我国政府对自然垄断行业实施管制的趋势分析与对策建议

２００８年２月第８卷第ｌ期

无锡商业职业技术学院学报

Ｊｏｕｒｎａｌ

ｏｆ

Ｆｅｂ，２００８Ｖ０１．８

Ｎｏ．１

Ｗｕｘｉ［ｎｓｔｉｔｕｌｅ

ｏｆＣｏｍｍｅｒｃｅ

【工商行政管理研究】

我国政府对自然垄断行业‘实施管制的趋势分析与对策建议

蒋满元

（广西财经学院国际经济与贸易系，广西南宁５３０００３）

【摘要】政府管制涉及多方面内客。然而，从其施加影响的主要方面以及产生作用的主要领域而言，对自然垄断性行业进行约束与规范。可以说既是政府管制的导源地，而且也应是其目标所在和最终的落脚点。依据自然垄断行业的特点与变化趋势，政府管制应进一步放松经济性管剜，相应地加强社会性管制以及逐步完善法律、法规

。

制度。

【关键词】政府管制；经济性管制；社会性管制；成本弱增性［中图分类号】Ｆ２０７

【文献标识码】Ａ

【文章编号】１６７１－４８０６（２００８）０１－００１８－０３

一、政府管制的内涵、影响范畴及其作用评析政府管制（ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ）尽管是一个颇具争议的概念．但其核心内涵还是有着较多的共同性的，也即是政府管制的主体或说是施加者只能是拥有合法强制权的政府行政机关，政府管制的客体或说是被影响者应为各种经济主体的决策行为。政府管制的手段主要是相应的法规与制度。作为特殊的公共产品，政府管制在实施过程中要明显受到所在国家与地区价值观，意识形态、政治制度、甚至是传统习俗等因素的影响，因而其既具有“地域专用性”，也具有相当的“主观任意性”。显然，政府管制的运用，相关实施主体应因地制宜以形成自身之特色，并注重在实践中调整完善。完全照搬其他国家与地区的政府管制模式，并不见得就能达到理想中的效果。

应该说，在市场经济发展过程中，政府管制是一把双刃的剑。超出了一定的范围，或者是运用方式不当，政府管制的作用就会大打折扣，严重者，可能还会事与愿违。

从宏观层次上看，政府管制需求主要导源于自然垄断性（ｎｅｔｕｒａｌｍｏｎｏｐｏｌｙ）和外部性（ｅｘｔｏｒｎａ

【收稿Ｅｔ期】２００７－１０一１３

ｌｉｔｉｅｓ）这两大类问题。众所周知，在完全竞争的产业中，由于竞争内在规律与激励机制的作用，政府管制一般便显得多余与没有必要。然而对于那些自然垄断性的产业来讲，由于其照样会给社会带来负的外部性，而恰恰这些负的外部性又会严重危及到市场的正常运转、消费者的切身利益以及社会的健康发展，再加上实践中这些负的外部性问题又难以通过市场机制来加以解决，因此，政府管制应运而生，并必将承担起自己的责任。于政府管制而言，宏观层次上有需求，在微观或中观层次上也照样如此。‘这一点，施蒂格勒在其“经济管制论”一文中作了较为详细的说明。施蒂格勒认为，由于企业能从政府管制中获取利益，因此，部分企业往往会要求政府对其所在的产业进行管制，于是也就无形中产生了在微观层次上对政府管制的需求。

依据政府管制的特点，政府管制实践中大多采取经济性管制与社会性管制两种方式进行。这两种手段的合理使用，的确在对自然垄断性行业的管制中产生了很大作用。然而，由于政府管制工作乃一项复杂的系统工程，再加之政府管制不仅存在着巨

【作者简介１蒋满元（１９６５一）男，湖南永州人，广西财经学院副教授，博士，硕士生导师。研究方向：区域经济学、资源与

环境经济学、政府经济学。

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大的运行成本与社会成本、存在着十分严重的滞后效应，而且由于信息不对称以及“政府管制俘虏理论”的影响，实践中，政府管制行为的实施效果也势必会大打折扣。因此，在政治、经济形势不断调整变化的新形势下，政府管制体制也必须要做出应有的改革、调整；实践中，也惟有如此，才能适应形势变化以及充分发挥出政府管制行为的应有作用。

