第14讲 廉洁与发展:中外历史上的监察和人才选拔制度

第十四讲 廉洁与发展：古今中外的监察与选官制度

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2016年“两会”十大热点聚焦：政府自身改革：建设廉洁政府，为改革发展添力。党的十八大以来，从一批批行政审批事项取消和下放，到推行“权力清单”“责任清单”，政府“法无授权不可为”的理念日益深入人心。

“腐败”是当前社会面临的一大公害，反腐败斗争已关系到党和国家的生死存亡。我们必须以史为鉴，立足于民主和法治的基础，完善廉政制度，长期不懈地进行反腐倡廉，才能保证国家长治久安！反腐，是古今中外都备受关注的话题，“老虎、苍蝇一起打”，大贪小贪均不放过。一个国家的社会进步史，从某种意义上说，既是治官治吏史，也是反贪反腐史，古代各朝都成立相当于今天的反贪局或监察部这样的中央监察机构。历年高考基本上均有考查，复习时可联系古代中国的中央集权制度、监察制度以及近代以来西方国家资产阶级代议制的发展与完善等内容思考。

【热点整合】

第一部分 中国古代的监察和选官制度

一、中国古代的监察制度

中国封建监察制度包括御史纠弹制度和谏官言谏制度。不过作为监察官员主干的是御史系统。御史最初为史官，至战国时期始有监察职能。

（一）监察机构的演变

1、春秋战国：御史兼有监察的使命，但这个时期还没有专职的监察机构。

2、秦：创建御史大夫府为中央监察机构，在地方设置监郡御史（监御史）。中国历史第一个建立完备监察机构的朝代，此机构名叫“御史台”，一把手叫“御史大夫”；

3、汉：在中央设御史府（御史台）的同时，增设丞相司直和司隶校尉为中央监察官，御史大夫光禄勋（谏议大夫）被提升到与丞相同一行政级别。汉文帝时，鉴于当时御史监察不力的情况，临时调派身边可信人员到下面核查，此行为称为“刺”。汉武帝于公元前106年在地方设立十三部剌史（刺史级别不高，但代表中央，可以监察诸侯王和地方高官），监察地方二千石长吏，并制定了第一个专门性的地方监察法规，给事中与谏议大夫等言官也已问世，这成为中国古代反贪的一种新型“反腐办”。 东汉刺史权力进一步加强，并逐步增加了地方行政权和军权，成为州的最高长官。

4、魏晋南北朝：中央御史台脱离少府，直接受命于皇帝，废司隶校尉，监察机构初步统一，谏官系统开始规范化、系统化，并有了自己独立的领导机构──门下省或集书省，改变了秦汉以来谏官不成系统和职权不明确的局面。

5、隋：设御史台、司隶台、竭者台，分别负责内外监察。

6、唐：在御史台下设台院、殿院、察院，分工明确，互相配合，地方则分十道(后增至十五道) 监察区，形成比较严密的监察网。谏官组织分隶中书、门下两省，形成台谏并立局面。

7、宋：御史台，并设立谏院，台谏职权开始混杂，趋向合一，地方监察设监司和通判（负责监督知州，两者相互牵制），直隶皇帝。

8、元：取消谏院，台谏合一。地方设行御史台，统辖二十二道监察区，每道设肃政廉访使(提刑按察司) ，从而使中央与地方在监察机构上浑然一体。元朝还制定了一整套的监察法规。

9、明：改御史台为都察院，罢谏院，设六科给事中，成为六部的独立监察机构，科道并立。地方设十三道巡按御史和各省提刑按察司（分管地方监察和司法），同时设督抚，形成地方三重临察网络。厂卫特务机构锦衣卫负责辑捕、刑狱之事，监视、侦察官民的不法行为。它直接则皇帝指挥，不受政府司法部门的管辖。后来，东厂和西厂则宦官统领，皇帝直接控制。

