关于国家区域发展战略的几点思考

2007年1月第16卷　第1期东北亚论坛

NortheastAsiaForumJan.,2007Vol116　No11

关于国家区域发展战略的几点思考

巫建国　王　华

(天津商学院经贸学院,天津300134)

　　[摘　要]区域发展战略与转向是国家发展战略与转型的基础。“转型期”区域开发的特点,已由重在“改革开放”的探索到重在追求社会、经济的协调发展阶段。21的机遇和挑战,为适应世界区域发展的五大趋势,,遵循区域发展的客观规律,实施有所为、,,更好地发挥政府的引导和协调作用,将区域分工纳入国家战略,[关键词]国家区域;发展方式;;[中图分类号]F120[]A[文章编号]1003-7411(2007)01-0012-(05)[收稿日期][作者简介](1957-),男,四川隆昌人,天津商学院经贸学院教授。

王(1981-),女,河北石家庄人,天津商学院经贸学院05级产业经济学硕士研究生。

　　一、辩析区域发展战略的转轨

　　如果说“改革、开放”是我国的基本国策,那么,

建立社会主义市场经济体制与实施区域开发,则是重要的战略选择!

(一)我国“转型期”区域发展战略的特点历经探索,我国已经确立起了多层次、多功能的区域发展战略,目前形成了珠三角、长三角、振兴东北老工业基地、西部大开发和天津滨海新区五大开发区域的格局。截止2005年末,全国31个省(市)建立了54个国家级开发区,沿海8省(市)建立了8个保税区、18个边境省(市)建立了57个出口加工区;20个科教集聚省(市)建立了53个高新技术开发区;31个省(市)建立了135个省级开发区,形成了世界上最繁荣的区域开发格局。我国区域开发具有典型的“转型式”区域开发的特点:

1.区域镶嵌式开发。我国区域开发层次重叠相互交织,有跨省(市)的大区域,有国家级开发区,还有省级乃至市级开发区,形成了多层竞发、遥相呼应的局面。

2.功能互补式开发。我国的区域开发可能是世界上功能最为丰富的开发,有综合试验开发区、保税—12—

区、出口加工区、高新技术产业开发区乃至旅游、生

态开发区,各种试点、各项探索纷纷融入其中。

3.东重西轻式开发。我国区域开发与发展态势均是东重西轻和东快西慢,以省级开发区为例(见表1),发展较快的山东、浙江、上海分别有16、11和10个,而西藏、海南、青海和西宁尚未涉足。这种趋势甚至有扩大的趋势。甚至美国前总统克林顿在2003年1月闭幕的瑞士达沃斯世界经济论坛上都坦言:中国面临的最大的挑战是东西地区的差距问题,这不仅是经济问题,而且也是政治和安全问题,此问题如不解决,恐怕会拖中国经济的后腿。

4.边调整边开发式开发。30年来我国区域的发展始终是在发展中调整、在调整中开发,形成了一种螺旋式上升的发展态势。仅2003年7月在国务院下发《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知

》以来,全国就核减了4813个各类开发区,占原总数的70.1%,规划面积压缩了2.49万平方公里,而与此同时先是揭开了滨海新区开发的序幕,后是积极探索中部崛起战略。

5.要素、产值积聚式开发。区域开发始终以要素优化积聚与产值的跳跃式上升为宗旨:(1)迅速汇聚龙头地区。深圳、埔东与滨海新区开发在我国

经济中均独占鳌头,据2006年《中国区域发展蓝皮书》统计,目前我国长三角、珠三角和“京津冀”三大经济圈就以占全国10%的人口,创造了占全国41%的地区生产总值,对全国经济发挥了重要的牵引作

无开发区

1～5

用,以优势平台集聚优势资源。(2)大都形成了跳跃式发展的态势,深圳、埔东及天津滨海新区开发伊始后,无不形成跳空高开的态势,年均GDP均以高于全国4～5个百分点的态势高速发展。

5～10

10以上

表1　2005年省级开发区分布态势

西藏、青海北京(2),天津(2),重庆(1),河北(5),山西(3),内蒙(1)辽宁(5),吉林(5)黑龙江(2),江苏(7),湖北(6),宁夏、海南

安徽(4)福建(4),江西(4)河南(1),湖南(1),广西(3),陕西(1),甘肃(1)新疆(1)

