体育赛事管理中的政府作用

大型体育赛事管理中的政府作用模式探究

1、 背景描述

大型体育赛事一般指规模级别较大的正规比赛。目前全球规模大、影响力大的体育赛事有世界杯、奥运会、一级方程式赛车、NBA，以及各类洲际体育赛事和各单项体育组织的世锦赛等。体育市场分析公司Sportcal在近期发布的一份调研报告中称，中国是当前世界上对举办大型体育赛事最有吸引力的国家。该公司进行的这项调研究选取了在2007年至2018年期间已经举办和预计将举办的共700个大型体育赛事，根据这些赛事在经济、金融、体育和媒体报道这四大方面产生的影响进行量化价值评估。评估的结果显示，在这12年期间，中国获得世界级大赛主办权的数目最多，已经成为世界上对举办大型体育赛事最有吸引力的国家。中国在成功举办了2008年北京奥运会之后，2010年在广州成功举办了亚运会，2011年在深圳也成功举办了世界大学生运动会。接下来，中国南京将在2014年举办青年奥运会，北京将在2015年承办世界田径锦标赛。

国内外的城市发展经验表明，大型体育赛事有助于树立城市品牌，提高城市综合竞争力，吸引更多的优质社会资源，推动城市的良性发展。大型体育赛事正日益成为实现城市发展与管理目标的有效工具[1]。从国际经验看，国外有诸多通过体育实现城市转型、促进城市发展的成功案例，如墨尔本、悉尼、巴塞罗那、曼彻斯特、鹿特丹等[2-3]。在国内，在我国快速发展的城市化进程中，随着区域竞争的加剧与各种城市发展矛盾的凸显，大型体育赛事正成为各级政府借以实现城市转型、塑造城市形象与推广城市品牌的有力工具[4-5]。据不完全统计，目前，在我国已经有北京、上海、广州、深圳、晋江、杭州、哈尔滨、海南、宜春、柳州、漯河、常州、三亚、佛山等近百个大中小城市提出建设体育城市、打造城市体育名片的口号及概念。福建省晋江市更是在政府文件中明确提出长线建设“体育城市”，并将其做了品牌注册。据国家体育总局统计数据表明，仅在2001到2004短短的4年之内，就有762项国际体育赛事在我国境内举办。政府作用是大型体育赛事成功举办的关键，也是困扰我国大型体育赛事举办重要的、迫切的现实问题。2010 年全球最佳体育城市墨尔本是一个通过体育赛事促进城市发展极为成功的案例。墨尔本在大型体育赛事组织管理中政府与市场既有效分工又密切配合的、在组织机构与任务上有效分离、在组织运行上有机配合的政府作用模式，对改进我国大型体育赛事组织管理中的政府作用，利用大型体育赛事促进城市发展具有特殊的、重要的借鉴价值。

2、 政府的核心利益者地位

3、 政府在具体赛事中发挥管理作用的模式

5.4.3.3我国政府大型体育赛事组织主导作用的实现形式

(1)通过制度与政策的方式

我国大型体育赛事组织中的政府作用，很大程度上表现为政府对大型体育赛

事组织和运作管理方向的引导，对赛事组织工作任务的必要支持。表现在赛事申 办、赛事组织筹办和赛事运行管理的各个阶段。

赛事申办，例如上海市通过政策、法规积极支持申办大型单项体育赛事。《上

海市国民经济和社会发展第十个五年计划》中，市政府提出“把上海建设成为亚 洲一流的体育中心城市”的目标。而举办国际性大型单项体育赛事是实现这一目 标的重要组成部分。《十一五规划》进一步提出“每年举办一批具有较高国际知

名度的体育赛事活动”。在这些政策、法规的指导下，上海市加强了与国际单项

体育联合会的联系，并且针对上海建成社会主义现代化国际大都市的目标，积极 成功申办了包括F1、上海网球大师杯赛、上海国际田径大奖赛、女足世界杯等多 个大型单项体育赛事。

