国退民进步入时间窗口

　　目前中国正处于国退民进的时间窗口。由于国企的盈利水平今年大幅提升，此时减持国有资产，有利于获得理想的价格，民间资本接棒的意愿也会较高，减持收入还可用于解决地方政府融资平台的债务问题及惠民生。在总量减持的同时，可以采取存量优化的策略，比如，可以把国企委托给优秀的管理团队经营，国有资本也可以参股业绩好的民企，从而实现国有资本的保值增值，提高中国经济的市场化程度。

　　

　　从财政平衡角度看国退民进的意义

　　

　　今年5月，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“新36条”），其中明确界定了政府投资的范围，即政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域；表示对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入；并进一步提出，国有资本要把投资重点放在不断加强和巩固关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，在一般竞争性领域，要为民间资本营造更广阔的市场空间。随后，在发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中，又明确要“推动国有资本从一般竞争性领域适当退出”。可见，国务院已经把国有资本的退出和支持民间资本进入表述得非常清楚了。

　　自去年初提出两年４万亿的公共投资计划后，有关“国进民退”的说法越来越普遍。这一方面反映出次贷危机之后，外部需求锐减，对民营经济的冲击尤其大，民营企业经营状况恶化，民间资本的投资意愿大幅下降；而另一方面，国有资本不仅大量进入公共设施的投资领域，还进入到不少原先民营资本占优的领域，如房地产、煤炭采掘等行业。但这一“国进民退”的现象，从财政收支的角度看是不可持续的。

　　首先是国有资本进入的公共投资领域，主要是公路、铁路、机场等基础设施行业，在上一轮经济周期中，这些行业的需大于供非常明显，如今，除了铁路之外，其他的道路交通都已经相对过剩，因此，民间资本普遍不愿参与投资，与上一轮周期中的大规模参与形成鲜明对照。这就意味着，这些主要依靠银行信贷支持的项目，未来将无法形成足够的现金流来还债（详见2009年10月本专栏文章《高速公路：通向繁华还是荒凉》）。因此，为应对次贷危机对国内经济影响所付出的代价，就是中央政府债务率的上升，最近两年的中央财政预算赤字累计达到2万亿元。

　　其次，各地政府借中央政府提出的保八目标，纷纷设项目、建立融资平台，使得实际的公共投资规模远超中央目标，其本质是由长期以来对地方政府的评价方式和目标决定的，即把当地GDP增长率作为首要目标。据银监会统计，到2009年末，地方政府融资平台的贷款余额为7.38万亿元，这还不包括地方政府通过这一平台的发债额。而地方政府通过拍卖土地所获得的收入，即便在收入最高的2009年，也不过是1.4万亿元左右，今后，随着商业性房地产投资严控政策的出台，土地财政收入将不断减少，这将使得地方财政收入的增幅低于支出，某些地方政府将面临实质上“破产”的窘境。

　　第三，地方政府主导的公共投资，大部分依靠银行资金，但明显存在担保和抵押不实的问题，这将加大银行的信贷风险。从历史上看，我国银行业的坏账率提高，主要都是由地方政府的投资冲动和国有企业经营不善引起的，而民间投资所引发的银行坏账规模所占比例很小。即便是目前房地产调控所引发的房价可能回落，其实对银行构成的坏账风险也不大，除非回落幅度超过30%。

　　从以上三个方面可以看出，无论中央、地方还是银行，都难以承受这种依赖政府投资拉动的经济增长模式。而债务问题的凸显，又需要有解决方案，如果土地财政难以为继，那么，依靠转让国有资产来获得财政收入，与土地财政相比，利大而弊少。因为此举并不会增加或减少社会投资总规模而使得经济受影响；而且，政府所得收入既可以还债，又可以用于民生，增加社会总需求。所以，从财政的角度看，从政府的债务结构看，都能够起到平衡财政收支、改善资产负债表的作用。

　　

　　国有资本退出正逢“时间窗口”

　　