广东(9),贵州(7)

浙江(11)山东

(16)四川(10)

　　根据:开发网整理。

　　(二)我国区域发展已进入从“改革试点”到“协调示范”的阶段

我国区域开发前20年重在“改革、开放”探索,后20年则将重在追求社会、经济的协调发展。

1.强调优化发展:“五面开花”到“四档优化”。

崛起、东部率先”的开发中,根据市场已经成熟、有,开始全面调整政策倾斜方式,给资金、给政策”,、优化产业布。

三步走”战略。我国

从“五面开花”到目前的“四档优化”,发战略的历史性转折,我国政府在“优先、重点、,同政策,从财政政策、产业政策、土地政策、人口管理政策等方面实行区别对待,对优化开发区强化经济结构、资源消耗、自主创新等评价,弱化经济增长的评价;对重点区域综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等;对限制发展区突出生态环境保护等评价,弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价;对禁止开发区域,主要评价生态环境保护。

2.强化协调发展:从区域协调到社会、经济与环

,先是“摸着石头过河”的深圳开发、埔东开发;后是“东西平衡”的西部开发、东北老工业基地开发;再就是“因势利导”的天津滨海新区开发,但现在我们越来越清醒地认识到,区域开发已经不是临时性政策,已经成为长期的战略选择,并将被纳入我国的“三步走战略”。

　　二、怎样认识“区域发展”面临的

机遇与挑战

　　事物不可能生活在自己的意愿之中,只能生活在对环境的适应之中。随着改革开放的深化,我国区域经济发展战略再次面临着理念的调整、面临着一系列的新的机遇与挑战。

(一)新的理念

谈及区域开发,从克利斯泰勒的“中心地理论”、哈格斯特郎的“空间等级扩散理论”到普洛夫的“核心边缘理论”无不铭刻着时代的烙印,我国作为世界上最大的发展中国家和后转型国家,其区域发展也应有我们需要考虑的理念:

11后城市化的现代化与区域发展战略的统一。

境的综合协调。区域发展从过去的“示范区”向目前的全域性协调发展转轨,从原来倡导的“深圳速度”向强调“社会、经济与环境”协调发展,例如,审批天津滨海新区时中央就要求:一要按照全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求,正确处理以经济建设为中心和全面发展、当前发展和长远发展的关系,促进经济、社会、人口、城乡、资源和环境的协调发展。二要突出天津的发展特色和比较优势,进一步推进滨海新区的开发开放,增强和完善滨海新区为区域服务的综合功能,充分发挥天津在环渤海区域的服务、辐射和带动作用。三要坚持可持续发展,加强环境保护和治理,大力发展循环经济,提高资源利用效率,实现节约发展、清洁发展和安全发展。努力把天津市建设成为国际港口城市、北方经济中心和生态城市。

31全面调整政策支持方式:从政策支持到规制

今后30年,我国在现代化中要伴随着城市化,目前我国31个省(市、自治区)中,城市化率超过50%的占16%、不足10%的占6.5%、处于10%～50%的约占77.5%,这就是要求将区域发展与城市化有机的结合起来,尤其要走大都市群担纲促进社会经济协调发展的道路,并以此实现区域优势互补、区域合理分工、区域的共同发展。

21后工业化的协调化与区域发展战略的统一。

支持。我们在新一轮的“西部开发、东北振兴、中部前工业化为我们的发展提供了值得借鉴的历史经

—13—

验,这就要求在区域循环发展阶梯上升的过程中,确立社会经济环保协调发展的的理念,不能再陷入环境污染、生态失衡与资源掠夺式利用的困境。

31后转型的跳跃式发展与区域协调发展的统

　　三、关于区域发展值得关注的五个

趋势

　　进入21世纪来,世界各国乃至我国区域发展均已从特殊开发进入到优化开发阶段,在市场经济作用下,不可避免地呈现5个值得关注的趋势:

11平衡发展。目前世界各国在发展中均将促进区域平衡发展作为长期的发展战略,美国上世纪30年代的田纳西流域开发、60年代颁布的《地区再

一。我国作为后转型国家,1978—2005年社会、经

济进入全面转轨期,这时我国实现了近30年的GDP两位数增长(9.6%),而同期世界年均GDP不足3%,呈现出一种跳跃式发展态势,但在这种跳跃式发展中亟待实现区域经济的协调发展、实现经济的可持续发展。

