论村民小组法律地位缺失的弊端--基于公法人理论的思考

论 村 民小 组 法律 地 位 缺 失 的弊 端　— —基 于公 法人理论 的思考　王 振 标　摘要： 尽管村 民小组是 集体 所有制 的主体 ， 但是对 于村 民小组 的法律地位 的研 究却 未得 到法 学界 的应有 的　 重视。对 于该 问题 的忽略 带来 了大量的理论与 实践上的模糊 和争议 。村 民小组作 为村 民的集合 既是 一种 天然　形成的基 于地缘 与血缘 的组织 ， 在集体所有制 下， 它同时也 是一个重要的经 济组 织。与一般 的城 市社 区不同 ， 它　 般都拥 有独立 的财产 ， 村 民作 为其成 员享有 一定的财 产权 和管理权 。根 据公 法人 的基本理论 ， 具有独 立的可　一支 配性 财产的村 民小组 完全具备 作为一 个公 法人的基本 条件 。只有将其 明确为公 法人 才能更好 地明确 集体 财　 产权的 归属 ， 才能更有效明确和保护村 民小组和村 民合法权利。 　 关键词 ： 村 民小组 ； 村委 会 ； 公法人 ； 集体所 有　 中图分类号 ： Ｄ ４ ２ ２ ． ６ 　 文献标识码 ： Ａ 　 文章编号 ： Ｃ Ｎ６ １ — １ ４ ８ ７ 一 （ ２ ０ １ ４ ） １ ０ — ０ ０ ０ ３ — ７ ８ 　８ 条 ）且没 有明确村 民小组 的法律地位 ， 而对 于村 民委　 基 于某 种历史 惯性 ，“ 三级所有 ， 队为基础”在上世　 ２见该 法第 ２ 　 纪８ ０年代 的集体所有 制改造 中 以集体 所有 的方 式被改　 员会 则明确规定其 为基层群众性 自治组织 （ 造 并保存 下来 。据有 关学者 的调研 ， 在 集体所有 土地 的　 条 ） ， 且 明确授予 其管理本村属于村 民集体所有 的土地 和　 见该法 第 ８ 条） 。根据该 法第 ３ 条 规定 ： “ 村　 实 际归属上 ， 农村集 体土地 ９ ５ ％ 以上属 于村 民小组经营　 其 他财产 （集体 土地所 有权关 系　 管 理。…然 而在事 实上 ， 集 体所有 土地 的实际 经营管理　 民委员会 可 以根据 村 民居住 状况 、 权却 常常 由村委会来行使 。这种错位产生 的主要原 因是　 等分设若 干村民小组。 ”根据该条 的规定 ， 似乎可 以理解　 而且村 民小 组应 为　 作 为集体 所有制 的主体 ， 村 民小组 的法律地位 的研究却　 为村 民小组 可 以设 立也可 以不设立 ，未得到法 学界 和立法上应 有的重视 ， 立法上对 于村 民小　 村 委会 的下级机构 。因此 ， 加上 村集体组 织概念 本身 的　 组的法律地位 的规定基本处 于一种空 白状态 。除上述 问　 模 糊性 ， 基层 干部 和村 民简单 理解为村 委会 即是村集体　 村 集体组织即指村委会 ， 而村 民小组 只是村委会 的　 题 以外 ， 对于该 问题的忽视 还不可避 免地导致 了其他 的　 组织 ，矛盾 和 混 乱 。 　一下 属机构 。正是 这种简单地理解导致 了历史沿革 与现实　、村 民小组法律地位的模糊与缺失带来的实践问题　 管 理权 的严 重错位 ， 导致 了实践 中村 委会与村 民小组关　（ 一 ）村 集体 （ 实践 中表 现 为村委 会 ）与村 民小组　 于集体财产所有权权属 纠结层 出不穷 。 　 的农村集体土地所有权权属纠纷层 出不 穷　 （ 二 ）司法实践 中村 民小组的诉讼 主体 资格 的 困惑　 关 于村 民小组是 否具有诉 讼主体资格 的问题一 直模　 我国上世纪 ８ ０ 年代进行的农村土地集体所有制改造　 中， 原有 的 “ 三级所有 ， 队为基础”的格局中人 民公社 、 生　 糊 不清。 　 认 为村 民小 组不具 有诉讼 主体 资格 的依 据在 于 ： 村　 产大队 、 生产 队分别 由乡 （ 镇 ） 政 府、 村 （ 以村委会代替　 其 行使管理权 ） 、 村 民小组代 替 ， 在此过程 中 ， 基本保 持了　 民小组没有专设 的组织机构 ， 没有 固定 的办公场所 ， 没有　 原有 的土地所有的权属对应关系。