　　中国的国退民进始于1998年，其中，国有企业退出规模比较大的是在1998-2002这四年间。1998年是国有企业亏损面最大的一年，当时国家采取“抓大放小、国退民进”的政策，可谓是局势所逼。通过四年的国有企业改革、转制、转让、拍卖、减持等手段，国退民进的效果非常明显。数据显示，1998-2003年，国有及国有控股企业户数从23.8万户减少到15万户，减少了40%；实现利润从213.7亿元提高到4951.2亿元，增长了22.2倍；国有企业资产总额从14.9万亿元增加到19.7万亿元，净资产从5.21万亿元增加到8.36万亿元。这表明，国有经济并未因国退民进的快速发展而停滞不前。

　　然而，自2005年之后，国有及国有控股企业的发展速度明显落后于民营企业。比较2009年国有和私营企业的各项指标可见：在工业增加值方面，私营企业同比增长18.7%，国有企业增长6.9%；在总资产方面，私营企业同比增长20.1%，国有企业增长14%；在从业人数方面，私营企业增加5.3%，国有企业增加0.8%；在主营业务收入上，私营企业增长18.7%，国有企业降低0.2%；在最重要的指标企业利润方面，私营企业增长17.4%，而国有企业则下降4.5%。可见，在大家感觉上认为国进民退最明显的2009年，却是民营经济增长远超国有经济的一年，无非是国有经济在固定资产投资的增长率上确实大大超过民营经济。

　　因此，从过去30多年的发展趋势看，虽然国有企业在深化改革和建立现代企业制度方面取得了不俗的成绩，个别年份盈利增长较快，但不容否认的是，国有经济在整个经济中的份额都在不断下降，对中国经济增长中最大难题之一―就业的贡献也非常小。而在社会资源的配置方面，国有企业却占有了相对多的资源，比如低成本的土地获取、矿产资源的廉价开发权、银行信贷的倾斜、市场垄断等，此外，80%的央企已经成为上市公司，也可以看成其拥有“直接融资优先权”。因此，在市场竞争条件下，国企与民企的地位并不对等，但前者却不能利用优势而取胜。

　　鉴于此，“推动国有资本从一般竞争性领域适当退出”已经成为发改委今年深化经济体制改革的重要内容之一。而选择在今年开始退出，其时间上具有一定的合理性。

　　第一，今年是政府开展两年４万亿公共投资刺激计划的第二年，明年这一刺激政策面临退出，这意味着，在国有资本退出的同时，需要民间资本来接棒，才能保持经济平稳发展。事实上，从2009年底起，国有企业的固定资产投资增长率已经下降，而民营企业的增长率上升，也说明国企已经完成了阶段性使命，下一阶段中国经济的增长还得靠民间资本来推动（附图）。

　　第二，地方政府融资平台所累积的债务问题已经开始清理，需要各级政府拿出部分财政收入作为清偿安排，而通过减持国有资产获得的收入可以弥补清偿资金不足的问题。

　　第三，2010年中国经济将好于去年，国企的盈利水平也大幅提升，估计今年国企的利润总额在1.7万亿元左右，这对于提升整体转让价格比较有利。相比而言，1998-2002年的国有资产减持处于国企亏损面较大的阶段，虽然减持非常迫切，但价格肯定过低了。

　　因此，目前正处于国退民进的时间窗口，如果不利用这一时间窗口鼓励民间资本参与投资，让国有资本从一般竞争性领域适度退出，那么等到下一阶段经济增速放缓时，恐怕减持的价格就不是那么理想了，而民间资本接棒的意愿也会降低。

　　

　　

　　

　　

　　

　　国有资本可采取总量减持、存量优化的策略

　　

　　即便国有资本不退出，未来国有经济在整个国民经济中的比重也将不断下降，这是市场经济条件与经济高增长的双重因素决定的。但是，如果国有资本不选择适当的时机退出，那么未来如果是无奈退出，则无异于被淘汰出局。从“新36条”看，可以让民间资本参与的领域非常之广，如金融、电信、石油天然气等原先被认为事关国计民生的领域，民资都可以参与（附表）。同时，最有操作性意义的条款在于打破了国有资本的“控股惯例”，“鼓励和引导民营企业通过参股、控股、资产收购等多种形式，参与国有企业的改制重组，合理降低国有控股企业中的国有资本比例”。