二、中国政府管制改革与发展的新趋势分析随着社会经济的进一步发展以及改革开放的深层次推进，我国原有的政府管制体制也必须要做’

出应有的调整与变革。

１．进一步放松经济性管制

之所以要进一步放松政府的经济性管制，原因主要在于以下几个方面。一是长期以来，自然垄断性产业的低效率运转以及缺乏竞争活力，近一段时期以来，使得以强调重视运用市场竞争机制和提高经济效益为主要目标：以放松政府的经济性管制为主要取向的行为，已日益成了对自然垄断性产业进行改革的一种全球性趋势。尽管目前世界各国在此方面的具体行动策略上有所差异，但其改革的实质内容均主要是侧重于放松政府管理，实行开放与竞争政策，推行政企分离，并在此基础上开放自然垄断性产业市场，放宽国内外企业的进出条件，强化市场竞争力量对经济效率的刺激作用。二是科学技术的进步与突破也要求和推动了对自然垄断性产业政府应放松对其进行经济性管制的改革。事实也的确如此。之所以许多发达国家放松经济性管制的改革大多以电信业作为发端，电信产业也是我国政府进行政府管理改革较早的一个产业，其中的科技进步与突破是关键原因。众所周知，电信产业是科技进步与经济结构变化最快的自然垄断产业。随着无线区域网络、同轴电缆、从模拟向数字信号的转换、通信卫星、蜂窝电话、光纤、微波等技术的突破与运用，电信产业的网络经济性明显减少，并进而大大缩小了其自然垄断的范围。显然，这种变化便从根本上推动了电信业政府管制体制的改革。三是我国现行的对自然垄断性产业的经济性管制体制存在的低效率问题，也迫切要求我们加快和深化政府管制体制的改革。长期以来，对自然垄断性产业，我国推行的基本上是政府直接投资以及垄断经营的政府管制体制。其突出特征就是：企业由政府建、资金由政府拨、领导由政府派、价格由政府定、供销由政府管、责任由政府负，企业既无经营动力，也无运作压力。这些产业不仅投资效率欠佳，产品与服

务质量不高，而且也严重缺乏技术、管理水平与市场竞争力。显然，为有效改变这一局面，也势必要求改革这种传统的、过于集中与僵化的政府管制体制。

模式。

２．逐步加强对自然垄断性行业的社会性管制与经济性管制相比较，社会性管制是随着社会进步、人们生活水平提高以及相关产业外部性问题日趋明显而逐步产生的一种较新的政府管制体制。自７０年代始，以美国为代表的西方发达国家开始Ｅｌ益重视对自然垄断性产业的政府管制，并相应地建立了许多有关健康、安全、环境保护等方面的政府管制机构，如国家环境保护局、消费品安全委员会、职业安全与健康管理局、原子能管制委员会等等。我国自２０世纪８０年代起，也开始重视对自然垄断性产业进行社会性管制。９０年代后更加重了此方面工，作的管理力度，尤其是在保护环境、提高产品与服务质量以及维护社会安全、健康等方面作了许多工作。随着环境的变化，在全殛推进社会主义现代化建设的过程中，我国政府有必要进一步加强此方面的工作力度。

三、现阶段中国政府管制改革的政策思路政府管制体制改革乃一项复杂的系统工程，它既无世界统一的模式可以遵循，且也涉及多方面利益的科学处置，因此，具体改革中，我们必须要科学分析、稳步推进，务必能真正取得实效。

１．建立与完善相应的法律、法规体系，切实增强法律、法规的科学性与有效性

‘

‘．

市场经济是一种法治经济，因此在建立社会主义市场经济体制的过程中，我们的政府管理体制改革也必须要适应法治经济的要求，并及时建立起相ｊ应的法律框架，以作为政府管制的基本准则。