因此 ， 基于这个历史惯　 公 章 ， 村 民小组 属于村委会的下属机构 ， 村 民小组不具有　性， 当下我 国的农村土地集体所有 的主体理论上仍然应以　 独立 的财产 ， 不具 备完全 的 民事行 为能力 和 民事权 利能　 村 民小组为主。尽管如此 ， 在事实上集体所有土地 的实际　 力 。认为村 民小组具有诉讼主体资格 的依据 在于村 民小　经 营管理权 却常常 由村委会来行使 。基于这种历史 与现　 组属于 民事诉讼法规定 的诉讼 主体第 三类 当事人即其他　 实、 理论 与实 践的错 位 ， 村 民小组与村委会关 于集体 土地　 组织 ； 另外 ， 根据 《 土地管理 法 》的有关规 定 ， 村 民小组　所有权权属纠纷 时有发生。实践操作 中， 村 民委员会成为　 拥有 土地所有权 、 使用权 ， 具有一定 的独立 财产 ， 能 以此　 了事实上集体财产最主要 的管理者 ， 原 因在于 ， 我 国的《 村　 财产 承担相应 的民事责任 。还有一 种观点认 为 ， 如果 村　 民委员会组织法 》明确 了村 民委员会作为村 民集体组织　 民小组具 有独立 的 民事责 任能力 ， 便 可 以作 为 民事诉 讼　 主体参与诉讼 。［ ３ 　 而最高人 民法 院的有关批 复支持 了第　 的法律地位 ， 却未 明确村 民小组的法律地位 。 　 我 国没 有专门的 《 村 民 自治法 》 ， 而只有 《 村 民委员　 二种 观点 。２ ０ ０ ６年在 对河 北高 级人 民法 院 的请 示 报告　 详见最高人民法院 【 ２ ０ ０ ６ ］ 民立他字第 ２ ３ 号） ， 　 会组 织法 》 。作 为我 国村 民 自治基本 法律 的 《 村 民委员　 的批复 中（会组 织法 》涉及村 民小组 的条文极 少 ［ ２ 】 （ 主要集 中在第　 最高人 民法 院明确指 出村 民小组 可以作为 民事诉讼 当事　一７ ８— 　人， 诉讼应 以村 民小组组 长作为主要负责人提起 。 　 的农村 集体 所 有制 是在 原有 的 “ 三级所 有 ， 队为 基础 ” 　 （ 三 ）集体所有 财产 的市场化过 程 中村 民小组的谈　 的基本格 局上改造 而来 。上世纪 ８ ０年代 的土地制 度改　 判地位得 不到应有的承认 和尊重　 革 的主要内容是家庭联产承包责任制 ， 核心在于 “ 使用权” 　 由于村 民小组 的法律地 位模糊 ， 村 民小 组是 否能独　 由集体转移到以家庭为主的个体手 中， 事实上土地 的所有　立 地作 为集体所 有土地 的对外 发包方存 在很大 的争议 。 　 权并没有产生根本上 的变化。因此 ， 村民小组不仅仍然是　 在 实践 中 ， 无论是 归村所 有 的集体 所有 土地还是 归村 民　 集体土地所有权 的主体之一 ， 而且是最 主要 的主体。 　 小 组所有 的集体 所有 土地 的市 场化过程 中， 谈判 主体地　 有部分 学者提 出集体所有 的主体 不是乡 （ 镇） 、 村集　 而是集体成员共有 。 ［ ５ 　 在这里“ 集体所有 ” 　 位 基本 由村委会所取代 。村委会 任意处置本属于村 民小　 体 和村民小组 ，组 所有 的集体 土地 ［ ４ ］ 、 侵 占本 属于村 民小组 的集体 土地　 中的 “ 集 体”被理解为一个 副词 而不是一个名词 。这种　市场 化利益或拆迁补偿款 的情形屡见不鲜 。 　 理解 有其 合理 的一面 ， 表 面上来看 ， 这种 观点借用共有概　 然而根 据 《 农村 土地 承包 法 》第 １ ２条规定 ： “ 农 民　 念解决 了集体所有权 主体模糊的问题 ， 然而它无法 回避两　集体所 有的土地 依法属 于村农 民集体所 有 的， 由村集体　 个 问题 ： ｌ 、 村 民丧失成员资格 （ 譬如死 亡或迁移 ） 时， 无　 然而无论是按份共有还是共 同共　 经济组织或 者村 民委员会 发包 ； 已经分别 属于村 内两个　 法 获得相应的经济补偿 ， 以上农 村集体 经济组 织 的农 民集体所 有 的， 由村 内各该　 有 ， 村 民丧失共有 资格 时应当可以获得相应 的补偿 。