冷战后联合国在国际事务中的地位和作用

冷战后联合国在国际事务中的地位和作用

[ 摘要] 冷战结束后，新的国际形势为联合国作用的发挥提供了前提条件和机遇，因此联合国在国际事务中的地位和作用得到明显的加强。但是联合国在新的国际形势下也面临一些问题与挑战，这些问题与挑战对联合国的未来发展将产生重要影响。

[ 关键词] 冷战；联合国；国际形势

冷战结束后，随着国际形势发生剧变，各国或国际组织都在依照自身的利益和所处的环境不断制定和调整内外战略。作为当今世界最具普遍性和权威性的国际组织，联合国适应国际社会的要求，不断调整自己的政策，大大提升和强化了在国际事务中的地位和作用。实践证明，冷战后联合国正在成为多变的国际局势中“一个不变的中心点”[1]（P.21）

一

联合国从成立伊始便将维护世界和平与安全，促进世界发展与合作作为自己的基本宗旨，但是在两极对峙格局中，联合国的作用受到极大的限制，其追求的基本目标根本无法实现，联合国一度成为“表决机器”和美苏两个超级大国的冷战场所。冷战结束后，摆脱了冷战困扰的联合国呈现出前所未有的生机活力。在解决地区冲突和世界共同面临的政治经济问题等方面，联合国均发挥了十分重要的作用。

其一，强化维和行动，努力维护世界和平与安全。作为联合国维护和促进世界和平重要手段的维和行动诞生于冷战时期，但此时的维和行动，只能在美苏争霸的夹缝中进行，基本上处于不确定状态。整个冷战时期，联合国只实施了13项维和行动，而在1979到1987年间维和行动竟处于停滞状态。冷战后，走出美苏阴影后的维和行动的指导思想发生明显改变，联合国更加积极主动地进行维和行动，维和行动的出动频率显著增加。据统计，冷战时期，以联合国名义进行的维和行动平均每4年多进行一次，而1991年一年中就进行了6起维和行动。1988—1995年7年共组织了24次维和行动，接近过去43年维和行动次数的两倍。[2]（P112）1995年之后到1998年，联合国维和行动又进行了12次。参与维和的国家日益增多。1991年4月，联合国对西撒哈拉采取的维和行动就得到了36个国家的支持。一些过去从未参加过维和行动的国家也开始参加维和行动，表现出在处理国际事务方面的灵活性。联合国维和行动在冷战后的发展不仅仅表现在量上的扩展，更重要的是表现在质上的突破。作为联合国应付危机的创造性实践，维和行动最初的使命基本上局限于派遣军事观察员、帮助冲突各方监督全面停战协定的执行、观察和报告违反安理会停火要求的行动、维护当地治安等。冷战后随着地区性冲突复杂性的增加，联合国维和行动的职能范畴开始不断扩大。以1992年3月至1993年9月联合国在柬埔寨的维和行动为例，维和部队除传统的职能外，还要负责行政管理、帮助安置难民、促进改善人权、监督大选和公民投票、进行战后重建、帮助清扫地雷等一系列繁杂的任务。文职部门在维和行动中的任务比重越来越大。1992年6月联合国秘书长加利根据安理会首脑会议后的精神提出的《和平纲领》将预防性外交、建立和平、维持和平和冲突后缔造和平全部纳入维和范畴，大大扩展了维和的内涵。维和内涵的改变特别是强制性因素的增强虽然有可能使维和行动的中立性发生动摇，但是却加强了联合国维和的权威性和应付突发性危机的能力。正如1998年联合国秘书长安南在联大纪念维和行动50周年大会上所说的，“白车蓝盔的轻武器装备的部队不能解决每一个冲突，和平有时必须建立，必须强制，然后才能保持。”

其二，促进国际裁军，推动军备控制谈判。裁军与削减军备是维护世界和平的重要步骤，也是联合国的一项重任。为了贯彻这一原则，冷战后联合国一方面通过召开联大，尤其是特别裁军联大，让国际社会提出各种军控和裁军建议及方案，使联合国成为反对和制止军备竞赛及促进裁军的大政治论坛，向军备大国施加道义和政治压力；另一方面借助已建立的一整套常设裁军机构和谈判机构，进行实际推动，取得明显的成效。在核军备控制方面，经过联合国的不懈努力，1991年7月美苏签订《美苏削减和限制进攻性战略武器条约》；1996年美俄签订《美俄关于进一步削减和限制进攻性战略武器条约》。这些条约的签订使世界上最大的核武器拥有国的核武器真正实现削减。为防止核武器扩散从而促成最终彻底销毁核武器，联合国促成一些国家加入1968年联大通过的《核不扩散条约》，从而使《核不扩散条约》在获得普遍性方面

