行政复议制度的改革完善与发展方向

民主与法制

DEMOCRACYANDLAW

行政复议制度的改革完善与发展方向

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王静

（国家行政学院

中国

北京

100089）

【摘要】行政复议制度没有发挥应有的作用，首要问题是行政复议组织结构的缺陷，既要增强行政复议机构的独立性，也要加强行政复议人员的专业性。而且行政复议以书面审理为原则也存在很多问题，行政复议审查方式应当多样化，增加听证程序，同时也起到填补和替代行政决定听证的作用。从未来发展上来，我国行政复议制度可能朝着行政法院的方向靠近。

【关键词】行政复议；听证；行政法院【中图分类号】DF3

【文件标识码】A

【文章编号】1006-7426［2010］03-0122-04

中国1999年在修改《行政复议条例》的基础上，由全国人大

颁布通过了《行政复议法》，对行政复议制度进行了完善和改进。但是，行政复议案件逐年下降，而行政诉讼案件逐年上升，近年来这一问题仍然存在。我国行政复议制度存在重大缺陷，没有发挥应有的作用。改革和完善我国行政复议制度是目前建设法治政府的紧迫之举，“行政复议在构建和谐社会过程中将扮演更为重要的角色，经过坚持不懈地努力，必然成为解决行政争议的主渠道”［1］。考察域外经验，结合我国现实情况，必须从以下方面改革和完善我国行政复议制度：

一、行政复议组织结构的改进

纠纷解决机构的独立是保证公平、客观对行政纠纷事实进行审理并作出判断的关键。“行政复议作为一种救济制度和内部层级监督制度，其有效实施的关键是，应当有一个相对比较超脱又熟悉法律、懂得相应行政机关业务的机构、才能把有关行政复议制度落到实处。各级法制工作机构就是相对超脱的和行政管理相对人没有利害关系的机构”。［2］但是，各级法制工作机构只是相对超脱，还不够超脱，不足以摆脱行政机关的影响

独立、客观地对争议的案件作出裁决，可谓行政复议制度的“硬伤”。2003年“加入WTO后中国行政复议制度：挑战、机遇与改革理论研讨会”上多位与会代表就从实证数据和切身感受出发，直指行政复议的组织结构缺陷［3］。目前行政复议机构设在行政机关内部，行政复议工作人员的任免、薪金待遇、纪律处分同其他行政机关工作人员并没有任何不同，行政复议机构的复议决定也不具有独立性，公正性大打折扣，行政复议没有发挥应有作用首先归咎于行政复议组织机构缺陷。改革行政复议制度，首先要从加强行政复议机构的独立性和行政复议人员的专业性上着手。

（一）增强行政复议机构的独立性

“行政复议是上级行政机关复查引起相对人争议的下级机关已经作出的行政行为的活动，这种活动如果能够顺利展开，在制度设计上，就应该力避‘官官相护’的嫌疑，也就是说，这种活动应当具有公正性，审理者应当具有独立性和超然地位，程序是司法化的”［4］。行政复议机构增强独立性，必须是能够足以摆脱所处理行政纠纷所涉及的行政机关。有两种方案可选：

第一，设置与各级政府相配套的行政复议委员会。行政复议委员会与政府法制办合署办公，取消政府组成部门层级设置

作者简介:王静，国家行政学院法学部讲师、法学博士，耶鲁大学中国法律中心访问学者。

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的复议机构，仅在特殊行政领域部门保留专门的行政复议委员

会。行政复议委员会的模式参考一些国家和地区的经验，如美国行政部门内的行政上诉委员会、英国的行政裁判所、韩国的行政审判委员会以及我国台湾地区的诉愿委员会等［5］。我国已经开始在这一模式下展开试验，2007年北京市人民政府行政复议委员会成立［6］，2009年内蒙古、黑龙江、江苏、山东、河南、湖北、广东、海南、贵州等省市在国务院法制办的安排下试点行政复议委员会［7］，即“政府主导、专业保障和社会专家学者参与”的审理案件模式，同年证监会设立了行政复议委员会，《国土资源行政复议规定》和《税务行政复议规则》等也规定，行政复议机关可以设立行政复议委员会。“如此大规模试点行政复议委员会，标志着我国行政复议体制机制正在酝酿着一项大的创新。”［8］试点行政复议委员会同时还鼓励地方探索相对集中复议审理权，逐步推行县级以上地方政府只设立一个综合性行政复议中心，统一审查下一级政府和本级政府所属部门及其派出机构作为被申请人的行政复议案件［9］。

