（中国人民大学财政金融政策研究中心，北京１００８７２）郭庆旺
政分权（ｆｉｓｃａｌｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａ－ｔｉｏｎ）是指征税权和支出权向
近年来，不仅有海外学者，还有许多国内学者和部门领导或专家，说中国正在走向“（计划）体制复归”、“财政集权化”。中国在进一步深化改革、完善社会主义市场经济体制的进程中，果真有上述所说的这种现象吗？即使有这种现象，对我国目前的财政分权程度如何评价？为此，我们通过衡量财政分权的程度，试图回答这一问题。
如何衡量财政分权？这首先需要科学地选取衡量指标。一般来说，捕捉财政分权特征的指标有许多，比如地方政府的审批预算权、举债权、征税权、地方政府就业人数占公共就业总人数的比重、公民参与和影响本辖区财政
决策的程度等。但是，在大多数国家，政府间财政关系并不具备这些特征，地方政府不完全掌控它
②
况且，这些指标有些们的收入。
下级政府的下放，或者说，地方政府（本文把中央或联邦政府以下各级政府统称为地方政府）拥有
①
财政分一定程度的财政自主权。
不能量化，有些指标虽然能量化，但严重缺乏数据支持。因此，在对财政分权和对财政分权程度进行国际比较时，通常采用地方政府财政收入自主权和地方政府财政支出占国家财政支出的比重这两个指标。
权已是世界大趋势：在发达国家，财政分权是“后福利国家”时代为低成本提供公共服务而进行政府重组的有效工具；在发展中国家，财政分权旨在挣脱治理无效、宏观经济不稳定和低经济增长的陷阱；在经济转型国家，财政分权是计划经济体制转向市场经济体制的直接结果；在拉丁美洲国家，财政分权源于人民追求民主的政治压力；在非洲国家，财政分权主要是服务于国家统一。
地方政府收入自主权
地方收入自主权的衡量指标有三个：一是地方政府自身（本级）财政收入占国家财政收入的比重；二是地方政府总财政收入构成，即地方政府自身财政收入占地方总财政收入比重；三是地
＊本文是黄达教授主持的教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“全球经济调整中的中国经济增长与宏观调控体系研究”的阶段性成果。
①关于分权的形式，不同的学者有不同的界定。贝利把分权划分为三种形式，即经济分权（ｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ）——经济决策分散到完全竞争的市场中（消费者主权）、政治分权（ｐｏｌｉｔｉｃａｌ ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ）——政治决策权下放到地方政府以及行政分权（ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ）——中央政府各部门下设区域性办公室。而阿罗拉等把分权区分为两种形式，即行政分权——地方政府只起中央政府的“代理人”作用以及财政分权——地方政府拥有一定程度的财政自主权。
②比如，在埃彼尔等考察的１７个东欧和中亚国家中，就有１２个国家属这种情况。Ｅｂｅｌ，Ｒ．Ｄ． ａｎｄＳ．Ｙｉｌｍａｚ，Ｃｏｎｃｅｐｔ ｏｆ Ｆｉｓｃａｌ Ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｗｏｒｌｄｗｉｄｅ Ｏｖｅｒｖｉｅｗ，Ｗｏｒｌｄ Ｂａｎｋ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ，２００２．
方政府的税收控制指数。
（一）地方政府自身（本级）财政收入占国家财政收入的比重
表１列示的情况表明，我国地方政府财政收入比重在不断下降，从２０世纪７０年代的平均水平７２．７％，下降到８０年代的平均水平５７．９％
，
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继而下降到本世纪初的４６．２％。在这２０余年间，我国地方政府财政收入比重的平均水平降低了３６．５％，财政分权程度不仅没有提高，反而出现了财政集权趋势。
然而，如果再看表２列示的国际情况，我们却发现，即使我国财政分权程度在降低，或者说我国地方政府财政收入比重下降到平均４６．２％，也比其他国家的财政分权程度高得多（只有加拿大一个国家除外）：比联邦制国家２００１