10、清：将六科给事中归属都察院，科道合一，地方监察沿用明制。清朝还制定了我国古代最完整的一部监察法典《钦定合规》。

（二）中国古代监察与谏议制度的职能和作用

1、职能：

（1）秦时在中央设御史府，长官为御史大夫，“御史大夫，秦官„„掌副丞相”，但其本职责是“典正法度”，监察百官；在地方各郡设监郡御史；

（2）汉制，御史大夫的监察范围，外面是中央地方内外百官，内面是王室和宫廷，全属其职权所及。而谏议大夫则属九卿之光禄勋，隶属于宰相。汉武帝时，为实现大一统，加强监察制度，一方面在中央御史府之外设丞相司直，“掌佐丞相，举不法”，又创置司隶校尉，“捕巫蛊，督大奸滑”三者互不统属，但可互相监督，使中央和地方百官处于多重监察之下，另

一方面在地方废监郡御史，始创刺史制度，“元封五年，初置刺史部十三州”即将全国划分为十三州部，每州为一个监察区，各设一刺史。

（3）魏晋南北朝时，谏官系统初步规范化，监察权扩大，自王太子以下无所不纠。

（4）隋：设御史台、司隶台、竭者台，分别负责内外监察。

（5）唐时期监察官制十分完备，御史系统在中央仍设御史台，下设三院，“御史台有三院，一曰台院„二曰殿院„三曰察院。”地方则分十道监察区，形成严密的监察网。与此同时，谏官组织分隶中书、门下两省，负责规谏皇帝，形成了台谏并立的格局。台官，是天子的耳目，而谏官则是宰相的唇舌。御史监察权已独立于相权，但谏官仍属门下省，诤谏权仍在宰相手中；台谏官进退从违，多由宰相拟定，致使台官不能有效的监督大臣，台官若有依违，宰相可以将其“迁以美官而夺之权”或“诡计而出之外州”，促进了唐的繁荣。

（6）宋时谏官自成系统，设立谏院，但谏官“往往并行御史之职”，而台官也“监察兼言事”，这样台谏官职权相混，开启了台谏合一的先声。谏官不准由宰相任用，于是台官和谏官都由皇帝亲擢。台谏官的任命“皆由中旨”台谏官脱离相权，成为皇帝耳目。台谏官可以“风闻奏弹”而不必负责，而且每月必须奏事一次，否则罢黜或罚“辱台钱”，这样一来，就替政府设立了一个只空发议论而不负实责的反对机关。结果“仁宗之世，议者讥宰相但奉行台谏风旨而已”。

（7）元时，取消谏院，谏官职能归御史台，台谏合一。宋元是谏官系统发展的顶峰时期。

（8）明改中央御史台为都察院，地方设十三道监察御史，它与六科给事中（明在六部各设行政业务监察官员──给事中）合称“科道之官”监察百官。清雍正元年将六科并入都察院，科道合一，封建监察机构达到空前统一。形成严密的监察网：中央监察地方：都察院、十三道、按察使司；地方监察中央；

①都察院，都御史职专纠劾百司，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。

②全国分成十三道，十三道各设监察御史，主察纠内外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾。十三道各协管两京、直隶衙门；而都察院衙门分属河南道，独专诸内外考察。 ③六部分设给事中，六科给事中从专门业务上进行监察

④厂卫特务组织，作为皇帝的耳目和鹰犬。

⑤监察者由谁监察：明代的贵州道协管吏部，福建道协管户部，河南道协管礼部，都察院，翰林院，国子监，太常寺，光禄寺，鸿胪寺„„广东道协管刑部，四川道协管工部，兵部被其他道分职协管，如山西道协管左军都督府„„广西道协管六科，通政司，山西道协管在京锦衣

专门业务谁监察：六科给事中

纵观秦以后历代沿置的监察机构，尽管其名称和内部组织机构不断变化，但封建帝王都将监察奉为治国治吏的圭臬，努力使监察体系自成系统、独立行使纠察弹劾职权，从而使监察官不受或少受其他部门的干扰，更加有效地行使职权。