取得了关键性进展。1995年4月，175个国家在纽约召开大会，通过了《关于无限期延长的决定》及《核不扩散和核裁军的原则和目标》等三项决议。此后，联合国对核裁军进程的监督和制约作用日益突出，到1997年底，加入《核不扩散条约》的成员国已达到186个。1995年12月，联大通过了《关于确保不向无核国家威胁使用或使用核武器的有效国际安排的结论》和《全面和彻底的裁军》两项重要决议。决议不仅要求核国家要承担国际义务，而且表达了国际社会坚决推进裁军进程的愿望和决心。1996年9月，联大成功通过了《全面禁止核试验条约》。该条约弥补了《核不扩散条约》不具备执行条款的重大缺陷，建立了多层次、多渠道的、国际和国家方式兼用的严密的核查制度，大大强化了核不扩散机制，有利于联合国及国际原子能机构的有效运作，推动了国际核裁军向深度和广度发展。在常规军备的裁减方面，冷战后由于核战争的危险降低和地区武装冲突的加剧，常规武器成为破坏和平的实际工具，因此联合国对常规军备的裁减问题越来越关注，并在常规军备及其限制，国际军备转让及军事科技出口、区域裁军与信任措施等方面作出了自己的努力。1990年联合国裁军审议委员会完成了关于常规裁军议题的审议并提出多项建议，呼吁各国执行；1991年联合国裁审会开始就科技与裁军问题进行审议；1994年，裁审会开始审议国际军备转让问题并最终提出结论和指导方针的案文，供各国执行和参考。为增加军备透明度，1991年联合国推出了《常规武器登记册》制度，登记各国的常规武器转让的资料以便散发各会员国供参考。这不仅有助于增强有关国家间的相互信任和安全感，而且有助于减缓它们发展核武器的步伐或冲淡它们拥有核武器的愿望。此外，冷战后联合国在其他大量毁灭性武器的裁减及防止外空军事化方面也发挥了重要作用。尽管联合国的裁军努力由于缺乏足够的权威性和强制性，从而对军备竞赛显得力不从心，但是联合国的多项裁军活动极大地调动了国际社会对裁军的积极性，它所通过的一系列文件为国际裁军领域确定了整体的指导性原则规范。

其三，促进世界经济和社会发展，试图消除发生冲突的根源。冷战时期联合国系统内重和平轻发展的倾向十分明显。冷战结束后，和平与发展成为时代的主题，联合国越来越认识到和平与发展的不可分割性，因此开始将促进经济发展和社会进步视为主要任务。1990年12月21日，第45届联大以协商一致的方式通过了第45/199号决议，宣布1990—2000年为联合国第四个发展十年。新的十年发展战略是一个加速经济发展与社会进步和加强国际合作的计划，其目标是扭转发展中国家经济增长缓慢，贫穷和生活水平下降的趋势。改善发展中国家“人”的状况，消除穷国和富国间的差别，避免环境恶化，是这个新战略的重点。新战略鼓励各国制定自己的经济发展政策，使所有男女都参与政治生活，保障文化特性，确保每个人“必要的生活手段”。[1]（P201）该战略还确立了6个相互有内在联系的战略目标，表明联合国在发展问题上日益重视其综合性，大大扩展了发展的观念内涵。为加强对此新决议执行情况的监督，大会决定每两年由大会通过经社理事会进行与该战略有关的审查和评估。为了重新全面审查和界定发展问题，1994年5月，加利秘书长在联大的建议下提出了关于《发展纲领》的报告。以加利的报告为基础并经广泛而充分的讨论，最终形成《发展纲领》草案提交第51届联大。1997年6月联大通过了第51/240号决议，其附件即为《发展纲领》。《发展纲领》指出在新的形势下，发展与和平是密不可分的，两者应受到同样的重视。纲领全面论述了经济发展、社会发展、妇女和儿童权益与发展、人口和国际移民与发展、环境和人道主义与发展等问题，认为这些问题的解决是实现纲领目标的重要条件。作为联合国制定的第一份全面阐述发展问题的纲领性文件，《发展纲领》体现了国际社会在发展问题的根本层面上达成了共识，从而为联合国进一步促进世界经济和社会发展提供了行动指南。正如安南所说，该纲领“为联合国自成立以来一直关注的核心问题--发展问题上的国际合作提供了一个全面的工作框架。”[3]（P.7） 联合国还在1995年3月在丹麦哥本哈根召开了有史以来第一次关于社会发展问题的世界首脑会议，此次会议的主题是推动国际合作，解决各国社会面临的消除贫困、减少失业和加强社会融合三个紧迫问题。会议最后通过了《宣言》和《行动纲领》，引起国际社会的广泛关注。为了贯彻联合国大会所通过的各种决议，联合国各相关部门采取了一系列措施推进南北对话和南南合作，并促使与发展紧密相关的诸如人口问题、环境问题、难民问题等向好的方向发展。由此不难看出，联合国在推进世界发展方面的活动范围及其影响正在不断扩大。