赛事运行管理方面，政府的政策性主导作用主要表现在规划、制定标准和对

企业投资的政策性支持上。政府利用其自身统筹能力优势，对场馆建设的选址做

统一的规划和协调，确定场馆区域的位置，对该区域基础设施的状况以及未来的

发展形势做出统一的评估和规划;采用招标的形式确定场馆的设计和建设方案，

监督选择确定场馆的建设单位;监督建设单位根据中标的设计方案和标准进行施

工，政府在一定程度上给予支持;项目的融资可以依照商业项目的融资渠道进行，

政府在融资过程中起推动作用:融资风险由融资方承担，政府部门可以在一定程

度上起到保证作用，但是不承担商业的担保责任;体育场馆的后续发展应当提前

做出规划并且一并在招标中得到体现，同时政府应在后续的发展中给予一定的政

策性优惠和经济补偿。

(2)通过政府“权利人员”的方式

这种人员干预方式主要是由政府成立赛事组委会，并在组委会中设立工作部

i'7，组委会具有政府性质，通过赛事组委会主导整个赛事组织管理。组委会的工

作部门都是从政府各个相关职能部门中抽调人员，赛事举办所需要的相关资源也

主要通过政府支配和调控。如我国举办的第29届奥运会、广州亚运会和历届的全 国运动会等，都是采用的这种组织管理模式。一些大型的单项赛事也采用这种组

织模式，如第48届世界乒球锦标赛。第48届世乒赛组委会由国务委员和上海市相 关领导担任名誉主任，国家体育总局及上海市领导担任主要部门负责人员，同时

吸引与赛事组织与运作相关的政府部门领导参与，以实现政府对大型体育赛事的

主导作用。

(3)通过直接承担赛事任务的方式

大型体育赛事组织中，政府的主导作用也表现在对赛事运行管理任务的直接

承担。在举办赛事的筹办管理中，有些任务市举办赛事不可或缺但又无法承担的， 这主要是那些对赛事举办起直接支持和服务，但有涉及到公共资源的利用的那部

分工作。主要集中在赛事城市交通管理、公共关系处理、赛事安全保卫、教育与

宣传等。

5.4.3.4我国政府大型体育赛事组织中的政府作用创新①一间接主导

大型体育赛事尤其是大型综合性体育赛事的举办一般需要城市具备相当的

赛事设施资源，一般是具备一定条件的省会城市举办。即便是这些大型的城市，

在举办类似全运会这样的赛事时也不得不借助和整合周边城市的赛事场馆设施

资源以满足赛事举办的需要。通常这是一项极其复杂和艰巨的任务和系统工程，

其顺利完成离不开政府的主导作用。但是，“主导”并不必然意味着“主宰”或

者“主持”。事实上，如果政府过深、过宽地直接插手赛事筹办的具体工作，会

造成赛事筹办的各种不便，如政府资源浪费、腐败等问题。研究认为，我国政府

在大型体育赛事组织中应该采取政府“间接主导”的、以公司化组委会为运行主

体的方式。就其具体实现形式而言，根据我国的行政级别属性以及由此而造成的

分层控制资源的优势，我们可以尝试“省政府、市政府和组委会”的三级作用模

式，见图5-3。在理论上，其可以发挥各级组织机构控制不同资源的优势，及

各自工作领域内的专长，以更好的完成赛事举办需要的各项任务;在实践中，就

一些举办过大型体育赛事的城市经验看，也不自觉的实行了这一“优势互补的思

想气

(1)临时性的政府组织—赛事协调办公室

‘抛开赛事举办的具体的运行环境，单纯的从组织操作技术来看，针对不同的

具体赛事，由所在的省政府和市政府成立临时性的政府组织—“赛事协调办公

室”，协同赛事组委会共同推进赛事的筹办工作，是一种优化的组织结构选择。

根据赛事工作任务的不同属性，出于效率目标的考虑，进行不同级别的政府分担， 能够更有效地发挥政府控制与配置资源的优势。例如省级政府具有负责赛事公共

关系与政策、赛事物流规划与控制等协调优势，省级政府是大型体育赛事的间接

受益者，是大型体育赛事外部性的受益者，有责任为大型体育赛事的组织筹办贡