2、作用：

（1）它作为一种常设的政治制度，在整顿吏治、打击地方割据势力、维护中央集权、谏正皇帝过失、防止决策失误等方面还是发挥了重要的作用。历史上出现的封建盛世大都与帝王加强监察有关，如：汉武帝时创立刺史制度，增司隶校尉，助其实现“大一统”；唐太宗大力提高谏官地位，对谏官之言，“虚己纳之”从而实现贞观之治。唐玄宗前期亦重视监察官，开元十四年建立了“一台三院”，完善了唐的监察体制，因此当时吏治清明。而元世祖非常重视御史台的作用，他曾说：“中书朕左手，枢密朕右手的，御史台是朕医两手的”多次支持监察官对权臣不法行为的纠举，实现了“大一统”。

（2）古代监察官的作用也有局限性，特别是当一个封建王朝出现不正常的情况或一个王朝进入中后期，出现统治危机，监察官就难以发挥正常作用，甚至会催化吏治的腐败。监察和谏议制度并不能从根本上约束君主的无上权力，也不能杜绝官僚队伍中的腐败和低效现象。如：东汉中后期以后，外戚、宦官轮流专权，操纵监察官的任免，监察机关逐渐成为不法官吏胡作非为的工具，汉灵帝时，监察官竟把与宦官没有关系的26名勤政为公的地方官纠举弹劾。唐玄宗后期，由于李林甫、杨国忠相继专权，御史直言弹劾的事例就很少见了。而明代武宗时，宦官刘瑾专权，在监察机关内安插党羽，当时的监察院实际上成为宦官专权的工具了。

总之，在中国封建专制主义社会里，尽管监察制度严密，但由于它以皇权为依托，其在不同历史阶段的作用也不相同。这是封建专制政治的必然结果，也是古代监察制度无法克服的弊端。

二、中国古代的反腐

1、“制度反腐”

所谓“制度反腐”，古人叫“治贪用重典”，在《吕刑》中便有“其罪惟均”的说法，即官员贪赃枉法，与庶民同罪。从量刑上看，对官吏犯罪的法律惩罚重于常人。

中国历代封建王朝在严惩贪官污吏的同时，十分重视教化的作用，积极大力倡导廉政，

并用通过学校、家庭和社会等多种途径传播廉政信条，力图使官吏能够自我约束、自我克制。

2、民间参与

除常规监察机构反腐外，古代还有最有效的一招，是动员民间参与反腐，鼓励民间积掘“举报”。（1）汉武帝刘彻建立所谓“言事变”制度，就是俗话所说的“打小报告”；

（2）南北朝的北魏拓跋嗣（魏明元帝）当皇帝时，专门下诏，鼓励民众举告贫官；

（3）北宋，“上奏言事”备受重视，范仲淹、包拯、王安石、朱熹，都曾给皇帝写过很多反腐奏折，《包孝肃公奏议》一书多是揭露、举报官员腐败的，当时的贪官最怕被包拯奏上一本；

（4）明朝开国皇帝朱元璋除了允许越级告状、鼓励实名举报外，还支持民间进京上访。

“举报”虽然可以减少官员腐败现象，但腐败仍无法从根本上杜绝。

3、法制反腐

4、思想教化

三、中国古代的选官制度

（一）演变：

1、西周：宗法分封制下，“世卿世禄”“亲贵合”

2、战国：军功授爵

3、汉代：察举制、征辟制

察举制：地方官在辖地发现人才，通过考察后进行荐举，朝廷考察合格则任用为官。西汉：汉武帝①诏令郡国举孝廉②下诏策试贤良，明确规定郡国必须选举的人数；③孝廉成为士大夫做官的主要途径。东汉时，察举制注重孝廉一科，察举主要依据人才在地方上的声望，随着地方豪强势力的发展，声望影响逐渐被官僚家族所支配。

评价：

①察举科目多，涵盖了国家所需的各种人才，选拔的范围也较广，为有才干的士人提供了较多晋身仕途的机会；

②相对而言，察举制度执行严格，对举主和被举者均有赏罚，特别是举主，不得不谨慎行事，因而减少了滥竽充数的情况发生；

③最重要的是选拔与考试相结合，为被举者提供了公平竞争的舞台，使真正优秀的人才有脱颖而出的机会。

④汉朝选才之权集中在皇帝以及中央和地方官员之手，人为因素对选才有着决定性的影响，也是这一制度的根本弊端。当时被举者占四分之三是现任官吏，造成平民儒士中之优秀人才被拒之门外。特别在东汉后期，任人唯亲、唯财、唯势，权门势家把持察举的结果，令流弊百出，察举制度的根本缺陷暴露无遗。