２ 、 这　 农 村集体经济组织 或者村 民小组发包 ……”我们可 以看　 种共有制与普通私有产权的共有制并无 本质上 的区别 。 　 出村 民小组具有独 立的发包主体资格 。尽管该条处 于第　 （ 二 ）村 民小 组与村 委会 之 间的关 系。基于对 《 村　 民委员会 》第 ３ 条 的片面理解 ， 实践操作 中普篇存在着村　 二章 “ 家庭承包 ” ， 但 我们可 以依此类 推 ， 在进行 家庭承　 包 的过程 中， 村 民小组 可 以作 为与村 民委员会 并列 的独　 委会将村 民小组视为下级机构的做法 ， 在学界也存在着类　 立发包方 ， 那 么农村 土地经营权 的市场化流转过 程中 ， 村　 似 的看法 。笔者认为要弄清这两者之 间的关系 ， 首先涉及　民小组 自然也可 以作 为独立 的发包方 。 　 村委会与村民小组 的法律定位 问题 。 　 二、 村民小组法律地位的模糊与缺失带来的理论困惑　 表 面来看 ， 村委会 的法 律地位 在 《 村 民委员会 组织　实践 上 的混 乱与 冲突源 自于理论 上 的模 糊 与困惑 。 　 法 》第 ２ 条 有 明确 规定 ： “ 村 民委员会 是村 民 自我 管理 、 　 自我服务 的基层 群众性 自治组织 。 ”然 而该 法　 由上述 的若 干问题分析可见 ， 归根结底 ， 核 心的问题在于　 自我教育 、 第２ 条 同时规定 ： “ 村 民委员会 向村 民会 议 、 村 民代表会　 以下几点 ： 　 （ 一） 村 民小组是否属于村 内集体经 济组织 ， 其是否　 议负责并报告工 作 。 ”第 ２ ３条又规定 ： “ 村 民会议 审议 村　 享有集 体土地 的所有权 ， 是否拥有独立 的财产 ， 是具备相　 民委员会 的年度工作报告 ， 评议 村民委员会成员 的工作 ； 　 有权撤销或　 应 的 民事行 为能力 和 民事 责任 能力 ， 成为相 对独立 的组　 有权撤销或者变更村 民委员会不适 当的决定 ；织 甚至法 人 的核 心条件 。而对 于农 村组织 来讲 ， 最 核心　 者变更村 民代表会议不适当的决定 。 ”结合该法第 ２ 条和　 ３ 条的规定 ， 我们可 以看出 ， 村 民会议和村民代表会议　 的财产 自然是 土地 的所 有权和使 用权 。因此 ， 村 民小组　 第 ２ 是否 享有集 体土地的所有权便成为最核心 的问题 。 　 是村集体 的表意机关 ， 而村 民委员会则是村集体 的执行机　 却并不等 同于村集体。有学　 根据 《 土 地管理 法 》第 １ ０条 ： “ 农 民集体 所有 的土　 关 。村委会可以代表村集体 ， 更非 自治权 的主　 地依法 属于村农 民集体 所有 的 ， 由村集体 经济组 织或者　 者甚至明确指 出村委会并不享有 自治权 ，村民委员会经营 、 管理 ； 已经分别 属于村 内两个 以上农村　 体。村委会不应具有独立 的法律人格 ， 也不应具有独立 的　 从本质上　 集体经 济组织 的农 民集 体所有 的 ， 由村 内各该农 村集体　 意志。同笔者对此持相 同观点。因此笔者认为 ， 村 民小组与村委会并 不直接产生关系 ， 而 只是村委　 经济组织或者村 民小组 经营 、 管理 ； 已经属于乡 （ 镇 ） 农　 来讲 ，　 民集体所有的 ， 由乡（ 镇） 农村集体经 济组织 经营 、 管理 。 ” 　 会代表村集体与村民小组产生一定 的法律关 系。 由此条 可见 ， 我 国的农村土地 的集体所有分 为三种情形 ： 　 那么村集体与村 民小 组是否存在隶属关系 呢？笔者　 它们 相　 村农 民集体 所有 、 村 内集体 经济组织 所有 以及 乡镇农 民　 认 为村集体 与村 民小 组之 间并不存在 隶属关 系 ， 　 集体 所有 。