第二，地方可以试验成立行政复议办公室或者行政复议局。行政复议办公室或者行政复议局受省级、地市级、县级人民政府直接领导，处理区域内所有行政机关的行政复议案件，基本原则是对本级人民政府和行政机关的行政决定不服，向上一级行政复议机构提起复议申请，个别地方成熟甚至可以取消县级行政复议办公室或者行政复议局。为方便当事人申请复议，上一级复议机构可以在县级政府设立办事处；中央行政机关首先可以考虑在各部委内部设立区别于各法制机构的专门行政复议机构。今后，在条件成熟的情况下，可以尝试将其中央行政机关的案件集中于国务院法制办行政复议司，在行政复议司内按类别成立几个部门，由行政复议司对针对国务院各部委的行政决定不服提起的复议申请进行审查。

（二）加强行政复议人员的专业性

当前行政复议工作面临严峻形势，案件分布广，种类增加，难度增大，行政复议案件与行政诉讼案件之间的差距不断地缩小，行政复议人员队伍的专业化、高素质是确保行政复议实现应有效果的保障。据初步统计，我国有行政复议权的机关有1.8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人；区县级政府专职行政复议人员平均仅有0.2人，却需要办理案件总量的50%。［10］可以考虑在行政复议工作人员方面，逐步推进行政复议官制度建设，实行复议官专业化管理，提高复议官的薪金待遇，实行较长期限的聘用制，非有法定理由不得免职，可以考虑从律师执业经验丰富的资深律师中选聘律师担任行政复议官，同时也加大对行政复议官有关行政法专业知识的培训力度，提高行政复议官的司法素质和专业能力［11］。2007年北京市开始行政复议人员资格考试，此后，各省市逐渐开始行政复议人员资格的考试和认证工作［12］。这一工作可以继续推进，向司法资格考试逐步靠近，只有通过司法资格考试的才具备行政复议人员资格，并且建立起具有司法资格人员在类似种类岗位上的适当流动机制。

二、行政复议方式多样化，增加听证程序

（一）行政复议以书面审查为原则存在多重问题

如果说行政复议制度之前，在行政决定阶段已经有充分的听证，事实问题已经明了、确定，那么行政复议采取书面审查主要针对政策和法律问题，那么还可行的通。问题是我国行政决定程序非常不完善，缺少许多关键的程序保障，特别是重大权益受影响的案件除了行政许可和行政处罚有明确立法规定要求听证外，大量行政行为领域存在听证空白，在这种情况，行政复议再不举行听证，不对行政决定环节的缺陷进行弥补，不给当事人面对面质证、辩论的机会，仅仅依靠书面审查，行政复议如何能做出正确的、令人信服的复议决定？“书面审查与行政复议的争讼特征相违背”［13］，在书面审查中，行政机关领导将复议机构视同普通内设机构，把复议案件的办理视同一般的行政管理行为来操作，将行政复议文书作为一般性公文来对待，办案程序完全是“行政化”的：收文、办文、呈文、征求意见、逐级会签，效率很低［14］。我国行政复议制度以书面审查为原则的做法必须改革。

