城乡统筹与协调_中国发展道路的反思与调整

[贫困与发展]

协 办:贵州财经学院欠发达地区经济发展研究中心

栏目主持:张胜荣

文章编号:1003-6636(2009) 03-0064-06; 中图分类号:F291; 文献标识码:A

城乡统筹与协调:中国发展道路的反思与调整

洪名勇

(贵州大学管理学院喀斯特地区发展战略研究中心, 贵州贵阳 550025)

摘 要:回顾建国以来我国的发展道路, 由于受国际、国内环境等诸多因素的影响, 中国选择了一条优先发展工业, 特别是

重工业之路。由此, 长期以来我国走的是农业支援工业、农村支援城市的发展道路。进入21世纪后, 以胡锦涛为总书记的党中央对国家发展道路及时进行调整, 实施工业反哺农业、城市支持农业, 采取城乡统筹的方式, 走城乡协调发展之路。这既是构建和谐社会的要求, 具有较强的理论基础, 又有国际经验可供借鉴。

关键词:城乡非均衡发展; 城乡协调发展; 二元结构; 中国发展道路; 城乡统筹

B al ancing and Coord inati ng Urban and Rural Deve l op m ent :R eth i nk i ng and R eadju sting th e Ch inese D evelopm en t Path

HONG M i ng yong

(Research Cent er of the Deve l op m ent Strategy f or Karst A reas , Schoo l o fM anage men, t G ui zhou U ni versity , Gu i yang , G ui zhou 550025, Chi na) Abstract :In re tro spect , Ch i na chose a deve l op m ent path g i v i ng pri o rity t o i ndustry , parti cular l y t o heavy i ndustry , a fter the foun

di ng o f the People s ' R epub lic o f Ch i na , o w i ng to var i ous domestic and i nterna ti ona l factors . Correspondi ng l y , Chi na f o l l ow ed a pa t h whereby ag ricu lture suppo rted i ndustry and country si de supported cities . S i nce t he turn o f the cent ury , t he P arty Centra l Co mm ittee , w it h Com radeH u Ji ntao as G enera l Sec reta ry , has read j usted the deve l op m ent path i n a ti m ely m anner , f o ll ow ing a pa t h of balanc i ng and coord i nati ng urban and rura l dev elopment , whereby i ndustry suppo rts agr i cul ture and cities support countrysi de . A s the requ irement o f buil d i ng a har m onious soc i ety , th i s has strong theoretical grounds and can dra w from i nterna ti ona l exper i ence .

K ey words :unbalanced urban and rural deve l op m ent ; coordi nated u rban and rura l development ; dual structure ; t he Ch i nese dev el

op m en t path ; ba l anci ng urban and rura l deve l op m ent

回顾建国以来的国家发展道路, 我们可以清楚地看到, 长期以来我国走的是农业支援工业、农村支援城市的发展道路。以胡锦涛为核心的中央领导集体提出工业反哺农业、城市带动农村, 通过城乡统筹走城乡协调发展之路是中国发展道路的及时调整。

1949年我国工农业总产值只有466亿元, 人均国民收入为66. 1元, 经济发展的起点低, 同时还面对美国等西方国家在政治上、经济上的封锁。这种情况决定了能否快速发展经济是关系国家和政权生死存亡的头等大事。从当时的发展阶段和认识水平看, 实现国家工业化, 几乎是发展经济、摆脱落后的同义语。要实现经济发展的赶超, 重工业优先发展也就成了历史的必然选择。重工业优先发展战略实施是从! 一五∀计划开始的, 当时的国务院副总理兼计委主任李富春在关于第一个五年计划的报告中明确指出:社会主义工业化是我们国家在过渡时期的中心任务, 而社会主义工业化的中心环节, 则是优先

一、城乡非均衡发展:中国发展道路的

回顾与反思

新中国建立后, 受国际、国内环境等诸多因素的影响, 中国选择了一条优先发展工业, 特别是重工业之路。1956年毛泽东同志在 论十大关系 中指出:! 重工业是我国建设的重点。必须优先发展生产资料