(二)新的机遇

调整视角往往会形成许多难得的机遇,比如说:11国际区域化与区域国际化。国际协调已成为一种大趋势,欧盟、北美、阿盟、东南亚等各种国际区域协调此起彼伏,2003年全世界有6.5万个跨国公司,其年销售额达20万亿美元,候宜人,国际性产业转移、际区域安全均纳入了视野、倾日协作区、倾欧协作区日见明朗国际化乃至做出多种国际选择提供了新的机遇。

21产业升级与区域升级。产业升级与区域升级越来越紧密的相关。产业转移往往以区域功能转换为前提,而区域升级又是产业生机的集中表现。可以讲,产业升级与区域崛起成为发展的两个车轮,这就为我们借助产业升级促进区域升级提供了难得的机遇。

31区域协调与协调区域。区域市场化协调与政府协调区域发展是有机的统一。我国作为后转型国在1976—2005年的30年间GDP实现了年均递增9.7%的增长态势,而同期世界GDP不过保持着年均递增3%的态势,这里就存在着将经济高速转化为社会经济协调发展、区域协调发展与区域可持续发展的机遇。

(三)新的挑战机遇与挑战往往相伴生,对我国的区域发展方式、改革方式及调节方式都提出了新的挑战。变以往的“单兵突进式”外延式发展为“分工合作的内涵式发展;变以往的“速度标榜式“改革为“社会经济环境协调式“综合改革;初期的开发我们自觉与不自觉地倡导速度,当年的深圳速度、埔东速度令人振奋,但新时期的开发需要的是社会经济协调发展,它的内涵与外延发生了深刻的变化,这是一种全新的挑战;变以往的“政策倾斜式”支持为机制、体制、政策的系统支持。—1

4—

开发法》均旨在促进区域的协调发展;欧洲始终将

追求各国内部区域平衡、追求欧盟各国之间协调发展摆在重要位置,意大利的南北平衡发展、英国的西南部与北部(),德国的西部与,、赠款、,刺激、鼓励和。具体,各国从中央到地方都在追求区域发展的机遇平等,追求区域发展社会福利的最大化,开放与发展已成为一种权利,谁也不会放弃发展的权利。这样,对于任何地区而言,追求平衡发展就成为一种趋势。

21共赢协作。随着市场经济的不断深化,地区之间的相互协作需要以共赢为前提,今后恐怕很难再出现当年全国支持深圳、支持上海埔东发展的局面。目前,我国比较典型的有深广携手、沪宁合作,近期还有京津联合。例如,在地区“十一五”规划中,深广携手在广东省政府的协调下,两地就形成了广州主内、深圳主外的格局,其发展《纲要》中提出:要把广州建设成为带动全省、辐射华南、影响东南亚的现代化大都市;把深圳建设成为富有创新活力、具有中国特色的、风格的、气派的国际性城市。沪宁合作早已纳入地方政府的地区发展战略,从地区市场管理、地区中小企业发展、地区环保均进行了实质性协作,京津打破了多年的僵持,开始从地区交通网络、地区基础设施建设加强全面协作,从分工鼎立走向了相互协作共赢已成为一种趋势。

3.系统创新。纷纷追求机制、体制、政策乃至要素积聚方式的创新等,它涉及到宏观调控方式的创新、市场规则的创新,产权实现形式的创新、科技取向的创新等等。

4.轮番领先。积极运用区域分工、产业升级提

高区域竞争力,从而形成地区间的周期性发展,一部分地区大踏步发展、一部分地区适度调整,由此形成轮番领先的态势。

5.错层发展与差异竞争结合。以打造核心竞争力提高综合竞争力为原则,扬长避短,实施错层发展

与差异竞争。

　　四、关于区域发展中政府调节的重点

　　(一)需要重点把握的基本原则

其一,控制而不限制的原则。在市场经济条件下,加强政府调节应该是一种引导而不能简单的限制,一方面区域的资源秉敷,市场程度乃至人文环境是动态的,另一方面追求发展也是一方人民乃至政府的基本权利,这就需要坚持控制为不限制的原则。