年平均水平（３１．１％）高出４８．６％，比单一制国家同期平均水平（１８．７％）高出１４７％！
如果对表２提供的数据作进一步分析，我们还发现：第一，联邦制国家的中央以下各级地方政府财政收入比重普遍高于单一制国家，平均高出６６％。第二，在表２中列示的１９个国家中，有１０个国家在过去的近２０年里，中央以下各级地方政府的财政收入比重下降了，最明显的是英国，下降了近２８％。第三，从两类国家总体来看，
国家当中，在以地方政府本级税收收入为主的国家当中，仅有７个国家地方本级税收收入比重高于我国，有３个国家与我国大体相当，而另外１０个国家的地方本级税收收入比重都明显低于我国。从这个意义上说，我国财政分权程度比较高。
（三）地方政府的税收控制指数
表２：部分国家地方政府
财政收入比重
表１： 我国中央和地方财政
收入比重（％）
在过去近２０年里，联邦制国家的各级地方政府财政收入比重下降了０．６％，单一制国家仅上升３．３％。
（二）地方政府总财政收入构成我们把地方政府可支配的财政收入总额划分为三部分，一是自身的税收收入，二是自身的其他收入，三是来自中央政府的补助收入。２００３年，我国地方政府的这三项收入占地方政府总财政收入的比重分别为４５．９６％、８．９１％和
①
这样，我们就可以把我４５．１３％。
国和其他国家地方政府财政收入的构成情况放置图１中进行比较。
从图１看出：第一，我国地方政府总财政收入中，其他收入所占比重不高，主要是本级税收收入和中央补助收入，而地方本级税收收入比重略高于中央补助收入比重。第二，在图中所示２１个
注：（１）各级地方政府财政收入指本级财政收入。
（２）在１９８５年的数据中，爱尔兰是１９８６年数据，荷兰和英国是１９８７年数据，日本、卢森堡和挪威是１９９０年数据，德国是１９９１年数据，瑞典是１９９３年数据，奥地利、比利时、丹麦、芬兰、希腊、葡萄牙和西班牙是１９９５年数据。在２００１年数据中，爱尔兰是１９９６年数据，加拿大是１９９７年数据，葡萄牙是１９９９年数据，日本、卢森堡和英国是２０００年数据。
资料来源：ＯＥＣＤ Ｎａｔｉｏｎａｌ Ａｃｃｏｕｎｔｓｄａｔａｂａｓｅ；ＯＥＣＤ Ｒｅｖｅｎｕｅ Ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ．
注：中央和地方财政收入均为本级收入。资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴（２００４）》，中国统计出版社，２００４年，第３０６页；２００４年数据来自财政部。
①根据《中国财政年鉴（２００４）》第２７８页有关数据计算而得。
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图１：各级地方政府总财政收入的构成（
％
）
税收控制指数（ｉｎｄｅｘ ｏｆ ｔａｘｃｏｎｔｒｏｌ）是地方政府各税种收入比重乘以各自权重后的加权平均指数，是反映地方政府税收自主权的一个重要指标。根据经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）设计的税收
①
自主权指标及其权重（见表３），
我们计算出部分国家和我国地方
尔兰
国
兰
班牙
利时
大利
麦
威
大利亚
地利
国
萄牙
国
士
国
兰
拿大
典
岛
西兰
国
政府税收控制指数（见图２）。
图２的纵轴刻度表示中央以下各级地方政府税收收入占国家税收收入的比重，刻画了地方政
注：加拿大、丹麦和新西兰是２０００年数据；澳大利亚、奥地利、瑞典、瑞士和美国是１９９９年数据；比利时、芬兰、德国、冰岛、葡萄牙、挪威和英国是１９９８年数据；法国和荷兰是１９９７年数据；中国为２００３年的数据；其他国家均为２００１年数据。
资料来源：ＩＭＦ，Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｆｉｎａｎｃｅ Ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ，２００２．
表３： 税收自主权指标及权重
（２）我们以２００３年为例计算，我国地方政府税收控制指数为０．２１２。