[1]268

的生产, 这是已经定了的∀, 即实行重工业优先发展战略, 或者称为实施重工业优先发展的赶超战略。

收稿日期:2009-02-09

作者简介:洪名勇(1965-), 男, 贵州金沙人, 贵州大学管理学院教授, 博士, 研究方向为新制度经济学、区域经济和农村经济研究。

发展重工业。一五计划的基本任务, 是集中力量进行以前苏联帮助设计的156个建设项目为中心、由694个重要建设项目组成的工业建设。这些项目全部是重工业, 是一些填补工业空白、健全工业体系的新兴部门。在! 一五∀计划期间, 重工业基本建设投资占工业基本建设投资的比例高达85%, 占工农业

[2]35

基本建设投资的72. 9%。

实施重工业优先发展的赶超战略, 面临的首要问题是如何动员社会资源, 为重工业发展提供资本积累。要将社会剩余用于重工业发展, 必须解决以下几个问题:一是提高储蓄率, 加快资金原始积累; 二是保证有限的资源集中投向国家确定的重点领域, 特别是重工业领域; 三是保证高积累下的社会稳定。为了解决以上问题, 国家设计了相应的制度安排, 以保证国家发展战略的顺利实现。

第一, 城乡分割的户籍制度和社会福利保障制度。户籍制度以! 农业户口∀与! 非农业户口∀把人口划分成两部分。农民要想进城, 不仅要改变居住地, 而且要变更户口种类, 即从农业户口变成非农业户口。这种变更的机会微乎其微, 除了考取国家正规大中专院校、少数应征入伍战士提拔干部、少数农村非脱产干部转为脱产干部, 以及国家因特殊建设工程需要招收少量职工以外, 原则上不能转成非农业户口, 从而也就没有权利进城定居就业。户籍制度是造成城乡分割的重要原因。一是户籍制度的存在使大多数农村劳动力及家属不能得到城市永久居住的法律认可, 他们的迁移预期只能是暂时性的或者流动的。二是所有在就业政策、保障制度和社会服务供给方面对外地人的歧视性对待, 都源于户籍制度。三是政策可能反复的根源。改革开放后虽然城市偏向的一些政策已经进行了改革或者正在进行改革, 但只要户籍制度存在, 就存在政策反复的可能性。如20世纪90年代中期以后, 已经有所松动的城市就业政策, 就再次复归到城市偏向的轨道上来。四是户籍制度的存在划分了城市和农村居民的不同身份, 也就同时规定了农民所必须承担的一些社会义务, 例如义务粮的交售就是以这种身份界定

[3]193

为基础的。

第二, 城乡分割的社会保障制度。依着于户籍制度之上的, 是城市居民独享的社会福利保障制度。既然国家控制了经济和社会资源, 它就必须承担由控制带来的社会后果, 保证高积累下的社会稳定, 特别是城市社会的稳定。为此, 国家对城市居民实行了十余项保障福利制度。市民从生到死基本上由国家(单位) 保障起来, 尽管保障水平很低。除了保障就业以外, 还包括住宅、粮油、副食品、燃料供应、教育、医疗、保险、劳动保护、婚姻、征兵等制度。国家为市民提供低价定量的粮油供应, 为此国家每年拿出大量资金补贴; 提供副食品价格现金补贴和凭票证供应低价副食品; 投资建设并提供低房租住房; 职工享受就业培训、劳动保护和退休保险; 市民基本上享受公费医疗, 享受国家提供的交通、教育、体育、娱乐、休闲等公共品的低价消费。低水平的保障制度加上相对平均的分配政策, 确实保证了城市社会的安定, 却使财政补贴日益增多, 财政负担日益加重。国家所以能做到这些, 是因为它将占人口80%的农村人口排除在这些福利保障制度之外。国家既无力将保障福利制度延伸到农村, 也无力让大批农村人口进城分享市民的福利保障。无论是维持市民的既得利益, 保持城市稳定, 还是减轻政府的负担, 保障工业化建设, 都有进一步限制农民进城的要求。二元社会结构造成了自我强化的机制。