其二,分工而不分家的原则。区域发展受政治、经济乃至社会诸因素影响,不可能一刀切,应该追求分工,扬长避短,但这种分工是国家的行为与利益,国家就应承担因分工而形成的内在不经济,从宏观上坚持分工而不分家的原则,通过体制、政策乃至机制设计给因分工带来的损失。

其三,调动与调节相结合的原则机统一,,,决不能割裂两者的对立统一,与加强宏观调节有机结合的原则。

表2　区域代表性地区:经济递增态势(%)区域

环渤海(京津冀鲁)长三角(沪宁浙)株三角(广东)东三省(黑吉辽)西部(成渝)

199900000

2000

2001

2002

2003

重要的作用。

若设区域经济增长率为Y,投资增长率为X1、市场化率为X2,a为待定系数:

则:Y=a0+a1X1+a2X2试用SPSS统计软件分析可得到:

回归方程:Y(埔东)=2.94+0.64X+3.169XY(滨海)=-4.5+0.253X+0.2X

经济增长中随市场化率的提高,政策优惠效应在逐步下降,我国区域经济发展中,投资、市场化率及政策倾斜始终发挥着积极的作用,但随着市场化率的提高,政策优惠对经济增长支撑度逐步下降,埔东和滨海新区开放先后6,政策支撑率分别为57%和24.9%,。

21。随

,许多是自然、历史的积淀,在此作用下,东部开发效率大致比西部开发GDP年均递增率高7%～8%。根据黎德福等人的研究,1978—2003年我国地区差距经历了一个倒U态势,近30年的改革开放地区差距并没有缩小,1978—1990年地区差距显著缩小,

平均以每年2%的速度收敛;而1990—2003年则又显著扩大,平均每年以2.2%的速度发散,从而形成倒U发展趋势,这表明前期是市场化过程在起作用,当市场化过程基本完成后,经济基础条件等原始基本条件又开始发挥主导作用。

31区域内涵开发优于区域外延开发。(三)需要重点关注的宏观问题随着经济发展与体制转轨,许多体制、机制矛盾在逐步淡出,但更深层次的诸如产业协调、政体协调等矛盾又开始凸显:

一是区域化与产业化的挚肘。主要是区域一体化遇到产业分区化的制约,目前,各省均按照自身利益最大化制定产业发展规划,据中国社科院李京文分析,90年代产业相似系数在0.8～0.9之间的省(市)有13个,相似系数超过0.9的有9个,0.8以下的仅有8个省,而各省(市)“十一五”规划中的产业趋同率已超过70%,这样就很难构筑跨区域的产业链、功能区及产业集群。二是行政体制与经济体制的挚肘。这是制约我国区域发展的深层次问题,经济按区域优化配置要素最佳、行政按条条管理比较有效果,我国经济法规、行政管理制度60%地方无权调整及实行条条管理,条块矛盾非常尖锐,因此往往形成相互制肘的区域发展取向。

—15—

11.9411.0511.3116.3412.1210.6512.3817.0614.1510.2910.5414.2811.67.8

9.07

9.0311.83

10.210.9412.6

　　资料来源:刘朝阳1经济非均衡增长与区域竞争力衡量[J]1

经济学家,2004,(5)

(二)需要重点关注的客观规律

经过近30年“改革、开放”,我国经济已经跃上一个更高的平台,尤其进入转轨后期后,一些规律性现象值得重新思考。

11市场化率有利降低政策负担。随着市场经济的发展,区域开发速度与效率将趋于平缓,早期具有市场经济优势的政策随着市场化已经弱化,在转型期决定区域的快速发展主要取决于三个因素:投资、市场化率和政策倾斜,对近年区域开发态势分析,可以发现后开发区速度逐渐趋缓,主要原因是随着市场化率的提高,政策倾斜已逐渐褪色。2003年我国市场经济发展程度已达73.8%,随着市场经济的发展,投入与政策优惠的促进作用往往开始下降,而市场性资源积聚所形成的内在优势开始发挥愈发

三是区域发展协调与区域利益协调的挚肘。发展需要协调这已成为共识,但利益协调却阻力重重,经过长期探索,长三角选择了主动整合,从产业分工、政府协作乃至共同市场刚刚形成;珠三角还处于被动适应状态;而京津冀还处于摸索状态。而且目前区域协调很难打破财政、金融、投资及行政管辖的利益束缚,诸多的以省(市)为主体的利益关系,诸如分税制财政体制、辖区金融借贷平衡、基础设施效益内在化等等,都从不同角度制约着区域经济的协调发展。