府在为公共服务融资中的重要性；横轴刻度表示税收控制指数。可以看出，越接近本图东北角的国家，中央以下各级地方政府的税收自主权越大。显然，尽管我国地方政府税收收入所占比重非常高，但税收控制指数却很低。从这个角度来说，地方政府的税收自主权很小，说明财政分权程度较低。
图２：地方政府税收收入比重及税收控制程度
地４方
税３收
收３入占
总２税
收２收入
的１百
分１比（％）５
地方政府财政支出占国家财政支出的比重
图３静态地描绘了部分国家的中央以下各级地方政府财政支
出占总支出的比重。从中可以看出以下两点：第一，平均来看，联
０
注：中国是２００３年数据，其他国家是１９９５年数据。
邦制国家的地方财政支出比重比单一制国家高，说明联邦制国家的财政分权程度较高。第二，有些国家虽然是联邦制，但地方财政支出比重并不高，比如，秘鲁和印
资料来源：ＩＭＦ， Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｆｉｎａｎｃｅ Ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ Ｙｅａｒｂｏｏｋ；ＯＥＣＤ，Ｔａｘｉｎｇ Ｐｏｗｅｒｓ ｏｆ Ｓｔａｔｅ ａｎｄ
Ｌｏｃａｌ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ＯＥＣＤ Ｔａｘ Ｐｏｌｉｃｙ Ｓｔｕｄｉｅｓ，１９９９．
①ＯＥＣＤ，Ｔａｘｉｎｇ Ｐｏｗｅｒｓ ｏｆ Ｓｔａｔｅ ａｎｄ Ｌｏｃａｌ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ＯＥＣＤ Ｔａｘ Ｐｏｌｉｃｙ Ｓｔｕｄｉｅｓ，１９９９．度尼西亚，该比重不到１５％；而
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图３：１９９８ 年部分国家中央以下
各级地方政府财政支出比重秘鲁印度尼西亚阿根廷印度巴拿马哥斯达黎加尼加拉瓜特立尼达和多巴哥毛里求斯肯尼亚博茨瓦纳葡萄牙泰国罗马尼亚比利时克罗地亚以色列卢森堡法国阿尔巴尼亚保加利亚捷克立陶宛波兰匈牙利拉脱维亚荷兰意大利英国冰岛挪威瑞典蒙古贝劳芬兰俄罗斯联邦丹麦
表４：１９８５—１９９８年部分国家中央以
下各级地方政府财政支出比重（％）
有些国家，虽然是单一制国家，但地方财政支出比重甚至高于联邦制国家中该比重最高的国家，比如丹麦，高达５６％。
图４动态地描绘了２８个国家按人口加权平均的地方财政支出
①
从中可以看到：第比重走势。
一，１９８０年以来，这些国家的地方财政支出比重总体上呈缓慢上升趋势，特别是从１９９０年开始，这种上升趋势比较明显；第二，到２０世纪９０年代后期，地方财政支出比重止升回落，这是否意味着以地方财政支出比重衡量的财政分权有个“限度”。
的确，我们从表４列示的一些国家来看，有些国家的地方财政支出比重上升了，而有些国家的该比重则下降了。因此，我们似乎可以得到以下两点结论：第一，地方财政支出比重的高低没有一定之规，或者说，联邦制国家的财政分权程度不一定很高，单一制国家的财政分权程度也不一定很低。第二，以地方财政支出比重衡量的财
政
分权可能有一个限度，超过这个限度可能导致资源配置低效率或中央政府的宏观调控能力减弱，不利于经济稳定。
我国是单一制国家。按理说，我国中央政府的财政支出比重应比较高，但事实并非如此。从表５看出：第一，伴随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立，
字分别是１９８４年、１９９１年和１９９９年的数字。
（２）最后一列的变化率是１９９８年比１９８５年的支出变化百分比。
资料来源：国际货币基金组织《财政统计年鉴》各年。ＩＭＦ，Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｆｉｎａｎｃｅ Ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ Ｙｅａｒｂｏｏｋ．
表５：中央和地方财政支出比重（％）
（２）从２０００年起，国家财政支出和中央财政支出中包括国内外债务付息支出。
资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴（２００４）》，中国统计出版社，２００４年，第３０６页；２００４年数据来自财政部。