第三, 统购统销制度。为了解决优先发展重工业与落后农业的矛盾, 保障工业化建设和市场稳定, 自1953年实行粮油棉等农产品统购统销政策。为了保证统购统销, 国家对农村自由市场也实行了严格管制。原则上允许农民自由支配剩余农产品和在农村集市上调剂余缺, 但实际上在许多地区和许多情况下, 粮油棉市场是关闭的, 尤其禁止从事农产品倒买倒卖、短途和长途贩运。1962年后又将集镇上的手工业者和商贩下放农村, 使之弃商务农。! 文革∀时期, 农村集镇受到了更大的冲击。供销合作社被强令与国营商业合并, 集市贸易被禁止, 传统字号被! 砸烂∀, 工商业者被斗, 镇上居民被赶下乡, 肩挑小贩被作为! 资本主义尾巴∀加以打击, 大多数集镇经济进一步萧条。全国农村合作商店、合作小组、个体商业网点从1957年的84. 6万个减少到1976年的12. 3万个, 从业人员从160万人减少到66万。农村集市贸易长期萎缩。1976年农村集市只有2. 9万个, 成交额仅102亿元, 按牌价计算, 仅占当年社会商品零售总额的4. 6%, 所占比重比1965年下降

[4]21-23

近一半。统购统销具有双重职能:一是通过工农业! 剪刀差∀为工业化提取积累(包括出口创汇), 二是保障城镇人口的粮油供应(部分返销于缺粮地区农民) 。要承担这两种职能, 必须严格控制城市人口规模, 以缓解计划供应的压力。中国的户籍管理制度一开始就是与粮食供应关系紧密挂钩的, 统购统销不仅以城乡分割为前提, 它的实行又有效地限制了农村人口的流动和迁移。国家通过国营商业和农村供销合作社两大系统掌握了90%以上的剩余农产品, 基本控制了全部商品化粮油。国家对城镇居民实行成品粮油定量供应的制度, 每户拥有一个! 粮本∀, ! 非农业人口∀也叫吃! 商品粮∀或! 国家粮∀的人。粮油关系附着在户籍制度之上, 跟着户口走, 城镇居民户籍变动必须随之迁移粮油关系。凡是实行计划供应的地区, 取消集市贸易。农民要

进城必须先换到粮票, 出省还要换到全国粮票。没有粮油供应关系, 加上无法获得住宅、副食品、燃料供应、入学、医疗、就业、保险等福利保障, 农村人口即便自发流入城市, 也无法在城里长久生存。

第四, 通过不平等交换, 将农业剩余转化为工业化所需资本。不平等交换包括诸多内容:工农业产品的不等价交换、工农产品交易机会不平等及不平等的工资制度等等。此处以工农业产品的不等价交换为例进行分析。工农业之间的不等价交换被形象地称为! 剪刀差∀, 是指工农业产品交换时, 工业品价格高于价值, 农产品价格低于价值的不平等交换及其发展趋势, 这种从价值的角度进行度量的剪刀差称为比值剪刀差。如果把一定时期(比如一年) 内工农业产品价格变动的情况用统计图表示出来, 则工业品价格呈上升趋势, 而农产品价格呈下降趋势, 二者犹如张开的剪刀的形状一般, 故称工农业产品价格的! 剪刀差∀。从图1可以看出, 1952年以来工农产品价格剪刀差有一定波动, 总体趋势不断上升。与1952年相比, 2003年! 剪刀差∀扩大了2倍多。2004! 剪刀差∀虽有一定程度下降, 但仍比1952年扩大了近2倍。也就是说, 2004年要换回同样多的工业品, 农民所付出的农产品是1952年的3

倍。

图1 1952-2004年工农产品价格比值剪刀差指数[5]172-174

据中共中央政策研究室、国务院发展研究中心的! 农业投入∀课题组估算:1950-1978年间, 政府通过工农产品价格! 剪刀差∀大约从农业取得了5100亿元, 扣除同期财政对农业的收支差, 政府从农业提取了4500亿元, 农业部门平均每年资金净流出155亿元。1979-1994年间, 政府通过工农产品价格! 剪刀差∀大约取得了15000亿元, 扣除财政对农业的收支差, 政府提取的农业剩余净额为12986亿元, 农业部门平均每年资金净流出811亿元。严瑞珍等人进行的估算显示:1978年! 剪刀差∀绝对额为364亿元, 1982年为288亿元, 1986年为292亿元。1953-1985年全国预算内固定资产投资共7878亿元, 年均240亿元, 大体相当于! 剪刀差∀绝对额, 可以说30多年来国家工业化投资主要是通过! 剪刀差∀取得的, 是! 剪刀差∀奠定了中国工业化的初步基础。