那么村 民小组是 否属 于村 内集 体经济 组织 ， 　 互之 间是平 行 的各 自独立 的 自治体 。从法律 条文来看 ， 是 否能独 立拥有 土地 的所 有权 ， 成 为村 民小 组法定 权利　 没有 任何依 据支持村 集体 与村 民小组 之 间的隶属关 系 。 　 从 理论上来 看 ， 一方 面村 民 自治 的核 心在 于独 立性与 自 　 的核心 问题 。对 于该 问题 ， 如果 我们结合 《 村 民委员会　村集 体可 以作为全村村 民的 自治体 ， 村 民小组也 可　 组织法 》第 ２ ８ 条 的有关 规定 ： “ ……属于村 民小 组 的集　 主性 ， 尽 管村 民小组是村 集体 的子　 体所有 的土地 、 企 业和其 他财产 的经营管 理 以及 公益事　 以作为全组 村 民的 自治体 ， 但这并 不构成村 民小组 成为村集 体 的隶 属机构 的理　 项 的办 理 ， 由村 民小组会 议 ……”可 以毫 无疑 问得 出结　 集 ， 由； 另一方 面 ， 也是更 重要 的方面 ， 村 集体 与村 民小组 有　 论， 村 民小组是集体所有制 中的主体之一 。 　 村集体 不得任 意侵 占村 民小　 从理论 上来讲 ， 我们 也可 以得 出相 同 的结 论。现有　 各 自独立 的集体所 有财产 ，・－ －— —７ ９・ － － — — 　组集体 所有财 产 。早在 １ ９ ９ ４年农业 部就在 《 关于稳 定　 尽管 由于我 国对 于农村集 体土地所 有权流 转的 限制 ， 农　 和完善土地承包关系 的意见 》中指 出 ： “ ……严禁 强行 改　 村集体土地所有权并不能用于承担 民事责任 ， 但是对于农　 变土地隶属关系 ， 不得将 已经属于班组集体经济组织（ 原　 村集体土地经营权流转所产生 的收益则可用 于承担 民事　 生产队 ）所有的土地收归村有……” 。 　 责任 ， 而且部分村民小组还拥有除 了集体 土地 以外的其他　三、 村 民 小 组 改 造 为公 法 人 的 可 行 性 与 必 要 性　（ 一 ）村 民 小组 改 造 为 公 法人 的 必要 性　可供支配 的独立财产 （ 譬如村 民小组 内集体企业产 生的　收益等 ） ， 这部分收益亦可用于独立地 承担 民事责任。因　 当下我 国所有权体制 中最为混乱 的莫过 于集体所有　 此 ， 拥有集体土地经营权流转收益或其他 可供其支配的独　制， 其 主要 表现在 两个方 面 ： 一是所有 权 主体 的模糊 ， 另　 立财产的村 民小组完全具备改造为公法人的条件 ， 对于不　 方面是所有权 内容方面 的模糊 。而所有权 主体 的模糊　 拥有集体土地所有权或虽拥有集体土地所有权但事 实上　一主要 原 因在于集体这一概念 的模糊性 。在集体所有制 的　 无法产生经营权流转收益且不具有其他 可供 支配的独立　 大框 架下 ， 要解决这一 问题 ， 必须要对集体这一概念进行　 财产的村 民小组不具备改造 为公法人的条件 。 　 符 合法律科 学 的规 范化 改造— —将集 体改造 为公法人 。 　 当下我 国大部分村 民小组组织机构确实存在不 完整　 只有将村 集体和村 民小组改 造为公法 人 ， 才能更 好 的明　 的情形 。但是根据现行 的 《 村 民委员会组织法 》基本 可　 确 集体所有 权 的主体 ， 才能从 根本上解 决村 民小组与村　 以认定村 民小组会 议是权 力机构 ， 村 民小组组 长是作 为　 集体 之 间关 于集体所 有财产 的权属 纠纷 ， 才能从 根本上　 村 民小组 的执行机构 。考虑到为 限制村 民小组组长 的权　理顺村集体 、 村 委会 与村 民小组之 间的关 系。 　 力， 完善村 民小组 的治理结构 ， 笔者认为可 以设立村 民小　 从保 护村 民合法权 益 的角 度来讲 ， 一个组 织 的规模　 组 委员会 代替村 民小组组长 （ 在委员会 内至少要将 财权　越小 ， 实现直接 民主 的成本越低 ， 代理人 与委托人 之间的　 与事权 分离 ） ， 另外设 立村 民小 组监 督委 员 会为监 督 机　 利益诉求误差越小 ， 因此相 比村集体 ， 它能更有效 地进行　 构。