二

联合国的地位和作用在冷战后得以加强，源于国际环境的新变化及国际社会的要求。

冷战结束后，世界虽然从以两个超级大国为首的东西对峙体制下解脱出来，世界大战的威胁大大减少，国际总体形势趋于缓和，但是冷战后的世界并不太平，国际安全形势依然严峻并呈现新的发展态势。伴随世界战略格局的动荡分化，昔日两极格局所掩盖和压制着的种种极为敏感的历史遗留问题和固有的矛盾纷纷漂涌上来，世界处于无序状态，局部战乱和冲突纷至沓来，且逐年增多。据不完全统计，冷战时期的70—80年代，世界各地新发生的武装冲突和局部战争平均每年3.5起；而进入冷战后的90年代，世界各地每年新发生的地区武装冲突或局部战争平均约10起，加上以前延续下来的每年在30起左右。战争和冲突涉

[4]（P305）及的国家和地区不断增多，在20世纪90年代，就有大约40个国家发生了死亡在1000人以上的内战。。

值得注意的是冷战后由民族主义急剧膨胀所引发的民族冲突成为影响地区乃至世界安全与稳定的主要因素。冷战结束后，昔日被掩盖和抑制的民族主义的束缚被解除，民族主义犹如脱缰的烈马狂奔不已。民族主义的基本目标第一是文化民族自治和政治独立，即建立自己民族的国家；第二是在已独立的国家中培养主体民族的民族意识，发展民族经济和文化，对外维护和扩大本民族的利益。[5] 在非殖民主义时代，民族主义的两个基本目标已成为恶化民族关系，导致民族冲突与民族分离及战争的主要因素。在世界各地发生的诸多战争冲突中，随处可见各种民族主义在其中推波助澜的影子。民族主义的极端发展不仅成为当今世界许多“热点”的根源，而且使地区战乱和冲突表现得更加残酷和暴戾，更加难以解决。因此，避免和尽快解决局部冲突和战争成为国际社会的强烈愿望。

战争和冲突的出现离不开武器的存在和发展。冷战之后，世界军备发展的现状令人堪忧。对于美俄等军事大国而言，虽然冷战后开始启动裁军进程，但现在裁军协议都仅涉及数量的限额，而不限制质量的发展，因此他们不但继续改进核武器和发展反导弹系统，而且大力发展高技术常规装备，把隐形、激光、智能、定向能、生物工程等高新技术应用于新武器系统，因此出现了以提高质量为重点的军备竞赛。据国际权威机构的数据，美国1999年的军费支出达2762亿美元，占全球军费支出的1/5，这其中有相当大的部分是用于发展新式武器装备的。不仅如此，一些大国不断地向外倾销武器，不仅增加了地区军事形势的不稳和冲突的危险，而且大大增加了军备控制的难度。据统计，1988年美国出口军火135亿美元，同年苏联出口149亿美元；1991年，美国出口军火增加到187亿美元，而俄罗斯降至50亿美元；1993年美国出口军火达324亿美元。美国已成为冷战后世界头号军火出口国。1994年，美国在世界军火市场所占的份额达60%。许多国家特别是第三世界国家将廉价购买被大国淘汰的武器装备作为扩充军力的重要手段。值得注意的是，冷战后地区性军备竞赛有日益加剧之势，世界军备竞赛开始化整为零。冷战后超级大国的战略收缩及裁军、撤军行动，有利于减少原来担心受到大战波击的一些国家的“近忧”，但同时也增加了这些国家对未来自身安全的“远虑”。在他们看来，军事大国的战略收缩，将使本地区失去军事保护伞和传统的战略屏障，出现战略真空和力量失衡。这对自身的安全是十分不利的。因此，一些国家开始调整军事战略，在发展地区军事防务合作的同时，开始器重自己的力量解决防务问题。它们千方百计地谋求进口或发展各种先进的武器装备，以获得在地区军事上的某种优势。这在海湾地区和南亚地区尤为突出。各种形式的军备竞赛严重威胁到世界的和平与稳定。