献力量;市级政府由于是赛事直接的利益主体，应该承担与政府相关的所有赛事

任务，如财政保障、赛事交通管理、赛事安全保卫工作等。需要说明，政府成立

“赛事协调办公室”的目的是协助组委会更好地完成赛事筹办所要开展的各项工

作，以承担赛事相关事务和工作的形式，同赛事组委会共同推进赛事的筹办工作， 而不是凌驾于赛事组委会之上。政府以“赛事协调办公室”为载体，发挥政府对

大型赛事的宏观统筹能力优势，发挥政府控制赛事开展所需要的公共资源优势，

并对赛事的组织管理方向和工作标准进行必要的引导和监督。“协调办公室”的

主要职责是直接为赛事筹办和运行服务，其主要职能领域集中在处理赛事相关的

政府职能事务、配合组委会计划并实施赛事开展涉及的各项工作和管理赛事场馆

公共区域和城市区域等。例如公共区域(Public Domain)运行、场馆及基础设

施建设、协调交通和安保规划、管理监督赛事开展的各项推广、宣传和文化活动

项目等。

实际上，在我国目前的大型体育赛事组织实践中，也利用了政府的层级作用

优势，只不过这种优势不是通过明晰的“组织制度”实现的，而是通过潜在的、

颇具中国特色的领导个人“关系”实现的。然而，这种潜在的个人随机力量容易

导致权利寻租与腐败，且缺乏稳定的恒久性。基于理论和实践上的合理性，将其

从不自觉的状态中提升、剥离为系统化、制度化的组织结构，显然具有重要意义。

4、 与国外对比

5、 建议和总结

摘要：采用典型案例分析、比较研究等方法，主要以全球最佳体育城市墨尔本为研究案例，分析墨尔本在大型体育赛事组织管理中的政府作用模式。研究认为，墨尔本在大型体育赛事组织管理中，政府与市场是既有效分工又密切配合的，在组织机构与任务上有效分离、在组织运行上有机配合的政府作用模式，对于改进我国大型体育赛事组织管理中的政府作用，利用大型体育赛事促进城市发展具有重要、特殊的借鉴价值。主要结论及启示包括：（1）树立赛事组织管理政府服务理念，是我国赛事组织管理政府作用改进的重要前提；（2）政府作用向公共领域及目标归位，是我国赛事组织管理政府作用改进的必然方向；（3）科学的组织机构模式选择，是我国实现赛事政府作用科学合理介入的必要条件；（4）明确的责任分工及界定，是实现我国赛事组织管理政府作用改进的关键环节；（5）政府与组委会之间多层面的联动机制，是实现赛事组织管理理想政府作用的重要保障。

关键词：大型体育赛事；组织管理；政府作用模式

国内外的城市发展经验表明，大型体育赛事有助于树立城市品牌，提高城市综合竞争力，吸引更多的优质社会资源，推动城市的良性发展。大型体育赛事正日益成为实现城市发展与管理目标的有效工具[1]。从国际经验看，国外有诸多通过体育实现城市转型、促进城市发展的成功案例，如墨尔本、悉尼、巴塞罗那、曼彻斯特、鹿特丹等[2-3]。在国内，在我国快速发展的城市化进程中，随着区域竞争的加剧与各种城市发展矛盾的凸显，大型体育赛事正成为各级政府借以实现城市转型、塑造城市形象与推广城市品牌的有力工具[4-5]。据不完全统计，目前，在我国已经有北京、上海、广州、深圳、晋江、杭州、哈尔滨、海南、宜春、柳州、漯河、常州、三亚、佛山等近百个大中小城市提出建设体育城市、打造城市体育名片的口号及概念。福建省晋江市更是在政府文件中明确提出长线建设“体育城市”，并将其做

了品牌注册。据国家体育总局统计数据表明，仅在2001到2004短短的4年之内，就有762项国际体育赛事在我国境内举办。政府作用是大型体育赛事成功举办的关键，也是困扰我国大型体育赛事举办重要的、迫切的现实问题。2010 年全球最佳体育城市墨尔本是一个通过体育赛事促进城市发展极为成功的案例。墨尔本在大型体育赛事组织管理中政府与市场既有效分工又密切配合的、在组织机构与任务上有效分离、在组织运行上有机配合的政府作用模式，对改进我国大型体育赛事组织管理中的政府作用，利用大型体育赛事促进城市发展具有特殊的、重要的借鉴价值。