从我国近些年来政府管制体制改革，尤其是其ｉ

中的经济性管制体制改革的实践来看，似乎有一种’先改革后立法的传统，也即是首先通过一段时期的改革，然后再依据改革中取得的经验教训来制定相应的法规。此种方法思路与行为虽具有较强的针对性．然而它却是以较大的改革成本为代价的；原因在于，从开始改革到颁布法律、法规这一时期，由于缺乏应有的法律依据及实施程序，既易导致许多混乱现象，且也同时为市场上的投机者提供了大量“钻空子”的机会。与此相比较，西方许多发达国家都十分重视政府管制体制改革中以立法为先导的原则。例如英国政府早在２０世纪８０年代即对电信、电力、煤气、自来水等四大自然垄断产业制定了严

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格的法规，并通过建立相应的政府管制机构来监督这些法规政策的执行，这样便为这些产业的规范、有序发展奠定了基础。依据我国在政府管制方面存在的具体问题并借鉴发达国家此方面的成功经验，为适应社会主义市场经济的要求，切实提高改革的效率，我国自然垄断性产业政府管制体制的改革也应遵循“以立法为先导”的原则，并通过建立完善的法规体系以及监管机构来保证改革工作取得应有成效。

还值得一提的是，与自然垄断性产业的经济性管制相比较。我们在社会性管制方面的法制建设虽起较早，然而由于没有形成完善的法律体系以及必要的法规群体（例如，１９９３年我国颁布的《产品质量法’就只有原则性的规定，而缺乏应有的可操作性），再加之不少法律、法规对违法者的处罚太轻，以至于很难起到应有的威慑作用（例如，制假售假现象之所以在中国比较严重且长期难以得到有效遏制，一个重要原因即是对违法者缺乏严厉的惩处），因此，切实完善对自然垄断性产业社会性管制的法律体系，真正增强法律、法规的有效性，这也是我们现阶段政府管制体制改革的一项重要任务。

２．成立具有相对独立性和强制力的管帝Ｊ机构．切实提高执法效果

立法是执法的前提与依据，执法则是立法得到实施的必然途径；实践中，只有立法与执法并重，才能收到理想的政府管制效果。然而从实际情况中看，在对自然垄断性产业的政府管制过程中，由于没有明确执法机构的法律地位，而主要是由一些国家各级行为管理部门按照各自的职能共同执法，这样就势必会造成相对特定对象的管制职权分散于各个行政部门中，结果，又怎能取得对相关产业理想的管制效果呢？尤其是在我们现行的国家行政管理部门之间存在着严重的职能交叉现象在各种地方利益机制的驱动下。不仅易导致执法尺度不一、互相推诿及重复执法等问题，而且在地方政府意志以及地方利益的影响下，地方保护主义盛行，执法效果严重受损，以至于法规、政策不少，不法行为屡禁不止，并呈现出愈演愈烈之趋势。鉴于此，为维护法律、法规的严肃性与统一性，切实提高监管效果，在一些重要的、影响面广以及技术性较强的监管领域，我们有必要建立一批直属于全国人大的执法机构，并在各地设立垂直型派出机构，以排除地方政府之干扰（事实上，西方部分发达国家仍在此方面为我们做出了较好之表率，例如美国的“联邦贸易

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委员会”，日本的“公正交易委员会”，英国的“公平交易办公室”等，便都很值得我们借鉴）。还值得一提的是，由于自然垄断产业具有专业技术性强等方面特点，因此，我们还应组建由行业管理专家、技术专家、经济专家、法学家等组成的精干且办事效率高的、专门性的政府管理机构，并赋予其特定的法律地位。

３．推行政企分离，切实建立起能真正遵循价值规律的有效竞争机常３

・，

由于长期以来，我们在自然垄断性产业中推行

的是政企合一的政府管制体制，企业既缺乏应有的决策自主权，而且也不需真正承担现实中的经营风险，结果造成了企业长期缺乏开展市场经营活动的动力、活力、压力，经营业绩也始终难以得到有效提高。显然，为改变这一现状，我们有必要切实建立起政企分离的政府管制体制模式，从而一方面让企业成为真正的市场主体，具有参与市场经营活动的活力、压力与动力，并在此基础上提高自己的经营效率；另一方面政府又能通过职能转变来间接控制企业的市场行为，并借助于相应的政策手段来引导企业的经营活动符合公共利益目标，同时也使政府本身从自然垄断产业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者。