村民小组委员会和监督委员会全部 由村 民小组会议　 村 民利益 表达 ， 它能 以最低 成本 实现直接 民主。从村 民　 选举产生 。 　 自治的角 度出发 ， 村 民小组 内部事务 理应 由村 民小组 内　 综 上所述 ， 要 彻底解 决村 民小 组在 理论 与实践上 的　 部解决 ， 村级 自治体干涉村 民小组 内部事务 ， 不仅有悖 于　 诸 多困惑和冲突 ， 更好地保护村 民的合法权益 ， 明确村 民　 村 民 自治 ， 而且极易 侵犯村 民的合法 权益 。因此将村 民　 小 组 的法 律地位 ， 对符 合条件 的村 民小组 进行公法 人 的　 小组改造为独立 于村集体 的公法人 自治组织极有必要 。 　 改造是最好 的路径选择 。 　有学者指出， 法人化改造的最终结果只能是私有化。ｌ ７ ］ 　 笔者认 为 ， 如果对集体进行私法人改造 ， 这种担忧是有道　参考文献 ： 　 ［ １ ］ 陈 小君 ． 农村 土地法律 制度研 究 ［ Ｍ】 ． 中国政 法大 学出版　理的， 但是 如果 我们对其进行公法人改造 ， 则并不会颠覆　社 ． ２ ０ ０ ３ ． 　 集体 所有制 。与私法 人不 同， 公 法人是 作为全体 成员 的　 ２ 】 程 同顺 ， 赵 一玮 ． 村 民 自治体 系中村 民小组研 究 ［ Ｊ ］ ． 晋阳 　 集合 体 ， 其成 员资格 的获得和 丧失基 于公 法上 的依据而　 ［不是 基于私法 上 的资 本规则 ， 其权利 的行使也有 赖于公　学刊 ， ２ ０ １ ０ ， （ ２ ） ． 　３ 】汪 丽 英 ． 浅析 村 民 小组 的 民事 行 为能 力 ［ Ｊ ］ ． 法 学 研　 法上 的民主运作机 制而不 是资本民主 。正如王 占明老师　 ［ 究， ２ ０ １ ２ ， （ １ ） ． 　 所说 ， 公有制在为 民事 主体 提供 自我使用 的、 对生产资料　不可分 离的资 产性 占有 。而在公 法人体 系 中， 公法人 的　资产 依然是提供于其成员 自我使用 的且 不可分离 的。依　［ ４ 】 施超 ． 杜 绝 村 委 会 侵 占村 民小 组 资 产 ［ Ｎ】 ． 云南经济 日 　报 ． ２ ０ １ ３ ． ０ ４ ． ２ ４ ． 　据公法人理论 ， 国家也是公 法人的一种 ， 而 国家所有正是　 公有制 最重要 的一种 形式 。另外 ， 对于 土地 用途 管理的　问题实 际是土地 发展权 的限制 问题 ， 它在本 质上 与公 有　［ ５ ］ 韩松 ． 论 集体 所有 权 的主 体 形 式 ［ Ｊ ］ ． 法 制 与 社 会 发　展， ２ ０ ０ ０ ， （ ５ ） ． 　［ ６ ］ 黄彩丽 ． 村委 会法律主体 资格 辨析 ［ Ｊ ］ ． 云 南大学学￣ Ｅ ； ＂ － Ｌ － － 学　版 ， ２ ０ ０ ４ ， （ ４ ） ． 　和私有 无关。在西 方发达 国家 ， 私有 土地 同样 也有对 土　 地用 途管制的情形 。 　（ 二 ）村 民小 组 改 造 为 公 法 人 的 可 行 性　【 ７ 】 王 占明 ． 公 法所有权理论对农地 集体所有权 的解说 ［ Ｊ ］ ． 汕　 头大学学报 （ 人文社科版 ） ， ２ ０ ０ ８ ， （ ５ ） ． 　作 为一个 拥有独 立人格 的公法人 ， 一个组 织至少 应　 当满 足以下几个条件 ： 独立 的财产 、 完整 的组织 机构以及　 能够独立承担 民事 责任。 　 如前所 述 ， 大部分 村 民小 组拥有 独立于村 集体 的农　 村集体 土地 所有权 ， 因此其拥有独立 的财产不存 在问题 。 　作者 简介 ： 王振标 （ １ ９ ８ ０一 ） ， 男， 湖 北省监利县人 ， 广西　大学公 共管理学院讲 师， 硕 士。研 究方向为行　政 法学。 　（ 责任 编辑： 李直 ） 　一８ ０一