（二）行政复议听证在实践中有成功经验

“在一个当事人利益可能遭受高风险剥夺的纠纷解决领

—听证。实践证明，这一域，英国人发明了重要的‘防护装置’——

装置功效卓越，它既可实现人们对复议制度运作的道德需求，又能实现人们对复议制度的高效（益）愿望。”［15］在公安机关内已有一些成功的实践范例，个别复议案件较少的公安机关，如嘉兴市公安局甚至几乎做到了凡有条件的复议案件都采用听证，并且已取得了较好的社会效果［16］。而且台湾地区的经验也证明，行政复议听证有利于查清事实，作出正确判断。台湾地区诉愿诉愿委员会必要时可以传唤诉愿人及原处分机关到会陈述，必要时，并可进行言词辩论，此种“准司法机制”，对查清事实很有帮助，尤其在公务人员保障案件的复审中，充分运用到会陈述和言词辩论，“成果非凡”［17］。

（三）行政复议听证可填补和替代行政决定听证

在做出行政决定之前举行听证，即行政决定听证，在做出行政决定之后举行听证，即行政复议听证，二者实际上存在相互替代和补充作用。美国、德国和我国台湾地区等对这一问题有着类似的解答。

我国台湾地区的理论和实践也是如此，即行政决定程序和行政复议程序互相抵消，如果行政决定中进行了听证程序，那么不需要重复听证，可以省略行政复议程序。台湾地区《行政程序法》第109条规定，不服经听证程序作成之行政处分者，其行政救济程序，免除诉愿及其先行程序。此条规定仿照德国联邦行政程序法第70条。台湾地区大法官吴庚认为，行政程序的功能就包括“代替行政救济程序”，以往欧洲大陆国家在行政法院的诉讼程序之前，专门有诉愿或者相当于诉愿的程序，而在台湾地区《行政程序法》制定之后，诉愿程序作为行政程序，那么就不需要再经过诉愿程序，或者照应当减少再诉愿［18］。行政程序越完备，行政诉讼的审级都越可节省，奥地利和瑞士的行政程序法就完全取代了过去的诉愿程序，德国联邦行政程序法也规定，凡经过正式程序作成之处分，得径行提起行政诉讼，无需再经异议程序（诉愿）；奥地利单一审级的行政法院就能完成监督任务，就是因为有高水准的两级制行政程序，“至今仍为他国学者所称赞”［19］。而台湾地区的诉愿法及行政程序法，加起来两百多条，诉愿程序也是行政程序的规定，两法律重复的比例很高，诉愿也是行政程序之一，在奥地利也是如此。而德国没有诉愿法的规定，瑞士在程序法之外也没有诉愿法，日本的行政不

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服审查法与行政程序法加起来不过六十几条，两个完全重复的法律应加以整合为一个法律［20］。台湾地区蔡文斌博士也认为，“具体行政行为作成之前的行政过程中，如果能够依行政程序法相关的规定，完善行政程序，对于人民的权益，以及法规的维护、行政效率的维持，都能兼顾，在这种公、私益都能兼顾的状况下，实在已足以保证具体行政行为的合目的性，自毋庸再经复议程序，可以直接进入行政诉讼的阶段，事实上来看，也不虞人民会行使事后的行政争诉程序”［21］。但是，美国的做法就恰好相反，美国倾向于事后听证，即行政决定之后的听证［22］，特别是金钱损失，即便错误剥夺，也可以通过事后返还来弥补，所以事后听证，而无需事前听证。

行政程序中的听证和行政复议中的听证，二者功能重合，可以替代，那么在我国到底选择哪一个呢？听证程序在不同阶段具有替代性作用，如果前一阶段的听证不是有证据证明可以推翻，是不需要重复的，如果行政程序阶段缺乏足够的听证程序保护，那么行政复议阶段，就不能不考虑要举行听证。石佑启教授也表达了类似的考虑，“复议机关审理复议案件应采用两种方式，即书面审查和听证审查。对经过正式听证程序作出的行政决定而引起的行政复议，复议机关采用书面审查的方式；对未经正式听证程序作出的行政决定而引起的行政复议，复议机关应采用听证审理的方式”［23］。加上我国尚无行政程序的统一立法，行政听证不发达，可否考虑从行政复议现行突破？笔者认为，应当高度重视行政复议中举行听证的作用。除了不举行事前听证，不能做出正确行政决定，会给当事人的权益造成不可弥补的损害以外，行政决定可以不举行正式听证，而采取其他替代性方法，保证当事人意见的表达和证据的提交再加上其他必要的程序就可以。行政决定做出之后，当事人如果对此不服，进入行政复议，则必须举行事后听证，从而起到程序保障的作用。