（2）征辟制：征辟是征召和辟除的合称。征召是皇帝根据临时需要直接征聘人才担任各种官职。辟除是官员主动聘请人才来作为自己办事机构中的属官。

4、魏晋时期：九品中正制，任用“中正”官，对本地的人才区分为：上上、上中、上下；中上、中中、中下；下上、下中、下下，一共九等。评价标准为经学、德行、乡闾清议、家世、才实等内容。

除分品外，还要根据人的德行等写评语，为“状”，选用人才时，需要将“品”、“状”结合。“上品无寒门，下品无势族”

评价

九品中正制建立之初，确实起到了选拔人才的作用，其选拔标准家世、品德、才能并重；同时九品中正制的推行也剥夺了州郡长官自辟僚属的权力，将官吏的任免权收归中央，有利于加强中央的权力。然而随着时间的推移，选拔标准开始发生变化，仅仅重视门第出身。这就使得九品中正制失去了选拔人才的意义。首先，选拔人才的中正官多由二品官吏担任，而被选拔的人才也多出自二品以上的大族，同时他们也往往出任高级官吏。久而久之，官吏的选拔权就被世家大族所垄断，形成了“上品无寒门，下品无势族”的情形。

5、隋唐宋明清时期：科举制

（1）隋朝：隋文帝：分科推举人； 隋炀帝：设进士科，试策取士（创科举制）

（2）唐朝：唐太宗：扩大国学规模，增加考试科目，以进士科、明经两科为主“三十老明经，五十少进士”；明经科侧重对经义的记忆和解读，进士科侧重对文学素养和处理时务能力的考查；武则天：创武举、殿试；唐玄宗：增诗赋为考核内容

（3）宋朝：①考试分为乡试、省试、殿试三级②考试科目逐渐减少，进士科成为最主要的科目③在考试方法上实行糊名法，即将试卷上的姓名籍贯密封，防止考官舞弊④录取名额比唐朝大大增加

总之，严格考试制度（糊名、誊录、锁院、食禄子弟复试、回避），考试范围和规模都扩大。

（4）明：①为了严厉控制士人的思想，科举试卷仅从儒家的四书五经中命题，不许发挥个人见解②答卷的文体，有严格的规定，分为八个部分，称为“八股文”

（５）清朝时：①戊戌变法时：改革科举制度，废除八股取士；②1905年，清政府废除了

科举制度。原因：封建经济瓦解，民族危机加重，科举制度已不适应形势的需要。 （６）高考：1977年，我国恢复高考制度。

科举制的作用

1、积极作用：

（1）体现了公平性。打破了门阀士族垄断政治权利的局面，为不具贵族身份的士人提供了参政的机会。扩大了统治的社会基础。

体现了科学性. 以考试的优劣甄选人才，为官僚队伍提供了源源不断的高素质人才。

（3）增强了社会阶层的垂直流动，利于社会的良性发展。

（4）促进了封建王国共同政治信仰的建立，集权官僚政治的巩固。推动了文教事业的发展。

2、消极作用：束缚了思想的自由发展，尤其在封建社会后期，阻碍了自由思想的发展。

第二部分 西方的监察和文官制度

一、欧美资产阶级代议制的确立与发展

（一）英国代议制民主政治的确立和历史影响

1、确立

英国是比较成功实行代议制民主政体的资本主义国家。随着工业革命的开展，资产阶级掀起了一次次的议会改革运动，责任内阁制迅速确立，两党也逐渐发展成为全国性的资产阶级政党，常任文官制建立，近代意义的英国资本主义政治制度才得以定型和完善。

