投资体制改革:大步朝前走

作者：李星文

中国经济导报 1997年06期

　　记者（以下简称记）：宋司长您好。目前社会上有这样一种声音：认为近些年来我国的投资体制改革进展缓慢，力度也不够。我们的记者在今年两会期间的采访中，也曾听到政协经济组的一些知名的经济学家把当前经济领域中出现的一些问题归结到投资体制改革的滞后上。国家计委是投资体制改革最主要的操作者，而固定资产投资司又是对这一改革的进程有着决定性意义的《投资法》的起草者，请问您对这种声音有什么看法？

　　宋密（以下简称宋）：这种声音我也听到一些。一种意见认为，投资体制改革滞后，他们的主要理由是与其它领域的改革相比，十多年来投资体制没有出台过一个完整的改革方案，改革措施大多是零打碎敲。另一种意见与此相反，认为投资体制改革不滞后，某些微观领域的改革措施，在促进体制转轨和按市场经济要求运作是走在前面的。

　　我认为，恰如其分的评价应该是，目前投资体制改革已取得一定的进展，但与建立市场经济的总体要求还相去甚远。

　　记：为什么要这么说呢？

　　宋：这样说，主要基于以下几点理由：首先，已形成公益性、基础性、竞争性三类项目的划分，在此基础上初步明确了各类投资主体的投资范围。存在的问题是，政府尤其是地方政府还未做到从竞争性领域逐步退出，去集中精力发展公益性和基础性产业；由于企业改革不到位，企业尚不能成立独立的市场主体自主负责。

　　去年我们推出了项目法人责任制和项目资本金制度，促进了投资主体自我约束机制的形成。但政府投资主体还不明确，现代企业制度还没有建立起来，加上现行干部人事制度方面的一些问题，政府和国有企业的投资风险和责任很弱。

　　在宏观调控上，政府逐步缩小了指令性计划范围，引入了指导性计划方式，注重投资信息的收集与发布，重视国家产业政策的导向作用，固定资产投资间接宏观调控体系开始建立。但是，在保障产业政策的实施中，缺乏有效的手段，有时不得不沿用计划经济条件下的一些做法。

　　招投标制的推行，促进了市场竞争机制的形成，但投资建设服务的市场体系尚不健全，行为不规范，投资中介机构的公正性和执业信誉不高，地方、行业存在着保护主义。

　　记：请您谈谈进一步深化投资体制改革的思路好吗？

　　宋：投资体制改革的总体目标决定着改革的方向，而目前总体目标还不能说完全明确。当前对投资体制改革的进程存在着不同的评价，一个重要原因是对投资体制目标模式有着不同的理解。

　　关于培育投资主体，一是如何通过深化改革使国有企业转变为符合市场经济要求的投资主体，既要转变机制，又要增强实力，二是探索政府投资主体的实现形式。

　　关于完善投资主体风险约束机制，固定资产投资项目的决策、建设实施和建成后的生产经营，都应有各自明确的风险承担者。特别是要建立决策责任制。

　　关于完善固定资产投资宏观调控体系，一是各政府管理部门的协同配合、各种经济杠杆的协调运用，以形成“合力”；二是合理划分中央和地方政府的事权和投资范围，形成合理分工；三是加强中央政府的调控实力，以保证必要的调控力度；四是抓紧投资立法。培育投融资市场，包括直接融资和间接融资、金融工具、产权交易市场，同时大力培育投资中介服务市场。

　　记：近年来，围绕着审批制颇有一些争论，有人认为要使企业真正成为投资主体，就应该取消审批，您如何看待这一说法？

　　宋：我认为审批不审批不是问题的关键，并不是市场经济就一定没有审批，国外也有审批制度。当然，在具体的操作上，近期内可能会有一些变化：过去中央和地方、部门的审批权限是按项目投资额的大小划分的，今后审批权限要和产业政策结合起来。所有的项目将按产业性质和特点划分为四类：鼓励、允许、限制和禁止。属于鼓励之列的项目，要扩大和放松审批权限，而属于限制之列的项目要严格审批。

　　记：去年8月份，国务院发出了关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知。时至今天已半年有余，我想问一下在资本金制度的推行中有没有达到预期的效果，在这一过程中是否出现了一些新情况、新问题？如有的话，以后在工作中将作怎样的调整？

　　宋：资本金制度的实施确实在控制投资规模、增强风险承受能力、改善项目建成后的生产经营条件上起到了不小的作用。目前已形成这样一种风气，无本做不成生意。银行要求：贷款同资本金同步到位。

　　目前，在执行过程中，也碰到一些问题：一是有些基础产业缺乏资本金来源，如化肥、煤炭、国防等行业，至今没能解决资本金；二是直接融资市场进展缓慢，原拟通过直接融资市场募集支柱产业和竞争性行业的资本金，因此受到一定的影响；三是在文件执行中有些技术性问题需要进一步明确，如对总投资概念的理解和铺底流动资金的计算问题等。

　　针对这些问题，我们将对资本金制度做一些改进：一是抓紧解决基础产业的资本金来源问题。“八五”期间建立的铁路等基础产业的建设基金保证了这些行业的发展。目前我们拟定了化肥、煤炭资本金来源方案，正在报批过程中。除基金外，还在探索其它资本金筹集方式。二是加大直接融资的力度，解决支柱产业和竞争性行业的资本金来源。目前正在制定制度，准备在试点的基础上，逐步扩大可转换债券的发行规模。三是进一步完善资本金制度的有关规定。最近，将对实施情况进行一次调查，解决有关技术性问题。

作者介绍：李星文 本报记者