1墨尔本大型体育赛事组织管理中的政府作用研究

据国际体育咨询机构ArkSports对世界20个都市举办大型体育赛事综合实力指数的评选，评估的标准既包括硬件部分如体育场地、交通住宿、城市生活质量、环境指数等，也包括政策和管理支持、组织措施的可持续性、主办城市的社会广泛参与等软件部分。评选结果是墨尔本以341.5的高分位居榜首，远远优胜于伦敦（287分）、纽约（275.5分）、东京（255.5分）、北京（262.5分）等其他国际知名都市。2010年伦敦皇家板球场（LordsCricket Ground ）举行的商业体育赛事管理奖（Business SportsEvent Management Awards）的颁奖仪式上，墨尔本以总分排名第一的成绩获得2010年全球最佳体育城市奖。这也是继2009年之后墨尔本再次获此殊荣。世界最佳体育城市的评选是以哪个城市最适宜举办体育赛事和城市体育文化影响力为标准排序。实际上，墨尔本在近年的体育城市排名、赛事承办适宜指数等项目上均被多家世界权威体育机构排为榜首。早在 1956 年墨尔本就曾成功举办澳大利亚也是南半球国家首次举办的夏季奥运会，以及2006年的英联邦运动会等大型综合性体育赛事。另外如ATP四大满贯之一的澳大利亚网球公开赛（Australian OpenTennis Championship）、国际汽车联合会的 F1（一级方程式）比赛第一站、年度澳式足球总决赛，每年也都在墨尔本如期举行。从2002年起，墨尔本就一直跻身于由经济学人选出的世界最佳居住城市的三甲之内[6]。通过体育，墨尔本创造了良好的国际城市形象及世界知名度。墨尔本的成功经验引起了世界诸多地区政府及相关研究者的关注。墨尔本城市战略与发展目标的实现主要得益于其在举办大型体育赛事中的特殊的政府作用模式。这种政府作用模式在2006年举办的墨尔本英联邦运动会中表现的最为典型。

1.1 墨尔本英联邦运动会的赛事属性

英联邦运动会（British Commonwealth Games），原名为英帝国运动会（British Empire Games），始办于1930年，每四年举行一届，与奥林匹克运动会相间举行，是仅限英联邦成员国或其附属国及地区运动员参加的大型综合性体育赛事。2006年英联邦运动会于2006年 3月15日至26日在澳大利亚的墨尔本举行，是墨尔本举办过的最大规模的体育赛事。该次赛事吸引了来自71个国家和地区的4 500名运动员参加，比赛项目16项，随从官员1 500 人，技术官员1 200人，赞助商2 000人，运动会大家庭贵宾1 000人，制证媒体1 400人， 管理受薪人员600人，志愿者15 000人，合同商人员5 000人[7]。

该次运动会在竞赛项目、参与队伍与人数方面都超过 1956 年夏季奥林匹克运动会。因此，在赛事属性看，墨尔本英联邦运动会是典型的大型综合性国际体育赛事，组织管理复杂，政府作用模式的代表性强，具有典型性的分析价值。

1.2 墨尔本英联邦运动会组织管理中的政府作用理念

政府作用理念是政府作用模式的灵魂。墨尔本政府充分认识到成功举办有影响力的大型体育赛事对城市发展具有重要意义。大型体育赛事的社会与经济属性复杂，赛事的公共价值是驱动赛事举办的主要动因，政府是大型体育赛事公共利益实现的重要和直接主体。大型体育赛事综合效益与价值的实现首先依赖于赛事的成功举办。

在墨尔本英联邦运动会的组织管理中，墨尔本英联邦运动会的政府组织理念主要是通过有效的管理与协调，确保政府有关部门为英联邦运动会提供优质、高效的政府服务，促使英

联邦运动会成为维多利亚州、墨尔本市历史上最大、最成功的活动，并有力地推动墨尔本市的经济与城市发展。其核心的理念是为赛事筹办运行服务，以此为契机促进城市经济、文化与社会发展，提升城市国际形象。

1.3墨尔本英联邦运动会组织管理中的政府作用模式解析

政府作用的合理有效发挥取决于特定的政府作用模式[8]。墨尔本在举办大型体育赛事中的政府作用模式在2006年的墨尔本英联邦运动会中表现地非常典型。其赛事组织管理政府作用的核心特点是，在“为赛事运行服务，促进城市发展”的理念下，通过“专门的组织机构、明确的任务分工、充分的联动机制”充分利用政府在赛事公共目标领域的效率优势，为赛事举办提供必要的政府服务与支持。为了更为立体化地解析与阐释墨尔本在大型体育赛事组织管理中的政府作用模式，本文将从政府作用组织机构择设、赛事政府职责分工及组织联动机制三个层面，对墨尔本英联邦运动会组织管理中的政府作用模式进行深入地分析。