重工业优先发展道路, 给我国经济结构带来了严重的问题。价格! 剪刀差∀是一种! 挖农补工∀发

展道路, 长期的! 挖农补工∀制约了农业发展, 拉大了城乡差别。首先, 农业剩余被无偿剥夺以后, 农业很难进行扩大再生产, 只能维持简单再生产, 农民收入增长缓慢。农村居民的低收入水平制约了农民的消费水平的提高, 同时也制约了农村工业品消费的需求, 反过来又影响了工业的发展, 工业只有依靠工业本身和城市居民的消费和需求来拉动工业的发展。其次, 拉大了二元反差程度。从图2可以看出, 1952-1978年中国二元经济结构实际上处于一种波动加剧的过程中。在1978年之前, 二元对比系数基本上处于一种波动下降的过程, 从1952年的0 20下降为0. 13; 相应的二元反差指数处于一种波动上升的过程中, 从1952年的33. 04上升至1978年的45。在这一阶段, 中国的工业化存在明显的重工业优先发展偏向, 而农业发展缓慢, 基本上处于停滞状态, 加剧了工业和农业之间的二元结构。改革开放后, 由于国家对发展战略有一定程度调整, 即重视了农业、农村发展,

二元反差程度得到一定程度缓

图2 1949-2005年中国二元经济结构变化情况[5]26-27

解, 二元对比系数从1977年的14. 27%上升为2005年的17. 75%, 二元反差指数由45. 06%下降32 2%。第三, 使农村沉淀了大量剩余劳动力, 从而造成城市化严重滞后于工业化。城市工业重型化大大制约了对劳动力的吸收能力, 阻碍了农村剩余劳动力伴随工业化而转移到非农产业的进程。由于重工业的资本密集程度高, 即人均资金装备率远远高于轻工业, 一定量的投资所创造的就业机会和对劳动力的吸收能力大大低于轻工业。据估计, 每亿元投资, 用于轻工业能容纳劳动力1. 6万人, 用于重工业只能容纳5000人。轻工业容纳劳动力的能力是重工业的3. 2倍。此外, 为集中财力发展重工业, 政府有限的财力主要投资在生产领域, 非生产性投资严重不足。非生产性投资! 一五∀期间占28. 3%, 以后几个五年计划仅维持在10%-17%之间, ! 三五∀计划时期只有10. 6%。非生产性投资不足, 使第三产业严重萎缩, 而第三产业发展滞后, 从两个方面抑制了对农村剩余劳动力的吸收:一方面, 直接影响了城市就业岗位的创造; 另一方面, 由于城市基础设施和服务业发展不足, 住宅、商业、饮食、教育、娱乐、供水等欠账较多, 又大大降低了城市的容纳能力, 强化了城市排挤农村人口的倾向。第四, 形成歧视性二元财政制度安排。二元财政是指一个国家或者地区的财政收入来源与支出对象划分为农业和非农业两部分, 采取不同的收入和支出政策。为了实现国家优先发展工业尤其是重工业的战略目标, 长期以来, 通过财政制度从农业取得财政收入很多而对农业的财政投入过少, 抑制了农业和农村的发展。图3是利用二元财政对比度度量的我国1952至2005年间二元财政制度安排的具体情况, 1952-2005年二元财政对比度小于1, 最小值为0. 05, 最大值为0. 59, 这说明虽然不同时期国家对农业财政歧视程度有所差异, 国家根据不同情况对财政政策进行了调整, 但从总体上看,