马来西亚
奥地利玻利维亚西班牙德国巴西美国澳大利亚瑞士南非
①这２８个国家是：阿根廷、奥地利、巴林、比利时、玻利维亚、巴西、加拿大、哥斯达黎加、丹麦、多米尼加、芬兰、匈牙利、冰岛、印度、印度尼西亚、爱尔兰、以色列、卢森堡、毛里求斯、墨西哥、荷兰、挪威、罗马尼亚、南非、西班牙、瑞典、泰国、美国。
我国地方政府财政支出比重明显提高，从２０世纪８０年代平均５６．８％，上升到９０年代平均６９．７％，到本
图４： 财政分权趋势
０．４００．３５地０．３０
方０．２５公共０．２０收支０．１５比０．１０重（％）
０．０５
Ｃｈｉｎａ？，ＷＰ／０２／１６８，ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＭｏｎｅｔａｒｙ Ｆｕｎｄ，２００２．
［２］ Ａｒｏｒａ，Ｖ．Ｂ．ａｎｄ Ｊ．Ｎｏｒｒｅｇａａｒｄ，Ｉｎｔｅｒｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ Ｆｉｓｃａｌ Ｒｅｌａｔｉｏｎｓ：
Ｔｈｅ Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｓｙｓｔｅｍ ｉｎ Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ，ＷＰ／９７／１２９，Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ＭｏｎｅｔａｒｙＦｕｎｄ，１９９７．
［３］Ｂａｉｌｅｙ，Ｓ．Ｊ．，ＬｏｃａｌＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ：Ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ ａｎｄ
０．００
１９８０ １９８１ １９８２ １９８３ １９８４ １９８５ １９８６ １９８７ １９８８ １９８９ １９９０ １９９１ １９９２ １９９３ １９９４ １９９５ １９９６ １９９７ １９９８
资料来源：国际货币基金组织《财政统计年鉴》各国。ＩＭＦ，Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｆｉｎａｎｃｅ ＳｔａｔｉｓｔｉｃｓＹｅａｒｂｏｏｋ，Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｍｏｎｅｔａｒｙ Ｆｕｎｄ，１９９８．
Ｐｒａｃｔｉｃｅ，Ｍａｃｍｉｌｌａｎ Ｐｒｅｓｓ Ｌｔｄ．，１９９９，ｐ．１８－１９．
［４］Ｂｉｒｄ，Ｒ．Ｍ． ａｎｄ Ｆ．Ｖａｉｌｌａｎｃｏｕｒｔ
世纪初再创新高，达到７０．２％，比８０年代初上升了２３．６％。这表明，我国财政分权程度越来越高。第二，选取１９９８年的情况同其他国家相比（见表４），我国地方财政支出比重高于所有国家。我国１９９８年地方财政支出比重比联邦制国家同期平均水平（４６．３％）高出５３．６％；其中，比该比重最高的国家（加拿大，６０％）还高出１８．５％，比该比重最低的国家（德国，３５％）高出１０３％。与单一制国家同期平均水平（３２．１％）相比，我国地方财政支出比重高出１２２％；其中，比该比重最高的国家（丹麦，５６％）高出２７％，比该比重最低的国家（法国，１８％）高出２９５％！上述比较结果，不得不令人深思：我国的财政分权是否太过了？尤其我国还是单一制国家！
本文选取了地方政府收入自主权和地方政府财政支出占国家财政支出的比重这两类指标来衡量我国的财政分权程度。在地方政府收入自主权的三个衡量指标中，除了地方政府的税收控制指数比较小，表明我国地方政府的税收自主权小之外，其他两个指标——地方政府自身（本级）财政收入占国家财政收入的比重和地方政府总财政收入构成，都表明我国财政分权程度相当高。特别是第二类指标——地方政府财政支出占国家财政支出的比重，表现出我国的财政分权似乎太过了。总之，综上分析，我国这个单一制国家，尽管最近有一定程度的财政集权，但仍是一个高度财政分权的国家！