1.3.1 墨尔本英联邦运动会组织管理中政府作用的组织机构选择

为了确保英联邦运动会成为维多利亚州和墨尔本市历史上最大、最成功的活动，并有力推动维多利亚州和墨尔本市的经济发展与城市形象，墨尔本充分认识到，基于大型体育赛事组织管理的复杂性和艰巨性，要想顺利高效地推进赛事筹办的各项工作，为运动会的成功举办提供优质高效的政府服务，必须成立专门对口机构，实现各级政府资源与优势的整合。在政府作用的组织实践层面来看，墨尔本英联邦运动会组织管理中的政府作用可以概括为“专门机构、层级配合、职责明确、制度保障”。例如在墨尔本获得赛事举办权的两年后即2001 年，墨尔本所属的维多利亚州颁布了《英联邦运动会安排法案》。根据该法案，在对墨尔本组委会（M2006）提供财政支持的同时，由维多利亚州政府与墨尔本市政府于2002年2月联合专门成立了英联邦运动会政府协调办公室（简称OCGC），与由多方共同出资组建的公司性质的赛事组委会M2006共同推进英联邦运动会的各项筹办工作。专门的政府对口机构———英联邦运动会政府协调办公室（OCGC）是为组委会提供政府服务与支持的惟一合法组织通道。需要指出，英联邦运动会政府协调办公室不是凌驾于组委会之上政府职能组织，而是协助组委会顺利推进各项赛事筹办工作的平行机构。成立英联邦运动会政府协调办公室的目的主要是通过管理和协调，确保各级政府的有关部门为英联邦运动会提供高效的服务。英联邦运动会政府协调办公室（OCGC）隶属维多利亚州政府公共关系部，向公共关系部分管

体育和娱乐工作的副部长报告，其受薪工作人员是维多利亚州政府和墨尔本市政府的雇员。为了合理、高效和有序地为运动会的筹办提供优质的政府服务，该法案还制度化地明确了维多利亚州政府、墨尔本市政府甚至联邦政府的各自的工作职责领域及基本组织模式。科学地 限定和明确了不同层级政府作用的任务及目标领域，确保各级政府作用在其合理、合效率的工作范围和目标领域内运行，确保政府作用是为赛事组织运行提供服务和实现赛事的公共价值目标。如作为2006年英联邦运动会的受益主体之一———澳大利亚联邦政府与维多利亚州政府对组委会的支持主要体现在财力保障和签证政策等方面，因为在此类赛事服务方面联邦政府与维多利亚州政府更具优势；而作为赛事主要利益主体的墨尔本政府对组委会的支持则主要体现在市政设施的保养维护、赛事遗产、经济发展、文化再生、景观设置、文化教育及城市形象宣传等方面。

从墨尔本英联邦运动会政府作用组织模式的性质看，作为大型体育赛事的供给决策主体，政府处于主导层面，通过制度激励、财政支持及分担相应赛事工作任务等间接方式，实现为大型体育赛事组织运行的“服务”，其政府作用的核心特点是致力于赛事公共目标的实现及为赛事成功举办提供优质高效的政府服务与保障。而在运动会本身的操作层面，基于竞赛组织专业化、赛事产品的可经营性与市场化需求，由具有独立法人实体身份的、公司性质的组委会作为赛事“运作主体”，全面负责赛事筹办与运营的各项具体工作任务，积极鼓励社会

及市场力量的广泛

及充分参与（见图1）

1.3.2 墨尔本英联邦运动会赛事组织管理中政府职责任务的有效分工

大型体育赛事是一项组织运作复杂、工作内容繁多、任务属性差异巨大的、特殊的文化活动项目[9]。其既具有强烈的公益与公共价值的事业属性，也具有可市场化可营利的经济属性；有的赛事工作领域市场具有效率优势，有的赛事任务又必须依靠政府行政权力才能得以顺利开展。因此，在赛事组织工作中，政府效率优势领域与职能界定及明确，是政府作用合理发挥和大型体育赛事成功举办的关键。

在墨尔本英联邦运动会的组织工作中，政府职能的赛事工作领域划分地非常清晰。英联邦运动会政府协调办公室 OCGC的主要职能则集中在处理英联邦运动会相关政府职能事务，配合与协助组委会筹划实施运动会的各项运行工作，负责场馆布局规划及赛后价值利用，负责赛事公共服务，赛事文化及物质遗产等。联英邦运动会政府协调办公室 OCGC 的具体职能包括管理公共区域运行、场馆及基础设施建设、协调交通和安保规划、管理文化项目、赛事文化遗产、公共教育与城市宣传等公共利益领域。而竞赛组织运行、营销及市场化运作等领域则全由赛事组委会公司M2006负责。为更好地厘清和界定政府的本位工作职责，更好地服务赛事举办，即使在赛事组织管理的微观层面，赛事政府办公室的主要职责与任务也做了清晰地划分和界定。如为了保障赛时场馆内外协调工作的需要，墨尔本将赛事场馆周围一定范围之外的区域，按照赛事组织效率的需要分为若干公共区域（PublicDomain），政府职责主要限于这些公共区域。