（1）1832年第一次议会改革，降低了选民和候选人的财产资格限制，取消了一些衰败选区，给予新兴的工业城镇代表名额。

（2）1867年第二次议会改革：使得城市小资产阶级和城市工人获得了选举权。

（3）1884年第三次议会改革：使农业工人获得了选举权；英国基本实现了男性户主的选举权，代议制民主在英国取得了长足进展。

（4）1918年议会改革：妇女取得选举权，并且年龄降到21岁，与男性相同。

2、分权与制衡

(1)以责任制内阁为核心。

(2)国王是“统而不治”的虚君，是礼仪性的国家元首；首相是最高行政首脑，即政府首脑。

(3)内阁对议会负责，由议会下院选举中取得多数席位的政党组建内阁及由多数党领袖担任首相。

(4)以代议制为基础，议会掌握国家主权。

(5)实行分权原则。

3、历史影响

英国代议制民主政体的确立，有利于缓解日益激化的社会矛盾，促使英国进入到一个政治稳定、经济快速发展的时期，它顺应了资产阶级民主与法制的社会的历史潮流，促进了资产阶级政治文明的发展。对于欧洲和北美地区，以及其他英国海外殖民地的政治文明进程都产生了不同程度的影响。

（二）1787年宪法的历史作用

1、确立

《1787宪法》是美国1787年制定并于1789年批准生效的美利坚合众国联邦宪法。也是世界上第一部比较完整的资产阶级成文宪法。它奠定了美国政治制度的法律基础，制定后多年来附有27条修正案，迄今继续生效。1787年宪法强调加强国家权利, 又在权利结构中突出“分权与制衡”的原则, 以避免权力过于集中, 体现了一定的民主精神。其内容是：立法、司法与行政权三权分立。

2、分权与制衡

（1）国会掌握财权、最高决策权、立法权等权力。国会通过预算给各个部门提供资金，可以否决总统的行政决定，负责宣战、媾和等。国会可以弹劾总统等官员。

（2）总统是国家元首、政府首脑，美军最高统帅，对外代表美国。总统可以否决国会的决定，国会可以“反否决”，但是总统不可以再“反反否决”。总统可以提名联邦最高法院大法官，经过国会批准后任职。但是总统不可以撤换联邦最高法院大法官。

（3）联邦最高法院掌握司法权，处理各类重大案件、审查法律法规等是否违宪。

3、历史影响

（1）世界上第一部比较完整的资产阶级成文宪法，奠定了美国政治制度的法律基础；

（2）西欧的启蒙思想政治学说与美国实际的结合，在整个政治制度史中堪称典范，对以后资本主义国家制度的建立起到示范作用。

（3）联邦制赋予政府强有力的权力，利于国家的巩固；联邦政府实行三权分立原则，权力之间制约平衡，防止专制独裁，保障了资产阶级民主制度。

（4）地方自治权与中央政权形成和谐统一的关系，维护国家主权的同时，有利于地方的积

极性的调动和创造性的发挥。

（5）体现和维护了独立战争的重大成就，使政府建立在民主原则的基础上，带来美国长期稳

（三）法国1875年宪法的主要内容及确立

1、确立

1875年国民议会通过了法兰西第三共和国宪法，确立法国为总统制共和国，标志着法国共和政体最终建立。法兰西第三共和国建立后，议会又对宪法做了修改和补充，从此堵塞了所有君主派的复辟之路。

2、分权与制衡

（1）立法权由众议院和参议院两院行使。参议院间接选举产生，众议院以普选方式选出。

（2）行政权由总统和内阁掌握。总统由参众两院联合组成的国民议会，依绝对多数票选出。总统是国家元首、军队最高统帅。总统与参议院议员共有创议法律之权。内政部长由总统任命。总统和内阁部长共同向议会负责。