另外，冷战后，世界经济一体化的速度明显加快，但经济全球化却使各国经济发展严重不平衡，贫富差距特别是南北贫富差距相当严重。据联合国权威机构最近的报告统计：发达国家占世界人口仅为15%，而占有世界总收入却达70%；发展中国家占世界人口77%，而它们只占有世界总收入的20%，其中占世界人口半数左右的穷国的收入仅占世界总收入的5.6%。世界富裕人口和最贫困人口的收入水平存在天壤之别。据世界银行《1992年世界发展报告》显示，列入表中的低收入国家（地区）43个，1990年的人均国民生产值总值只有350美元，而41个下中等收入国家（地区）人均国民生产总值1530美元，17个上中等收入国家（地区）人均国民生产总值达3410美元。1998年至少有28个发展中国家的人均GNP低于360美元，其中最低的只有100美元，仅及高收入国家平均数的1/255。[7]（P22）不仅如此，冷战后由于种种原因，贫富之间的差距呈进一步拉大之势。贫富差距不断拉大构成世界动荡的深层次原因，因为贫困问题不解决，社会难有和平与稳定。在全球化的背景下消灭贫困，应该是国际社会集体的责任，所以联合国前秘书长加利指出，与贫困作斗争应是各国政府与人民的首要的中心任务。这不仅是道义上的任务，而且是全人类紧迫的经济、政治和社会任务。

由此可见，冷战后令人不安的世界政治、军事及经济形势，对联合国这一最具代表性的国际组织的各种使命提出了新的要求。联合国由此获得了全面发展的广泛空间和新的机遇。

三

冷战后联合国地位和作用的上升是可喜的现象。但是，冷战后国际形势发生的历史性变化也使联合国面临许多前所未有的问题和挑战。这些问题与挑战严重制约了联合国作用的进一步发挥，并有可能使联合国的未来发展陷入困境。

首先，联合国作为国际组织，其本身存在致命的缺陷，其现有的某些体制已经过时，难以适应变化了的形势。与其他国际组织相比，联合国更具广泛性、有效性和全球性，之所以如此是国为它拥有从事一些超越主权、干预主权国家事务的权力，但同时它仍是一个建立在主权国家之上，受主权国家制约的国际组织。这就形成了一个似乎是无法克服的矛盾，即联合国宪章赋予联合国某种超国家的权力，赋予主管全球性事务的责任；同时作为联合国主体和权力授予者的国家其主权必须得到维护，其内政不可干涉。联合国的权限与主权国家的权限之间存在的这种难以克服的冲突关系，在其创建时就已经埋伏，在冷战时期被掩盖而未显露。但随着冷战的结束，联合国与主权国家间存在的各种矛盾日益尖锐，如果不对这些矛盾进行进一步的调整和重新定义，联合国将无法发挥应有的作用。近年来，联合国维和行动之所以屡屡受挫，一个突出的问题就是联合国将维和行动从国与国之间的冲突扩展到一个国家的内部冲突之中，其行动不仅涉及人道主义援助、监督选举、建立临时权力机构，而且还接管一个国家的部分权力、干涉一国内政。联合国的此类做法不仅是对传统维和的政治界限的大大超越，而且严重违背了联合国宪章的宗旨和原则，结果使维和部队由中立的第三方变成直接介入冲突的当事方，维和行动的公正性和中立性受到极大的威胁。因此，联合国自身如何定位已经成为影响联合国作用发挥的关键。另外，联合国的权力核心是安理会，安理会议事奉行的是“大国一致”原则。这一原则在战后两极格局和国际形势复杂多变的情况下，总的来说是利多弊少，但是五大国拥有否决权毕竟是大国政治的一种反映，它的负面效应是相当明显的，其主要表现是一旦某此大国滥用否决权，联合国对它束手无策。大国拥有免受制裁的特权，成为联合国不能解决大国争端的结构性因素。特别是50多年来安理会的席位仅在60年代变动了一次，但变动的仅仅是安理会非常任理事国。在目前联合国成员国已增加到191个的情况下，安理会的组织结构已不能反映变化了的现实，安理会理事国的数目与联合国会员国数目的比例不相称，安理会的代表性受到质疑。理事国在地域上的分配也不合理，安理会中发展中国家的席位明显太少，它们在安理会的发言权十分弱小，致使安理会工作缺乏透明度和民主性。这些都表明联合国的某些体制已滞后于冷战后国际局势的发展，必须进行适当的改革。 其次，联合国缺乏稳固的财政基础，经常陷入经济困境。联合国要能保持正常运转，对形势作出及时而有力的反应，就必须有稳固的财政基础。但是自冷战结束以来，联合国财政储备频亮红灯，财政困难已成痼疾。联合国毕竟不是超级大国，秘书长不是总统，安理会当然也不能算作是国家机器，因此联合国缺乏可靠的经费来源，它所需的一切人员和活动费用均需成员国承担。联合国的财政危机除了与联合国活动的不断增多、联合国机构日益庞大有关外，主要是由于会员国特别是会费大国长期大量拖欠会费和维和行动摊款造成的。据统计，1995年8月时成员国欠联合国的会费达39亿美元。会员国拖欠会费的原因，有的是由于人为不能控制的因素或经济困难，而有的则是利用拖欠巨额会费作为向联合国进行政治要挟的手段。比如美国一直是拖欠会费最多的国家，1993年美国拖欠的会费就达8.29亿美元。美国还单方两决定1995年10月1日起将它的维和摊款从应付总额的30%降到25%。为了解决财政危机，联合国前秘书长加利曾以个人名义写信给七国集团，请他们帮助联合国找到解决问题的方案，并表示要采取相应的措施，改变过去依赖某一成员国的摊款，实行各国更均衡的摊款。国际社会也提出了许多建议。但是至今联合国的财政问题并未得到根本解决，财政拮据依然如故。因此，要进一步加强和发展联合国，建立一个持续、稳定和公正可行的财务机制是十分必要的。