（四）行政复议听证的范围、条件

有学者建议，对经书面审理可能不利于申请人或者利害关系人的重大案件应当举行听证，“重大”是指行政处罚影响广或者涉及的数额大，对于此类严重的侵益行政行为，行政机关应当适用听证；对于复杂的行政案件，行政机关可以有自由裁量权决定是否适用听证，“复杂”是指复议被申请人的级别较高或者职权交叉［24］。笔者认为，上述对听证适用范围的建议仍显狭窄，所谓对当事人的权益产生应产生重大不利影响不应局限于只是行政处罚，应当包括其他侵益行政行为和部分授益行政行为，比如停止发放养老保险金，虽然发放养老保险金是授益行政行为，但是停止发放会给行政相对人权益造成重大影响，应当也予以听证；而所谓复杂案件，也不单指复议被申请人的情况，而是综合全案情况来确定。

可以通过单行法律和地方实践对此予以突破。单行法律可以针对某些类别的行政案件，在个别领域先要求行政复议时举行正式听证。周汉华教授认为行政复议改革可以有三种模式，其中之一即双轨制，在基本维持现行行政复议体制不变的前提下，在少数特定的领域（如税务、知识产权等）率先引入独立的复议机构或独立裁判所［25］。个别领域的突破就可以看作是双轨制的尝试，比如城市房屋拆迁、农村土地征收等涉及重大公民权益的案件，在行政复议阶段应当举行听证。此外，还需要在进一步深入研究的基础上确定还有哪些需要举行正式听证（开庭审查或者听证审查）的情况。另外一方面，积极鼓励地方进行试

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验，根据案件情况进行不同繁复程度的审查方式，最复杂的可

以是正式听证，也可以在此基础上予以简化，采取与案件的情况相适应的其他非书面的审查方式，比如情况调查和意见听取等形式。

三、行政复议的未来发展方向

行政复议在经过科学合理的改造后，从我国国情出发，应当继续保持现有行政复议和行政诉讼并置的格局。行政程序、行政复议和行政诉讼的听证审查方式具有一定替代性作用，由于行政诉讼和行政复议都不够完善，既强调行政机关是解决行政纠纷的主力，也不能忽视司法终局，所以，目前行政复议不应作为行政诉讼的前置程序。当事人对行政决定不服可以选择行政复议或者行政诉讼，对行政复议决定不服，可以再向法院提起行政诉讼。不同的救济手段和纠纷解决途径存在一定的替代关系，并存可以分担行政纠纷案源，也可以形成一定竞争和互补关系，互相促进，有利于深化两个制度的改革和发展。

纵观英美两国的历史发展，笔者认为，行政复议制度的最终发展方向将是行政法院。美国行政法法官从确立到发展，几十年后，不仅联邦行政机关内建立集中使用制度的呼声此起彼伏，地方上，州行政机关将行政法法官合并为一处办公，成立独立的听证和行政审判办公室，甚至行政法院。如果从对行政行为审查的角度来讲，行政法法官的审查方式非常类似司法机构，尽管属于行政机关，但是同法院的距离越靠越近。美国行政法法官独立化进程继续推进，这是美国行政司法的重要趋势［26］