（3）法国议会享有真正的、独立的权力，它虽受总统的制约但与总统是并立的机构。

3、历史影响

（1）为法国工业资产阶级提供了参与政权的机会，有利于法国工业资本主义的发展。

（2）使法国社会得到稳定发展。（第三共和国存在了70年，直到1940年德国入侵；二战后，继续实行共和制。）

（四）德意志帝国政体的特点对德国历史的影响：

1、确立

1871年德意志帝国宪法颁布，规定德国实行君主立宪制，但皇帝和首相真正掌握了国家的最高权力，议会只有参与制定法律和预算的权力，体现了浓厚的专制主义色彩。德意志帝国的君主立宪制是一种不彻底、不完善的代议制，君主制被保留，帝国的全部军政要职被容克地主包揽，普鲁士的军国主义传统得以延续。

2、分权与制衡

(1)帝国皇帝世袭，权力巨大，可以任命帝国宰相，有权召集和解散议会。

(2)帝国宰相只对皇帝负责，而不对议会负责。

(3)两院制议会中，联邦议会权力巨大，负责法律审批；帝国议会虽有立法权，但必须经过联邦议会和皇帝的批准方能生效。

3、历史影响

德意志帝国的统治保留了普鲁士的军国主义传统和专制主义传统，甚至加强了普鲁士王国的军国主义色彩；强大的军事力量和高明的军事指挥在德意志统一中的突出作用，促使军国主义在德意志帝国社会中的影响日益深远，军人的地位至高无上，将军的地位高于政治家；德意志帝国对军人、对军队、对战争的崇拜，使德意志帝国成了欧洲最富有侵略性的国家，成为后来一战爆发和法西斯上台的重要因素之一。

二、西方文官制度的起源和发展

（一）西方文官制度的起源

西方文官制度又称公务员制度，最早起源于英国，是随着资本主义政治、经济不断发展而逐步建立和发展起来的。

1、背景：

（1）中世纪的英国实行“恩赐官爵制”，即所有官员都是国王的臣仆，一切听命于国王，官吏的任命和升迁完全取决于门第出身和对国王的忠诚，而个人的品德和才学则无足轻重。

（2）17世纪80年代末期，英国逐步确立了君主立宪制度，实行所谓的“政党分肥制”，即在议会中占多数席位的党派于是，在议会选举中取胜而上台的党派，合法地、公开地进行论功行赏，加以分配，掌握了对政府中重要官员的任免权。随着执政党的不断更替和内阁的频繁变迁，政府行政工作人员不断的大换班，引发政治周期性的震荡和资产阶级的重重矛盾，严重损害了资产阶级的整体利益。这一现实促使资产阶级下决心改革旧的官吏制度，探索新的人事行政制度。

2、确立：

（1）自1805年英国财政部就设立了常务次官，到1833年政府开始进行人事制度改革，所有部门都设立了常务次官，开始实行官职的考试补缺制度。

（2）1853年英国摒弃用人制度上的“恩赐”主义，实行考试任用制度。

（3）1854年，成立了3人委员会负责文官的考试、录用事宜。

（4）1870年6月4日英政府颁布的正式确立公开竞争考试制度的枢密令，以法律的形式确立通过考试录用官员的办法，对文官的考试、录用、等级结构等重要原则做了进一步的确定和完善。至此，世界近代史上的第一个文官制度（公务员制度）在英国正式确立。

3、1883年，美国颁布《彭德尔顿法》，规定通过竞争性考试选拔公职人员。凡是经过考试被录用的人员，不得因政治原因而被免职，彻底废除了此前的“个人徇私制”和“政党分肥制”。

4、法国在1945年设立文官管理局，专门研究文官制度及有关教育制度的改革。1946年，法国颁布统一的《公务员法》，建立现代公务员制度。

5、1947年日本颁布《国家公务员法》，照搬了美国的许多做法，比如把文官分为政务官和事务官两种，对事务官实行公开考试、择优录取。

总之，在1950年前后，西方大多数国家陆续实行了文官制度（公务员制度）。在西方发达国家建立文官制度的同时，第三世界一些民族独立国家，仿效或借鉴资本主义国家的经验，制定本国的文官制度。