。－由于自然垄断性产业所提供的产品与服务与人们的生产、生活息息相关，长期以来，政府一直对其价格变化采取管制政策。价格管制政策虽有其必要性与合理性，然而，如果违背了价值规律，就会降低社会分配效率，因此在日后对自然垄断产业进行政府管制体制改革的过程中，在建立新的价格管制体制模式方面，我们既应充分考虑到自然垄断性产业的行业特点，也应切实遵循价值规律。具体说来。也即是不仅要确定一个适当的管制价格调整周期，根据产业差异与地区差异来制定出判别与富有竞争性的价格策略，而且还应使管制价格能真正具有刺激企业努力降低成本和切实提高生产效率的功能。不仅如此，由于自然垄断性产业带有巨大的规模经济性与显著的成本弱增性，长期以来政府一般采取限入政策来实现这种产业方面的规模经济性，并从而最终导致了规模经济与竞争活力的两难选择。面对这种两难选择，一个有远见的政府管制政策制定者，就不应仅仅追求规模经济或是竞争活力，而是应当以规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争模式来作为政府管制的政策取向。具体说来，以下几点很值得我们在实践中加

（下转第３３页）

并、破产等对网络银行同样适用。我国对网络银行的市场退出设计非常谨慎，要求银行制订可靠的信息备份方案；在制定清算、重组等方案时，注重考核银行识别、监测、控制风险的能力和水平。（４）建立存款保险制度。存款保险制度作为一种恢复公众信心和重建储蓄体系的途径，对交付给银行的资产和稳定收入进行保护。１４］目前国内还没有一家保险公司备案登记开展网络信息安全方面的保险业务。为了引导、规范网络银行的发展，我国可以设立网络银行存款保险制度，除网络银行因吸引客户需要为客户办理保险外，监管部门可以强制要求银行为客户设立一定的保险。

７．加强网络银行国际问的监管合作。

境外网络银行凭借其虚拟的特性，可以未经我国监管部门批准就通过网络向我国客户宣传产品，开展业务。如果没有境外网络银行“母国”监管当局的协助，我国监管当局几乎无法监控本国公民对来自其他国家银行网站提供银行服务的使用情况。同时，由于网络银行资金日趋庞大、流动速度快，我国监管部门需要同外国金融监管当局频繁开展信息交流活动，了解银行资金流动情况。随着网络银行监管的全球体化，我国监管部门要积极参与网络银行监管的国际合作。‘

。

【参考文献】

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，．

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’

’

’

２００３：１６３．

【编辑：沙良永】

（上接第２０页）

以尝试：建立动态性的政策制定与调整机制，切实保证相关政策的灵活性与适应性；推行自然垄断性业务与非自然垄断性业务相分离的政策，以从总体上使整个自然垄断产业处于规模经济与竞争活力

相兼容的有效竞争状态，对地区性垄断企业则有效地运用区域间比较竞争的管制方式，并借此促使各地区性垄断企业能开展间接竞争。

‘

【参考文献】

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ＣｈｉｎｅｓｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ’ｓＣｏｎｔｒｏｌ

ｏｖｅｒＮａｔｕｒａｌＲｅｓｏｕｒｃｅｓ

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【编辑：张薛梅】

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我国政府对自然垄断行业实施管制的趋势分析与对策建议

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

蒋满元， JIANG Man-yuan

广西财经学院,国际经济与贸易系,广西,南宁,530003无锡商业职业技术学院学报

JOURNAL OF WUXI INSTITUTE OF COMMERCE2008,8(1)2次

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1.王熙茹.王秀秀 浅论我国公用企业中消费者权益保护问题[期刊论文]-中国商界 2010(12)2.王熙茹.王秀秀 浅论我国公用企业中消费者权益保护问题[期刊论文]-中国商界 2010(12)

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