在公共区域内，政府协调办公室主要承担交通、安保、区域运行、公共关系、活动与环境、临建与场地管理等服务职能。在交通管理方面，政府协调办公室OCGC的职责领域也划 定的非常合理和具体。例如为了更好地发挥政府与市场各自的效率优势，墨尔本英联邦运动会的做法是把“交通”和“运输”分开。政府协调办公室 OCGC 主要协调政府有关部门负责那些必须依赖政府行政资源支持的赛事公共交通服务；而对于可通过市场化、可经营的运动会运输工作，包括场馆内的交通，则由组委会M2006负责，如可以寻求运输公司的服务赞助等。清晰合理的政府工作分工也同样表现安保工作上。政府协调办公室OCGC主要协调有关安保公司和州市警察局负责赛事公共安全，而组委会M2006的观众服务部门主要配合安保公司和警察部门开展场馆内的安保工作。

在赛事举办的必要元素———场馆———建设方面，政府协调办公室OCGC主要协调有关部门负责场馆永久设施的新建改建、城市基础设施建设等工作，利用政府部门的统筹优势，实现场馆规划和赛后利用的合理配置，利用赛事的场馆遗产，可持续化地推动公共体育及城市经济文化的长线发展。而对于那些仅为赛事举办需要的、场馆内临时设施的建设，则由组委会 M2006负责。

另外，主要面向全球及社会公众的、关涉地区及城市形象与文化宣传、

赛事文化及物质

遗产等也由政府协调办公室 OCGC负责管理，如火炬传递、媒体服务、国家元首及要客礼宾等；而组委会M2006主要负责开闭幕式和面向运动员、官员等的文化服务活动。组委会 M2006 与政府协调办公室 OCGC 赛事职能责任分工见表

1。

这样的分工，能保障赛事组织管理过程中，最大限度、最合理地发挥政府的效率优势，确保高效率地服务赛事的顺利举办，为赛事承办地区和城市留下了宝贵的赛事文化与物质遗产，从为主办地区带来了长远持续的城市发展利益。

1.3.3 政府协调办公室与组委会公司之间的协调配合

出于赛事目标属性及资源配置效率领域的考虑，墨尔本英联邦运动会实行公司化的组委会M2006与政府协调办公室OCGC的双向推进制度。但是，虽然建立了相应的组织架构，明确界定了各自的职责领域，但在具体的赛事组织与运行实践中如何协调地、一体化地推进赛事的顺利举办却是双方面临的现实挑战。为此，墨尔本在赛事组委会与赛事协调办公室这两个赛事组织主体之间建立了多层次的联系及联动机制，已确保政府协调办公室为赛事举办提供高效、优质的政府支持与服务，共同协调地、一体化地推进赛事举办的各项工作。

如为了防止各自为政，保障两个部门的沟通与协调，两个部门之间建立了多元化的沟通联动机制。在赛前较早时间，政府协调办公室OCGC和组委会M2006就在同一个地点实行合署办公。有工作联系的部门之间建立了紧密的联合工作机制，包括组织组成赛事政府工作领域政府具体任务分工赛事协调办公室（OCGC）维多利亚州政府与墨尔本市政府与英联邦运动会相关政府职能事务，配合组委会筹划实施运动会各项工作，负责公共服务

公共区域运行、场馆及基础设施建设、交通和安保、公共教育与城市宣传、城市形象、教育宣传、火炬传递、媒体服务、国家元首及要客礼宾等共同制定政策、连署工作文件、举行联席会议等。特别是政府协调办公室OCGC所需的志愿者也是由M2006的志愿者项目统一组织的，其各方面的培训安排和待遇都和组委会M2006的志愿者完全相同。

在比赛运行阶段，政府协调办公室OCGC和组委会M2006更在多个层面上建立了联系机制。在运动会层面，政府协调办公室OCGC和组委会M2006共同参与组建了运动会指挥中心，都服从指挥中心的调度和安排。同时在总部，政府协调办公室OCGC和组委会M2006 打破了组织界限，对口部门搬到一起办公。在竞赛场馆层面，各场馆与其所在的公共区域有着天然的密切联系，场馆经理和公共区域经理及对口部门之间的联络非常畅通，每天举行的情况通报会都会邀请对方人员参加。同时，场馆和所在的公共区域的制证、安保、急救、赞助商服务、转播、新闻等业务领域是由相同的人员负责的。在工作人员层面，各个场馆和所在公共区域的工作人员在同一个休息区内休息就餐，更方便了双方的协调配合。多层次的联动机制，在明确的责任分工和工作领域的基础上，促进了两个部门之间的有机融合，为更好地发挥政府作用，更协调和高效地推进赛事任务的完成提供了重要的机制保障。 2墨尔本与国内大型体育赛事政府作用模式的比较分析