第三，如何正确处理与大国的关系，是联合国面临的又一棘手问题。联合国是大国政治的产物，其现行的权力分配和组织管理结构都反映出大国利益均沾的痕迹，可以说，没有大国的支持与合作，联合国将寸步难行。冷战结束后，随着地区冲突出现国际化的趋势，地区冲突的解决开始由过去一两个大国利益交换的结果越来越多地被联合国组织或在联合国旗号下的联合行动所代替。这种地区冲突国际化的形成标志

着当今世界各国各地区在世界事务中相互依存度在不断加深，这使联合国成员国之间的合作成为必要；但另一方面随着美国成为世界唯一的超级大国，美国对世界政治、包括联合国事务的影响力空前巨大，它也竭力要让联合国的活动带上越来越多的美国味，因此这就不可避免地使安理会的相关决策经常带有美国的色彩。据前联合国秘书长加利的助手透露，联合国在索马里的维和行动中，安理会通过的相关决议，包括逮捕艾迪德和帮助索马里人重建国家的决议，都是在美国的推动下通过的。一些大国还常以联合国名义并打着“促进民主， 保护人权”的称号，帮助一些小国维持“秩序”，而实则肆意干涉别国内政，并将此作为发挥世界领导作用的手段，企图介入和控制别国。一旦他们的图谋难以得逞，他们甚至将联合国一脚踢开。在科索沃危机中，北约就公然绕开联合国对南联盟实施军事打击；这次英美联军发动的对伊拉克的战争同样没有得到联合国的授权。西方某些国家还不断扬言，如果联合国今后不能有效干预，民主国家将组成新的国际组织替代联合国。可见，霸权主义和强权政治很可能使联合国面临要么服从西方大国的意志并成为大国的附庸、要么被“边缘化”甚至被抛弃的危险处境。这是大多数联合国成员国所不愿看到的。如何警惕和避免联合国为大国操纵同时保持联合国在国际事务中的核心地位，这是国际社会必须认真思考并加以解决的重大课题。

总之，冷战的结束和国际形势的新变化，大幅度提高了联合国在国际事务中的地位和作用。但是联合国要想在新的政治经济形势下发挥进一步的作用，所面临的挑战和机遇同样巨大。这就要求国际社会与时俱进，不断调整和改革联合国的相关体制和机制，充分发挥联合国的结构功能，以谋求《联合国宪章》所规定宗旨的充分实现。

参考文献

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