其他规范性文件能否作为行政处罚依据?
2014-08-01 15:24:00 来源： 中国国土资源报网 作者：夏侥
我国《立法法》规定，法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等是正式的法的渊源，其中并不包括除此之外的其他规范性文件。《中华人民共和国行政处罚法》第十四条规定，其他规范性文件不得设定行政处罚。那么，根据上述规定，是否意味着其他规范性文件不能作为行政处罚依据？笔者认为，不能如此简单的进行逻辑推理，甚至将二者等同。
前述法律规定仅仅表明，作为法的非正式渊源的其他规范性文件不能擅自设定新的行政处罚内容，已经设定的，一律无效。也就是说，仅仅是擅自设定新的行政处罚内容的其他规范性文件不得作为处罚依据，将其理解为所有其他规范性文件均不得作为行政处罚依据有以偏概全之嫌。
其实，不论是法的正式渊源，还是非正式渊源，理论上应该均可作为行政处罚依据。但是，其他规范性文件作为行政处罚依据应当遵循两个基本原则：一是不得违反法律的强制性规定，如其他规范性文件不得设定行政处罚，一旦违反必然导致其本身无效，更不用谈是否可作为行政处罚依据；另一个是必须坚持法的效力位阶，遵守下位法服从上位法，即其他规范性文件的内容本身不得与法律、行政法规等上位法的内容相冲突。因此，只要其他规范性文件的内容符合以上两点要求，即应认定其效力。
针对此问题，虽然相关法律没有明确，但是最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知（法〔2004〕96号）中有所涉及。该会议纪要规定，其他规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。最高人民法院的会议纪要不是以司法解释的形式颁布实施的，严格来说不具有正式的法律效力，仅仅具有指导意义。但是，领会该会议纪要的精神和旨意远比其本身是否具有正式法律效力重要。
综上所述，不能笼统的认为其他规范性文件均不可作为行政处罚依据，实践中应当有限制有条件地认可其效力。把握一个总的原则，即只要该规范性文件是对上位法内容的具体解释和说明，一般来说是可作为行政处罚依据的。