2.1 国内大型体育赛事组织管理中的政府作用理念差异

在墨尔本英联邦运动会的组织管理过程中，墨尔本政府、维多利亚州政府甚至联邦政府，在“为赛事运行服务，促进城市发展”理念下，包括墨尔本政府在内的各级政府力求合理、高效地介入体育赛事，明确各级政府责任及职责领域，并进行制度化的安排，充分发挥政府行政权力影响公共资源的配置优势，为赛事成功举办提供必要的服务，致力于实现赛事的公共价值目标。与墨尔本政府“为赛事运行服务，促进城市发展”的赛事政府作用理念不同，在我国的大型体育赛事举办实践中，由于受到特定的政治生态、制度模式及体制文化的制约，我国赛事组织管理的政府作用理念往往侧重于政府包办与政府规制。往往将大型体育赛事的举办视为政绩工程，尤其注重竞赛安全。政府作用直接作用于赛事组织管理与运行的各个环节，而对赛事促进地区经济、社会与文化发展等公共赛事目标任务无暇顾及。国内大型体育

赛事组织管理中的政府公共服务理念缺失，是制约我国大型体育赛事举办效益提高的重要因素。

2.2 国内大型体育赛事组织管理中政府作用的组织条件不同

在墨尔本英联邦运动会的组织管理中，“赛事协调办公室”作为专门的、也是唯一的赛事政府服务对口机构，为赛事举办提供优质、高效和规范的政府服务，是保障赛事政府作用发挥的重要组织条件。与墨尔本政府“为赛事运行服务，促进城市发展”理念主导下的“政府赛事协调办公室”制度不同，长期以来，我国的大型体育赛事如北京奥运会、亚运会、全国运动会等国际国内体育赛事均采取“政府公共财政投资、相关主管机关经营、财政补贴亏损”的单一型体制，虽然保证了赛事的顺利进行，但往往耗资巨大而收益不足，不利于赛事公共价值的实现和赛事组织水平的提升，不利于大型体育赛事赛事的可持续发展[10]。

从组织条件现状看，我国大型体育赛事政府作用表现为“保姆型的政府包办与规制”理念主导下的、以“准政府性质的组委会”为运作主体的准包办模式。从政府作用实施主体的组织形态看，主要是由政府牵头成立、由政府人员组成、具有准政府色彩的组委会作为赛事 “运作主体”，全权负责赛事筹办的各项任务。这在我国奥运会、历届全运会、各级城市举办的大型赛事组委会人员名单中都可以找到佐证。从政府作用的组织实践看，政府协调办公室与准政府性质的组委会具有本质区别，如在组织目标上，政府协调办公室主要集中于为赛事举办提供政府服务与支持，而准政府性质的组委会直接负责赛事具体运行工作，侧重关注竞赛安全等（见表2）。因此，与我国“政府主导、市场运作、社会参与”的赛事组织模式目标相比，在目前我国大型体育赛事的组织管理实践中，缺乏政府合理作用的组织条件。

2.3 国内大型体育赛事组织管理中政府作用的职责领域不清

国内赛事组织管理政府公共服务理念的缺失，也直接导致了赛事组织管理实践中政府职能及职责领域的混乱。与墨尔本清晰的政府职责领域分工不同，从目前我国城市赛事组织实践看，虽然城市以城市转型及品牌与形象塑造等公共价值目标为基础动因而申办大型体育赛事，然而在实践操作过程中，城市政府部门却往往陷入大量而复杂的赛事运作的具体事务之中。政府作用直接、全面参与赛事竞赛组织与市场化运作的各个环节，而忽略了赛事举办对城市发展的重要意义。由于政府缺乏成本意识及专业优势，因此在赛事组织及市场化运营方式方面缺乏效率；而对于赛事公共服务领域，私人经济及社会部门不能也无法参与供给，从而造成赛事组织管理中政府职能作用的“越位”、“缺位”及“错位”等问题。赛事组织管理中政府职能“越位”，政府的逐利性挤压了市场作用的空间；政府职能“缺位”，赛事的公共 价值实现不足；政府职能“错位”，赛事的私人经济属性与社会公共价值目标紊乱。国内大型体育赛事组织管理中的政府职责领域错位，是制约我国大型体育赛事地区举办效益提高的关键环节。