并没有改变对农业的歧视政策。

图3 1952-2005年中国二元财政对比度的变化[5]95-96

二、城乡协调发展:中国发展道路的调整

以胡锦涛为总书记的党中央对国家发展道路进行及时调整, 实施工业反哺农业、城市支持农业, 采取城乡统筹的方式, 走城乡协调发展之路。这既是构建和谐社会的要求, 具有较强的理论基础, 又有国际经验可供借鉴。

从理论上看, 马克思主义的创始人马克思和恩格斯从历史的角度阐明了城乡之间的关系演变。他们认为城乡分离是分工的结果, ! 物质劳动和精神劳动的最大的一次分工, 就是城市和乡村的分离, 城乡之间的对立是随着野蛮向文明的过渡、部落制度向国家的过渡、地方局限性向民族的过渡开始的, 它

[6]56-57

贯穿着全部文明的历史并一直延续到现在∀。! 消灭城乡之间的对立, 是社会统一的首要条件之

[6]57

一∀。马克思、恩格斯认为长期的城乡分离终将导致城乡对立。而这种城乡对立在私有制下无法解决, 只有在公有制的条件下才能把农业和工业结合起来, 促进城乡共同发展, 并最终实现城乡一体化。马克思、恩格斯主张消除城乡对立, 缩小城乡差距。他们认为工业和农业是国民经济的两大部类, 两者之间是一种相互结合、相互协调发展的关系。马克思、恩格斯在 共产党宣言 中就明确提出了! 把工

业和农业结合起来, 促使城乡之间对立逐步消

[7]294

灭∀。恩格斯在 论住宅问题 中指出:! 消灭城乡对立不是空想, 不多不少正像消除资本家与雇佣工人的对立不是空想一样。消灭这种对立日益成为

[8]215

工业生产和农业生产的实际要求∀, 这说明城乡协调是经济社会发展的必然要求。在 反杜林论 中, 恩格斯提出了城乡融合的思想。他说:! 城市和乡村的对立的消灭不仅是可能的。它已经成为工业生产本身的直接必需, 同样它已经成为农业生产和公共卫生事业的必需。只有通过城市和乡村的融合, 现在的空气、水和土地的污染才能排除, 只有通过这种融合, 才能使目前城市中的病弱的大众把粪便用于促进植物的生长, 而不是任其引起疾

[8]646-647

病∀。在恩格斯看来, 长期的城乡分离是有问题的, 消灭城乡分离造成的问题, 只有走城乡融合之路, 在这里, 恩格斯第一次提出了城乡融合的思想。从城乡分离走向城乡融合, 虽然有许多工作要做, 但推动工业的均衡分布是实现城乡融合的重要途径。对此, 恩格斯指出:! 从大工业在全国的尽可能均衡的分布是消灭城市和乡村的分离

的条件这方面来说, 消灭城市和乡村的分离也不

[8]647

是什么空想∀。

以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视! 三农∀问题。缩小城乡差距, 统筹城乡发展, 被视为我国经济发展的重中之重。2003年, 十六届三中全会的 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 中, 要求按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求, 在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用。十六届三中全会提出了完善社会主义市场经济体制共有七大目标和任务, 其中第二个就是建立逐步改变城乡二元经济结构的体制。2004年9月, 十六届四中全会上, 胡锦涛在分析世界发展历史和进行国际经验比较的基础上提出:! 综观一些工业化国家的发展历程, 在工业时代初始阶段, 农业支持工业, 为工业化提供积累, 是带有普遍性的趋向; 但在工业化发展到相当程度以后, 工业反哺农业、城市支持农村, 实现工业与农业、城市与农村的协调发展, 也是带有普遍性的趋向∀。! 两个趋向∀的重要论断, 是对我国经济社会发展阶段的科学判断, 是新形势下对工农关系和城乡关系思想认识上的升华, 是指导我国经济社会协调发展的战略思想。2005年, 十六届五中全会, 中央提出了建设社会主义新农村的重大历史任务, 要求按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求, 扎实地推进新农村建设。2006年1月25日, 胡锦涛总书记在中共中央政治局集体学习时强调:全面建设小康社会, 最艰巨、最繁重的任务在农村; 加快推进现代化, 必须妥善处理工农城乡关系。! 十一五∀时期是我国改革发展的关键时期, 也是我国农业和农村发展的一个重要机遇期, 我们必须下更大的决心、拿出更多的投入、进行更扎实的努力, 在推动现代农业建设上迈出重大步伐, 在构建新型工农城乡关系方面取得突破性进展, 为建设社会主义新农村打下坚实基础。2006年2月14日, 胡锦涛总书记在中共中央举办的省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班开班仪式上进一步指出:! 三农∀问题始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题, 农业丰则基础强, 农民富则国家盛, 农村稳则社会安。2006年秋, 十六届六中全会通过的 关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定 提出的目标和任务中, 将逐步扭转城乡发展差距扩大的趋势、建立覆盖城乡居民的社会保障体系、逐步实现基本公共服务均等化作为重要内容。2007年胡锦涛在 高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗###在中国共产党第十七次全国人民代表大会上的报告 中指出:! 统筹城乡发展, 推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题, 事关全面建设小康社会大局, 必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位, 走中国特色农业现代化道路, 建立以工促农、以城带乡长效机制, 形成城乡经济社会发展一体化新格局。坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务, 加强农村基础设施建设, 健全农村市场和农业服务体系。