。英国行政裁判所的整体发展历程与美国很相似，不同的是美国行政法法官保留在行政系统内，而英国行政裁判所已经彻底司法化。行政裁判所是英国最为重要的司法组成部分［27］，滥觞于20世纪初，在各个领域兴起，最初性质多样，绝大多数是行政系统内的司法机构，上世纪中期曾进行过大改革，绝大多数已经完成司法化。近年改革更进一步，将不同类别的行政裁判所进行整合、重组，大部分裁判所纳入统一的行政裁判所服务体系［28］，这一趋势距离行政法院也是越来越近。在行政法院这一点上，大陆法系和英美法系出现趋同现象，如下图所示：

美国：行政法法官

行政法法官集中使用

行政法院（行政系统）

英国：

行政裁判所（行政系统）

行政裁判所（司法化，司法系统）

裁判所服务体系也许行政法院（司法系统）

（司法系统）

如果从区域面积和人口来讲，英国行政裁判所的变化和美国某一个州的行政法法官集中化进程非常类似。在相对小一些的区域内，对行政纠纷的审查由行政机关内部复审主要负责，内部复审司法化，司法化程度继续加强，成为独立的行政法院，无论是属于行政系统还是司法系统其实都不重要，重要的是，司法程度都很高，但是比传统法院又有所松动，更加灵活、简易，更利于解决纠纷矛盾。

英美法系行政纠纷解决制度改良型的演进过程为我们提供了很好的参照物。对照大陆法系的行政法律制度，特别是法国的行政法院［29］，不得不思考，这是不是必经之路？马怀德教授曾建议设立行政法院，是从目前的法院系统突破［30］。考察英国行政裁判所和美国行政法法官，是否可以认为发现了行政法院

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理论与改革

的另类路径？如果不能从行政诉讼进行突破，对我国现有法院

系统进行大规模、颠覆性的重组，那么完全可以从完善行政复议的角度来推动改革，最终朝着行政法院的目标前进。

行政复议改革要从地方上予以推进，地方试验，摸索经验，确定举行正式听证的范围和条件，逐步实现行政复议机构的统一。在行政复议能够解决绝大部分行政纠纷这一条件成熟时，则可以考虑将行政复议作为行政诉讼的前置程序。继续改革的方向是向行政法院推进，行政复议变为行政法院的一审，原有法院的两级行政诉讼变为行政法院的二审和三审。尽管行政纠纷解决机制的发展趋势是独立的司法化程度很高的行政法院，但是笔者并不赞成一刀切和速成，目前的法治水平还不具备直接建立行政法院的条件。行政复议独立化进程必须循序渐进，地方政府可以先行一步。什么时候在绝大多数地区都实现可行政复议的有效和公正运行，行政诉讼可以真正发挥司法审查作用，再来考虑建立统一的行政法院为时不晚。

参考文献：

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［4］刘莘.行政复议制度近期可能的改革［J］.行政法学研究，2005（2）：107-109

［5］国务院法制办创新行政复议体制，权威详解［N］.法制日报，2008-12-12

［6］北京市人民政府行政复议委员会分为全会和审理会，审理会一般由9人组成，其中专家学者不少于4人，并通过投票表决。从成立至今，已召开15次审理会，共审理25宗、37件行政复议案件。2008年，行政复议委员会审理的案件占同期市政府审结的行政复议案件总数的5%，2009年占到6%，比例在逐步提高。目前北京市有7个区、县也设立了行政复议委员会。行政复议委员会让“官官相护”没有市场［N］.人民日报，2010-3-3

［7］全国行政复议委员会试点工作情况交流会综述［J/OL］.湖北政府法治网http：//www.hbzffz.gov.cn/hbfzbold/index/viewxzfy-zl.jsp?newsid=27，2010-3-4

［8］国务院法制办创新行政复议体制，权威详解［N］.法制日报，2008-12-12.张穹委员：政府应设行政复议委员会摆平争议［N］.法制日报，2010-03-11

［9］2008年哈尔滨市开始试水相对集中行政复议审理权。哈尔滨市行政复议工作成效显著获殊荣［J/OL］.黑龙江省政府法治网http：//www.hljfz.gov.cn/data/xwxx/news/[**************]2.html，