　　因此，按照“新36条”的规定，在操作层面上，最好能够提出一个国有资本的减持总量，或各地国资委根据当地的财政收支状况，提出减持规模，报国务院审批。笔者曾计算发现，至2008年末，我国经营性国有资产净值（含金融企业）约为15.6万亿元；如果减持20%，平均按净值的1.3倍出售，则可以获得4.1万亿元的收入。这足够解决地方政府融资平台的债务问题及偿还财政部替地方政府发行的两年4000亿元地方债了。

　　根据发改委确定的“国有资本从一般竞争性领域适当退出”原则，国有资本退出的空间实际上非常大。以中央企业为例，大部分企业从事的经营业务并不属于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。据中央企业产权登记显示，截至2008年底，在全部98个国民经济行业中，一级企业在其中41个行业有分布，二级企业在其中81个行业有分布，三级、四级以下企业分别在87个和85个行业中有分布。如此宽泛的经营业务，显然大部分不属于“命脉”行业，也不能突显主营业务，而国资委也提出“力争在2010年年底之前将中央企业减少到80-100家”。

　　央企尚且如此，地方国企从事一般竞争性领域的经营就更多了，有更大的退出空间，关键看地方政府是否有足够大的压力去减持国有资本。日前，国务院已经发文要清理地方融资平台，银监会则要求银行推动地方政府在任期内履行还款责任，以避免脱逃偿还义务。如果这些措施能够真正落实到位，则地方就有了减持国有资产的动力，国退民进就能真正展开。

　　事实上，目前国资所涉足的行业大部分属于一般竞争性领域，因此，发改委对于国有资本退出的提法是“适度退出”，而非“完全退出”，此前的提法还有“抓大放小”、“做强做大”、“有进有退”等，为此还引发了很多歧义。但笔者认为，国有资本本质上属于社会公共资本，不归属于任何利益团体或个人，管理好国有资本，实现保值增值才是根本目的。因此，在总量减持的同时，优化存量十分必要。目前，各地都纷纷成立了国资经营公司，进行股权管理、市值管理等尝试，有些还模仿新加坡淡马锡的模式，这一方向应该是对的，但步伐可以迈得更大些。

　　比如，全国社保基金的做法值得推广，即认识到自身的专业水准和人才储备都不足以管理那么庞大的资产规模，就将部分社保基金委托给国内经验丰富的基金管理公司和优秀的基金经理来管理。既然社保资金可以如此，国有企业同样可以委托给优秀的企业家或优秀的管理团队来经营。同样，国有资本可以从某些经营不善的企业中退出，也可以参股到业绩好的民营企业中去。

　　如果我们比较国内诸多的优秀企业和行业龙头企业，可以发现，优秀企业大部分都是民营企业；而行业龙头中，凡国企绝大部分是依靠非竞争手段获得龙头地位的。因此，要让国有资本获得较高的回报，还是需要转变政府的职能和国资管理的模式，让国有资本与民间资本更多地融合在一起，把国有资本的经营和管理更多地交给市场产生的企业家和经理人来运作。如在不违背自由竞争的原则下，可以让中国最优秀的银行、保险公司来参股国有的银行和保险企业，让国内成长最快的汽车、家电企业来参股同行的国有企业，并让他们的管理团队参与其管理。

　　中国政府所拥有的庞大国有资产规模，是其他市场经济国家望尘莫及的，将其适当减持，能让政府的资产负债表变得非常健康。减持国有资产的意义，并不单单是降低政府的债务水平、降低金融系统的风险，或者给民间投资更多的机会；而是通过国退民进，提高中国经济的市场化程度。当政府所掌控的资产减少时，政府就更容易转变其职能，从一个经营型政府转变为服务型政府，从而更加注重社会保障和公平，并进而推进中国经济增长方式的转变，让中国经济的增长可持续。