从国际农业与工业、城市与农村的发展关系来看, 世界各国在工业化启动一段时间后都经历过这样的过程, 不过是各国城乡差距扩大的程度不同, 时间长短不同而已。世界多数国家特别是发达国家随着经济水平的提高, 都会经历城乡差距由小到大, 再由大到小的变化过程, 即城乡差距的变化轨迹是一条倒! U ∀型的库兹涅茨曲线。在一定阶段, 城乡之间存在一定差距将有利于社会进步, 而经济发展到另一阶段, 城乡差距将会自动缩小。在以工补农的大规模反哺期, 主要国家和地区工业反哺农业政策发生了明显变化, 此时国民经济结构具有以下特征:1. 在欧美先行工业化国家, 人均GDP 在5000-7000美元(购买力平价, 下同) 之间, 而亚洲先行工业化国家和新兴工业化国家或地区则在3500-4500美元之间。2. 农业GDP 的比重在欧美国家一般低于10%(法国例外), 而在亚洲国家则低于15%。3. 工农业的GDP 比重一般在3∃1左右。4. 农业就业比重在欧美先行工业化国家一般低于27%, 而在亚洲先行工业化国家和新兴工业化国家或地区则在30%以上。5. 人口城市化率一般在50%以上。

从我国发展的情况来看, 我国经济发展已经进入了工业反哺农业、城市支持农村的初级阶段, 但距离全面、大规模的工业反哺农业阶段还有一定差距。根据国际经验, 在这个阶段, 随着工业化的进一步推进, 工农关系将发生转折性变化, 经济发展也将进入工业反哺农业阶段。对2003年我国人均GDP 、农业GDP 比重、产业结构、就业结构、城市化率、恩格尔系数、农业税占财政收入比重等主要指标进行测算, 并与国际上可比的参照指标进行比较, 结果表明我国经济发展已经进入工业反哺农业、城市支持阶段。一是人均GDP 已经超过1000美元, 进入中等收入国家行列。按现价和官方汇率计算, 2003年我国人均GDP 达到1090美元, 相当于中等收入国家的水平, 许多东部沿海省市已经超过3000美元, 个别省市还超过了5000美元。按照国际货币基金组织的购买力平价方法计算, 2002年我国人均GDP 已经达到4390美元, 这表明我国已从经济总量规模上具备了工业反哺农业的能力。二是农业在GDP 中的份额逐年下降, 二、三产业在GDP 的比重已占主导地位。20世纪90年代以来, 农业在GDP 中的份额呈现加速下降的趋势。1991-2003年的12年间,