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［10］国务院法制办创新行政复议体制，权威详解［N］.法制日报，2008-12-12

［11］深圳市对建立我国的听证员管理制度己做出了可贵的探索。深圳市经济特区行政处罚听证程序实行规定［J/OL］.http：//www.law-lib.com/lawhtm/1997/29075.htm，2010-3-4

［12］吕锡伟.在第二次国务院部门行政复议协作会议上的发言（2008-12-25）［J/OL］.国务院法制办网站http：//www.chinalaw.gov.cn/article/xzfy/wjjjh/200902/[1**********]063.shtml，2010-3-4

［13］杨小君.对行政复议书面审查方式的异议［J］.法律科学，2005（4）：94

［14］杜宝国，陈欢欢.我国现行行政复议体制的缺陷分析［J］.法学研究，2004（2）：150-152

［15］朱新力.行政复议应向司法化逼近［J］.法学研究，2004（2）：149

［16］李立.行政复议程序全程公开后—行政机关的自我革命［N］.法制日报，2003-2-12.《公安机关办理行政复议案件程序规定》第53条也规定，“当面听取意见，应当保障当事人平等陈述、质证和辩论的权利”

［17］参见公务人员保障暨培训委员会编.保障案件决定书汇编.1998（1-3）；1999（4）.转引自蔡文斌.行政争讼与行政程序［J］.行政法学研究，1999（4）：46

［18］台湾诉愿法修改已经改为一级诉愿，没有再诉愿。［19］吴庚.行政法之理论与实用（增订4版）.1998-7：473

［20］参见“为行政程序法催生”座谈会会议纪录［J］.月旦法学杂志（32），1998（1）：51.转引自蔡文斌.行政争讼与行政程序［J］.行政法学研究，1999（4）：38

［21］蔡文斌.行政争讼与行政程序［J］.行政法学研究，1999（4）：47

［22］Mathewsv.Eldridge，424U.S.319（1976）

［23］接下来，石佑启教授认为，“对未经过复议的案件，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼，如原具体行政行为是经过听证程序后作出的，法院则采用书面审理的方式；如原具体体行政行为是未经听证程序作出的，法院则采用开庭审理的方式。而对经过复议的案件，当事人对复议决定不服提起诉讼，法院可采用书面审理的方式。”参见石佑启.行政听证笔录的法律效力分析［J］.法学，2004（4）：59

［24］参见赵永行，赵昕.试论听证在我国行政复议中的适用［J］.西华师范大学学报（哲社版），2005-6：18-19

［25］参见周汉华.行政复议司法化［J］.环球法律评论，2004（1）：5

［26］参见王静.美国行政法法官集中使用制度研究［J］.行政法学研究，2009（4）：134-139

［27］参见王静.英国行政法之旅———有关裁判所和征地［J］.中国改革，2008（6）：73-75

［28］2006年4月，英国将行政裁判所进行重组，将目前零散的裁判所分门别类，整合为10个大型的裁判所，由统一的裁判所服务局（TribunalsService）进行管理，裁判所服务局是英国宪法事务部的执行机构。这一重组是半个世纪以来裁判所制度最大的变化。裁判所制度是英国司法体制的重要组成部分，每年处理的案件数量比民事法庭的办案量都多，很多案件涉及到社会弱势群体，现有裁判所包括18类。参见英国裁判所服务体系官方网站，http：//www.tribunals.gov.uk/l，2010-3-4

［29］法国是行政法的母国，行政法是独立的法律体系，行政法院独立于普通法院之外，适用专门规则审理行政案件。行政法院隶属于行政机关；行政法院的成员是行政官吏而不是法官，所以不享有法官任职终身的权利。而且行政法院审理案件的依据是先例，以判例作为法律渊源，行政法的重要原则由法律判例产生

［30］参见马怀德，解志勇.行政诉讼案件执行难的现状及对策———兼论建立行政法院的必要性与可行性［J］.法商研究，1999（6）：36

责任编辑：白林

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