（二）西方文官制度的发展

1、第二次世界大战后，西方国家经济在工业生产、国际贸易等方面获得了稳定的发展，科学技术日益成为经济发展的主要动力。西方文官制度获得了较大程度的发展。

2、20世纪60年代以后，新的科学技术革命蓬勃兴起，西方国家开始进入所谓的“信息社会”或“后工业社会”，政府管理手段越来越走向办公自动化和电子计算机化，文官越来越趋向职业化和专门化。西方一些国家着手对文官制度进行改革，从而促进了文官制度的大发展。

（1）英国，1968年，精简文官层次，成立文官事务部，改革对文官的管理办法；成立文官学院，大大推动了英国文官制度的发展。

（2）美国，第二次世界大战后，国会通过了一系列有关文官制度的法律，有助于科学地选拔人才，有利于提高文官的素质和政府的工作效率。1978年10月，卡特政府提出并由国会通过了《公务员改革法》，对联邦政府文官制度进行了重大改革，推进按工作表现付酬的成绩制，以达到提高政府管理效率的目的。

3、进入新世纪以来，文官制度正在适应经济全球化和信息网络化的趋势，呈现出新的发展特点：（1）录用形式趋向多样化；

（2）越来越重视文官的专业化；

（3）越来越重视文官的权利保障；

（4）实行开放式管理，强化文官的流动性；

（5）强化职业培训的终身化；

（6）强化人事行政管理机构的职能和作用等等。

（三）西方文官制度的基本内容和原则

1、任用制度：实行以考任制为核心的任用制度。文官的任用有两层含义：一是将非文官录用为文官；二是录用的同时或录用后授予其一定的职务。主要有4种形式:选任制、考任制、委任制、聘任制。每个国家根据本国情况，往往采用1种或同时采用几种形式。考试任用制是西方国家文官制度的最基本的任用文官的方式。

2、文官的权利和义务。权利方面，主要有身份保障权和工资、退休金、抚恤金的领取权；义务方面，主要有执行职务、服从命令、严守秘密、对国家忠实、遵守法令、保持“政治中立”等项义务。

3、职位分类。对文官实行科学的分类管理，分为两种类型：一是美国的“职务分类”，二是英国的品位分类。前者以“事”为中心，后者以“人”为中心。目前两种分类制度有着互相吸引互相补充逐渐融合的趋势。

4、考绩奖惩制度。定期对文官的考勤和工作成绩进行评定，成绩优秀者奖励，工作成绩不良者，给予教育、训诫或调动工作、降低职务，目的在于充分发挥和提高公务员的工作效率。

5、报酬福利制度。各国都规定文官享有工资、退休金、抚恤金的领取权。

6、培训进修制度。目的在于提高文官的素质和能力。

7、人事管理机构。各国都有专门人事机构，负责管理人事行政事宜。分为部外制、部内制和折衷制3种类型。

（四）西方文官制度的特征

1、公平，平等，竞争，择优录取原则。

2、功绩主义原则。

3、政治中立原则（不受政党干预）。

4、法治化。

5、知识化和专业化。

6、讲求职业道德（政治中立，不得经商和兼职）。

（四）西方文官制度的功效

1、积极作用：

（1）稳定政局和社会管理。文官为终身职业，任期有法律保障，加以文官谙熟政府内情，精通业务管理，在资产阶级国家发生政府危机之时，或在内阁换班和总统换马之际，他们能使政府公务照常进行，持续有序地、稳定地治理社会，从根本上保证了资产阶级统治的连贯性。

（2）促进资本主义经济的发展。19世纪中期以后，越来越多的专业科技人员进入文官队伍，他们在研究经济开发，制定经济策略，调整产业结构，指导完善经营管理等方面起着重要作

用。19世界末20世界初，世界资本主义经济高速发展，这批素质良好的文官，起到了巨大的推进作用。

（3）扩大选材范围，提高行政效率。西方各国将竞争机制引入人事领域，实行公开平等的竞争考试，择优录取文官的考任制，，扩大了文官的选材范围，最大限度地将社会人才选拔到政府部门来。

总之，依照行政管理和人事管理的规律建立起来的西方文官制度，一方面对防止独断专权、结党营私的封建遗风，对分工不明的官僚作风，对克服官员无所用心、得过且过的懒惰心理，都起到了有效的抑制作用；另一方面为培养人才，建立一个优化、精干、稳定、高效的政府奠定了有力的基础。