四是区域差继续扩大,尤其是区域利益差继续扩大。胡鞍钢将它归纳为“经济发展差、人类发展差、社会发展差和知识发展差”。

(四)需要纳入宏观考虑的政策与策略笔者认为,从我国区域发展的基本特色、面临的机遇与挑战及发展的大趋势考虑,一些政策与策略重心设计:

第一,有所为、、有所不为。,侧重休养生息、环境保护。而优势地区特别是沿海优势地区,则应该担负起经济发展的重任。发达国家的经验证明,经济非均衡发展是社会经济均衡发展的前提,比如,美国的三大城市群区(大扭约区、五大湖区、洛杉基区)的GDP要占全美的67%;日本的三大城市群区(大东京区、扳神区、名古屋区)的GDP要占全日本的70%,其地区社会经济福利差异不超过20%,而我国三大区(长三角、株三角、京津环渤海)的GDP仅占全国的40%,显然,主导地区担纲不足既束缚着其自身的发展也束缚着全局的发展,应该进一步提高沿海地区发展水平,逐步将其经济规模提高到60%以上。

第二,区域发展与区域利益不能简单结合。在发展初期,区域发展与区域利益结合是有利的,但进

全国31个省市公布的“十一五”规划中,预期平均GDP增速是10.1%,最高的达13%,最低为8.5%,普遍超过中央提出的总目标1～2个百分点甚至更高。官出数字、数字出官。在今后的改革中要考虑打破延续多年的区域发展与区域经济简单结合的模式,提高中央集中比例,加强转移支付,由此解决地方政府的狭隘的区位利益观,建立具有实质意义的大市场体系。

第三,区域发展政策引导化。国内外市场一体化、经济周期波动、国际经贸规则协调相互交织,许多传统的行政调节方式显然已不适应,政府应更好,考虑在财政投资、发行国债、财政转移、、税收优惠、发行地方债。

。越是市场经,区域分工是重要的资源,必须将其纳入国家统一调控的范畴:(1)统一管理。国务院成立一个级别比较高的区域管理委员会。现在的西部办、东北办、中部办、东部办等四大板块都纳入管理委员会;(2)统一规划。目前,中国区域发展的大格局已形成:东部沿海经济带,中部粮食基地,西部生态建设;(3)统一平衡。

第五,加强对外的统一性。区域对外开放的恶性竞争已经威胁到国家利益,为了避免“外战外行、内战内行”,我们必须在区域调控中,加强对外优化、对外贸易、对外准入的宏观协调。综上所述,区域重点发展已成为我国经济发展的主导模式,但其基础理论、政府作用、经验教训及背景尚待深化研究,在此仅想抛砖引玉,希望做些初步的探索。

参考文献:

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社,20051

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[5]吴光炳1中国转轨的经济分析[M]1北京:中国财政经济出版入更高阶段后,往往不能简单结合,简单结合就迫使

社,20041地方政府超权限涉足经济、超自然发展经济,往往形

[6]陈计旺1地域分工与区域经济协作[M].北京:经济管理出版

成越俎代庖、形成掠夺式发展。在全国的“十一五”

社,20011〔责任编辑　富燕妮〕

规划中,年均经济增长率预期目标为7.5%。而在

ConsiderationonRegionalDevelopmentStrategyofChina

WUJianguoWANGHua

(Economicsandtradeinstitute,TianjinUniversityofCommerce,Tianjin,300134,China)

Abstract:RegionaldevelopmentstrategiesandstrategicshiftarethebasisofthenationaldevelopmentstrategiesandTransition.Throughasystematicstud2yofChina’stransitioncharacteristicsandorientationsinthispaper,weanalyzetheopportunitiesandchallengesChina’sregionaldevelopmentisfacingsincethe21stcentury,especiallytheintrinsicorientationinregiondevelopmentregulationfromtheperspectiveofrules.Besides,wetrytoexploresomepoliciesandstrategyissues,whichourgovernmentshouldpayattentionto,underthemacro-controlintheregionaldevelopment.KeyWords:Region,Developmentapproach,Strategicconsiderations

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