2.4 国内大型体育赛事中政府部门与组委会之间缺乏有效的联协机制

墨尔本大型体育赛事组织管理中最成功的经验，就是在专门的对口组织机构和严格清晰的职责分工的基础上，通过特定的、多层面的联系机制充分实现了政府作用与市场机制的有机融合，从而大大降低了大型体育赛事中的无效行政成本，提高了赛事的组织效率和举办效益。而在国内的大型体育赛事组织管理实践中，作为唯一赛事组织运作主体的“组委会”，与政府部门之间的关系主要表现为上下级的行政干预，主要是以赛事政治任务及组织问题为中心，

表 2 “准政府性质组委会”与“政府协调办公室”的主要区别

准政府性质组委会政府协调办公室

组织目标侧重竞赛安全与运行提供赛事支持与服务

职责领域具体全面负责赛事公共价值与领域

作用方式通过行政权力直接领导主要通过制度路径

作用性质直接操办主体支持与服务主体

3墨尔本大型体育赛事政府作用模式的重要启示

全球最佳体育城市墨尔本，在大型体育赛事组织管理中的政府作用模式，既充分发挥了政府利用行政力量配置赛事公共资源和实现公共目标的效率优势，又充分实现了社会资本及市场力量的有效参与。该模式对我国大型体育赛事组织管理中政府作用的改进，更好地利用大型体育赛事促进城市发展具有重要借鉴价值及启示。

3.1 树立赛事组织管理政府服务理念，是我国大型赛事政府作用改进的重要前提

我国政府作用的组织理念需要由政府规制、政绩工程及包办观念，转向为赛事运行服务，促进城市发展。大型体育赛事组织管理中政府作用的主要目的是通过有效的管理与协调，确保政府的有关部门为赛事举办提供优质、高效的服务，保障赛事顺利成功举办，并藉此推动地区经济与城市发展。

3.2 政府作用向公共领域及目标归位，是我国大型赛事政府作

用改进的必然方向大型体育赛事的公共价值及综合效能是驱动地区赛事举办的主要动因。然而，在我国大型体育赛事的举办过程中，政府作用却往往陷入大量、复杂的各项赛事运营的具体事务之中，而对赛事公共价值目标领域的政府本位功能却关注不足。在高投入、 高风险，却低收益的赛事运作实践压力下，基于城市发展的内在冲动，作为大型体育赛事公共价值的利益主体，政府必然需要探索改进大型体育赛事组织管理中的政府作用模式问题 。赛事组织管理中的政府作用向公共领域及目标归位，是未来赛事组织管理政府作用改进的必然方向。

3.3 科学的组织机构模式选择，是我国大型赛事政府作用改进的必要条件

组织管理学认为，组织结构决定组织功能。科学的组织机构模式选择，是实现政府合理介入及作用的必要组织条件。我国当前以政府雇员组成的、准政府性质的组委会为运作主体的模式，无法实现“市场运作、社会参与”的赛事组织管理目标，既不能合理规范限定政府职能，合理配置政府公共资源，又不能有效释放社会及市场力量的充分参与。在此，墨尔本英联邦运动会中的政府协调办公室制度及其协动机制，对于改进我国大型体育赛事组织管理中的政府作用具有重要的理论基础和实践借鉴意义。

3.4明确的责任分工及任务界定，是实现我国大型赛事政府作用改进的关键环节

墨尔本赛事组织管理中，政府与市场在赛事组织工作中各自效率优势领域界定地非常明确。政府与组委会赛事工作任务领域科学地具体分工，是大型体育赛事成功举办的关键。因此，在我国未来的大型体育赛事组织管理中，政府职责领域的科学、合理及明确界定，是改进赛事组织管理政府作用的关键环节。

3.5 政府与组委会之间多层面的联动机制，是实现我国赛事组织理想政府作用的重要保障

在墨尔本英联邦运动会中，在具体的赛事组织运作层面，在办公场所、竞赛场馆、工作人员、技术服务、管理制度等多个层面，在赛事组织筹办的两大主体———政府协调办公室及组委会———之间建立有机的联系机制，是确保各项赛事筹办任务顺利开展及运行的重要机制保障。这对我国大型体育赛事政府作用的充分合理发挥，对赛事组织管理技术的改进都具有重要的借鉴意义。

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墨尔本大型体育赛事组织管理中的政府作用模式研究

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