2、局限性：

（1）在各行政部门中，作为外部调任的行政首长（政务官）往往没有多大实权，各部门的实际权力大多掌握在常务次长手中，以实力对抗行政首长，造成文官的实际地位高于政务官的局面，加大了政策执行的难度。

（2）经常发生一些财团、企业通过拉拢或收买握有实权的文官来为自己谋利益，文官之间串通一起，常常能够直接影响政策的制订和执行等等。

【热点探析】

中国封建社会的监察组织和监察制度系统的确设计得十分精细严密，也确实查处了平时发生的不少贪污受贿案件，但是，由于皇帝不放心臣下又无力去控制臣下，而监察官系统内部或互相制肘或互相勾结，特别是监察系统与行政和军事系统的官员有着千丝万缕的联系。因此，官官相护，包庇宽容，不了了之之事是无法杜绝的，根本不可能彻底铲除腐败。这种监察毕竟是为专制君主服务，并为其操纵的，归根结底不出人治的范畴。这种人治与法治根本性的冲突已经决定了：无论多详尽完善的监察制度都受到最高统治者的好坏限制，可以抑制权力以外的腐败却无法抑制权力本身的腐败。

反腐绝不是单单监察制度所能独立承担的，腐败与有法不依、执法不严、营私舞弊，利欲横流、世风败坏等问题紧紧联系在一起；专制统治有着无法克服的弊端，只有立足于民主和法治的基础上的监察制度才能真正起到它应有的作用。

【参考资料】

历代封建统治者为了充分发挥监察机关对百官的威慑制约作用，赋予了监察官广泛而充分的权力：

1．弹劾权。它是指弹劾群僚结党营私，贪污渎职等非法行为。汉代御史中丞，“佐天子，专掌纠劾”；而晋南朝时为激发监察官纠劾精神，竟允许“风闻奏事”即可据传言奏事，弹者不必署名，即使弹劾有误，也不负任何责任。唐宋御史台“掌纠察官邪，肃正纲纪”明清也大致相同。监察官的弹劾对象可以说除皇帝之外的文武百官。监察官直接对皇帝负责，不必征求上司如御史台长官的同意，最后裁决由皇帝决定。

2．谏净权。这是古代谏官的主要职权，古代谏官主要有散骑常侍、谏议大夫、给事中等。如教材中提到的唐谏官魏征是给事中。他们常常谏诤政事之得失，唐时唐太宗下令，凡讨论军国大事“必使谏官随入，预闻奏事”就是说凡遇朝廷决策，谏官有权闻政事，并对政策得失发表意见。正是因为唐太宗从谏如流，才有“贞观之治”的局面。

3．司法权。这里的司法权，包括司法监察权和司法审判权，前者自秦汉御史就有这种权力，而后者到南朝陈时始有之，陈时建立朝廷重官会审制度，御史中丞也参与司法审判。后为唐所继承，唐时建立三司会审制，即刑部、大理寺和御史台三者共同审理案件，称“三司推事”，到清时，除沿用“三司”制外，如遇重大案件，则实行九卿会审制，即刑部、大理寺、都察院会同吏、户、礼、兵、工部和通政司的官员共同审理。可以说古代御史既是监察官又是司法官。

4．审计权。它是对国家财政预算的执行和决策编制的审核，井稽查财政上的不法行为。唐时，监察御史巡按郡县，即有检查屯田、铸钱等内容；宋代的转运使司，既是掌管财赋的长官，又是监察官，其职权中有“岁行所部，检察储积，稽考帐籍”。到明清尤其是清代，凡封建衙门机构的收支帐目和会计报告，都要送呈都察院检查。

上述所举，为古代监察官的主要职权，此外，监察官还有处置权，即允许御史在特殊情况下从事先行后奏，“随事处置”，如明清御史纠劾文武百官，凡六品以下贫酷显著者就便拿问；还有监试权、监军权、调查权。其权力广泛，为世界监察史所罕有。