农业在GDP 中的份额下降了9. 9个百分点, 而相同时间间隔的1978-1990年, 农业在GDP 中的份额只下降1个百分点。2003年农业在GDP 中的比重只有14. 4%, 二、三产业在GDP 中的比重高达到85 6%, 占绝对主导地位。农业份额的加速下降, 是我国经济进入现代经济增长以工补农阶段的主要象征之一。三是非农产业就业持续增长, 农业就业比重发生了转折性变化。1997年, 我国农业部门就业的劳动力占全社会总就业的比重首次下降到50%以下, 2003年为49. 1%, 这标志着非农产业取代了农业居于就业的主体地位。四是城镇化进程不断加快推进, 城镇人口比重大幅度提高。分阶段看, 1978-1997年, 我国城镇人口重从17. 9%提高到31 9%, 年均提高0. 7个百分点。1998-2003年, 城镇人口比重从33. 4%提高40. 5%, 年均提高1. 4个百分点, 增长幅度是前者的1倍。这说明我国城镇化已经进入快速成长时期, 经济水平和城镇人口比重出现较大幅度提高, 城镇化和城市经济带动农

[9]56-63

业、农村经济发展的阶段已经到来。

从总量指标和结构指标特征看, 我国总体上已经具备了工业反哺农业、城市支持农村的条件和能力。因此, 应调整国家发展战略, 将农业支援工业、农村支援城市的发展道路调整为到工业反哺农业、城市支持农村的发展道路上来。

三、城乡协调发展:基本思路

解决长期以来形成的城乡二元结构, 实现城乡协调发展, 关键在于贯彻落实科学发展观, 加大对农村投入的基础上, 从根本上解决长期以来形成城乡之间不公平的制度因素。

第一, 加大农村投入。建立健全农村资金投入体系, 加强农村基础教育和基础设施建设, 缩小城乡公共服务的差距。借鉴国际先进经验, 健全农村资金投入体系。深化农村金融体制改革, 改造、发展中国农业银行、中国农业发展银行和农村信用合作社, 鼓励和支持包括村镇银行在内的其他面向! 三农∀的中小农村金融机构发展, 将尽可能多的金融资源留在农村。加大各级政府的财政投入力度, 让公共财政的阳光更多地普照到农村。解决农村基础教育问题, 责任主要在政府, 并且主要在中央政府。政府要改变教育财政支出结构, 增加农村基础教育支出比重以及加大教育方面的财政转移支付力度, 确保落后地区和贫困地区农村基础教育的投入。同时, 加大对农村生态建设、农村饮水安全以及农村大中型灌区配套改造等公益性建设项目的投资力度, 缩小城乡公共服务的差距。

第二, 构建城乡协调发展的制度安排。按照市场经济发展的要求, 从实现促进城乡协调发展出发,

继续深化城乡土地制度、户籍制度、劳动用工制度、财政税收制度、货币金融制度和社会保障制度改革。积极深化农村土地制度和城市土地制度改革, 减轻农民进入城市定居和乡镇企业进入城市发展的成本, 切实保护好农民的土地权益。在农村, 重点是要处理好农民与土地的关系, 在切实维护农民在30年承包合同期内的土地权益的基础上, 推动农村土地使用权的流转。对一些地方推行的! 地换地∀、! 地滚地∀和! 股田制∀等农地制度改革, 应加以总结。在城市, 重点是理顺土地的租、税、费关系, 建立和完善城镇土地有偿使用与流转制度, 并积极创造条件将住房用土地使用权出让制改为年租制, 切实降低城镇住房成本, 并以此为基础尽快建立和完善经济适用房和廉租房制度, 满足居民不同层次的住房需[10]14-20求。统筹城乡劳动就业制度, 加快建立城乡统一的人力资源市场, 引导农民有序外出就业, 鼓励农民就近转移就业, 扶持农民工返乡创业。统筹城乡社会管理, 推进户籍制度改革, 放宽中小城市落户条件, 使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。同时, 建立全国城乡统一的社会保障制度。

第三, 建立工业反哺农业、城市支持农业的长效机制。从我国近几年统筹城乡发展的实践来看, 不少地方在工业反哺农业、城市支持农业的实践中形成了一些基本经验, 对这些经验应加以总结、提炼, 找出具有普遍意义的东西, 再结合城乡发展的实际情况, 通过政策和立法形式, 建立工业反哺农业、城市支持农业的长效机制。

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责任编辑:吴锦丹