（ｅｄｓ．），Ｆｉｓｃａｌ Ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ ｉｎＤｅｖｅｌｏｐｉｎｇ Ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ，ＣａｍｂｒｉｄｇｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ，１９９９．
［５］ Ｂｉｒｄ，Ｒ．Ｍ．，Ｒ．Ｄ．Ｅｂｅｌ ａｎｄ Ｃ．Ｉ．Ｗａｌｌｉｃｈ（ｅｄｓ．），Ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆｔｈｅ Ｓｏｃｉｌｉｓｔ Ｓｔａｔｅ，Ｗｏｒｌｄ Ｂａｎｋ，１９９５．
［６］Ｗｉｌｄａｓｉｎ，Ｄ（ｅｄ．），ＦｉｓｃａｌＡｓｐｅｃｔｓ ｏｆ Ｅｖｏｌｖｉｎｇ Ｆｅｄｅｒａｔｉｏｎｓ，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ，１９９７．
［７］Ｒｏｊａｓ，Ｆ．，Ｔｈｅ ＰｏｌｉｔｉｃａｌＣｏｎｔｅｘｔ ｏｆ Ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ ｉｎＬａｔｉｎ Ａｍｅｒｉｃａ，Ｗｏｒｌｄ Ｂａｎｋ ＬａｔｉｎＡｍｅｒｉｃａｎ ａｎｄ Ｃａｒｉｂｂｅａｎ Ｓｔｕｄｉｅｓ，１９９９．
［８］Ｗｏｎｇ，Ｃ．Ｐ．Ｗ．，Ｃｅｎｔｒａｌ－ＬｏｃａｌＲｅｌａｔｉｏｎｓ Ｒｅｖｉｓｉｔｅｄ：ｔｈｅ １９９４ ＴａｘＳｈａｒｉｎｇ Ｒｅｆｏｒｍ ａｎｄ Ｐｕｂｌｉｃ Ｅｘｐｅｎ－ｄｉｔｕｒｅ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｎ Ｃｈｉｎａ，ＣｈｉｎｅｓｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｈｏｎｇ Ｋｏｎｇ，２０００．
［９］Ｗｏｒｌｄ Ｂａｎｋ，Ｗｏｒｌ
ｄ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ
参考文献：
［１］Ａｈｍａｄ，Ｅ．，Ｋ．Ｐ．Ｌｉ，Ｔ．Ｒｉｃｈａｒｄ－
Ｒｅｐｏｒｔ １９９９／２０００：Ｅｎｔｅｒｉｎｇ ｔｈｅ ２１ｓｔＣｅｎｔｕｒｙ，Ｏｘｆｏｒｄ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ，１９９９．
简要结论
ｓｏｎ ａｎｄ Ｒ．Ｓｉｎｇｈ，Ｒｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ ｉｎ
全国普遍推开增值税转型的改革，并主张用比较规范
的办法来推进。如果以原税率不变为前提，可以在财政当期减收规模和财政赤字规模之间进行适量地权衡，以控制赤字规模为前提，用一定的赤字量来支付增值税的改革成本。
针对最近有许多国内外学者认为我国近年来出现财政集权化的趋势《，论中国财政分权程度》一文运用衡量财政分权程度的两大指标——地方政府财政收入自主权和地方政府财政支出占国家财政支出的比重进行分析后，认为尽管最近有一定程度的财政集权趋势，但仍是一个高度财政分权的国家。
各国对跨国投资的税收政策也有所差别，但必须共同面对两个基本问题：一是税收管辖权和企业利益间的均衡问题；二是兼顾多方面的税收公平问题《。我国避免国际重复征税政策的现状分析和制度设计》一文从这两个核心问题出发，以税收中性原则为基点分析我国避免国际双重征税政策的现状，针对制度层面的诸多缺陷，提出在即将合并的所得税法中引入间接抵免税制的若干思考。
《经济转型国家税制改革比较分析》一文主要从转型过程中税收收入结构、个人所得税、公司所得税和增值税三大税种的改革的角度出发，对中东欧以及前苏联经济转型国家的税制改革进行比较分析，总结出了经济转型国家税制改革的一些共同趋势，评价了这些国家税制改革的得失，得出了税务管理改革是经济转型国家税制改革中面临的最大挑战的结论。
外籍人员个人所得征管问题一直是困扰税务部门的一大难题《，外籍人员个人所得税征管亟待加强——以广州开发区为例》一文在分析了广州开发区外籍人员个人所得税普遍申报偏低的现状及偷逃个税的主要手法后，指出了现状背后的四大制度瑕疵，强调要从完善税收征管制度、完善税源控管机制、强化税收执法刚性、加大税收宣传力度、提高涉外税务人员的素质等方面加强外籍人员个人所得税的征管
。