我国重大突发事件的政府预警管理模式研究
第20卷 第4期2007年8月
武汉理工大学学报(社会科学版)
JournalofWuhanUniversityofTechnology(SocialSciencesEdition)
Vol.20 No.4August2007
我国重大突发事件的政府预警管理模式研究*
祝江斌,王 超
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(1武汉理工大学政治与行政学院,湖北武汉430063;2武汉理工大学管理学院,湖北武汉430070)摘要:在界定社会重大事件的概念之后,分析了目前国内外相关研究和实践应用现状,主张应将预警管理理论应用于系统防范重大社会突发事件领域,尝试构建了重大社会突发事件预警管理模式,为降低社会重大突发事件的发生和不良后果提供了一个操作性较强的解决策略。关键词:重大突发事件;预警管理;模式
中图分类号:F276 文献标识码:A 文章编号:1671-6477(2007)04-0425-05
实意义。
一、问题的提出
二、国内外相关研究与应对现状
重大突发事件是指在国家政治经济文化生活中,突然发生的能引起社会连锁反应和严重后果,并可能危及社会稳定的恶性危害,并造成常规处置方法和手段失效,需要社会众多部门进行紧急协同的事件。
进入20世纪90年代以来,我国人为引起的各类重大突发事件发生不断:2005年发生的/松花江水体污染0及四川/猪链球菌0事件;2006年9月爆发的崇州市实验小学学生集体发病事件;2007年3月发生的江西贵溪部分群众拦堵铁路事件和山西汾阳矿难及5月发生的广西博白县群众围堵乡镇政府事件等。由此可见,我国突发公共事件的种类越来越多,发生的频次越来越高,诱发突发公共事件的社会性因素不断增多,危害性呈不断增长态势。我国正处于经济和社会的转型期,公共安全保障基础相对薄弱,与经济高速发展的矛盾越来越突出,公共安全形势严峻,作为公共事务管理者的政府如何管理频繁发生的突发危机事件,已成为一个十分紧迫的问题。而我国在此方面的理论准备和实践应用比较薄弱,所以开展此方面系统的研究具有非常的急迫性和重要的现
(一)国际相关研究与应对现状
目前,世界各国的公共安全管理模式大体上可划分为:以联邦应急计划为法律基础,总统直接领导,联邦紧急事务管理局等核心机构协同运作的美国危机管理体系;以内阁总理负责,内阁官房直接管辖,国防安全危机管理-防灾减灾为一体的日本内阁危机管理体制。虽然欧美国家在应对突发公共安全事件方面已卓有成效,但应对一些新型的、特大型的突发事件方面还是有不少缺陷,比如美国在2005年发生的新奥尔良飓风事件面前由于联邦与州之间的协作不足使得损失惨重,并出现了社会的不稳定。
对城市重大突发事件紧急处理以及善后处理等方面的研究,西方发达国家是走在全球的前例的,其研究内容主要包括:突发事件的成因研究(Turner,1976、Toft,Reynolds,1994、Burkhold--3]er,1995)[1;突发事件的阶段性及其特征分析
(Mileti,1975)[4];个体在突发事件中的心理反应即救援中的作用(DonaldL.Rosenstein,2004)[5]等。从研究的思想上看,国外学者尽管将
收稿日期:2007-04-22
作者简介:祝江斌(1976-),男,湖北省武汉市人,武汉理工大学政治与行政学院讲师,管理科学与工程博士生,主要从事行政管
理、预警管理研究;
王 超(1973-),男,湖南省衡阳市人,武汉理工大学政治与行政学院副教授,工学博士,主要从事灾害管理、预警管理
研究。
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灾害或者突发事件不再归于上帝的神秘性,但对于突发事件的预警管理研究目前尚未得到重视。
(二)我国相关研究与应用研究现状
我国自从2003年的/非典0事件之后,开始引起了政府和学者对突发事件的预警预控和应急方面的研究和实践。
在理论研究方面,我国从/八五0到/十五0的国家攻关计划、国家973计划以及国家自然科学基金已经安排一些相关项目的研究,针对自然灾害、生产事故、社会风险等领域均开展了研究,取得了一些研究成果,比如中国灾害防御协会副秘书长金磊教授提倡的/城市灾害学研究0[6];中国科技大学范维澄院士开展的/火灾动力学研究0,北京师范大学史培军教授开展的/建立中国社会综合风险管理体系研究0[8],苏州大学社会学系郭强副教授开展的/灾害社会学研究0[9],以及从学术期刊中反映的一些学者开展的政府危机管理体系、突发与应急以及公共卫生突发事件方面的研究。
在党中央、国务院的统一领导下,处置突发公共事件坚持按照分级管理、分级响应、条块结合、属地管理为主的原则进行应对。相继颁布了有关应急管理的法律35件,行政法规36件,部门规章55件,紧急状态法和部门应急法规也正在起草制定中;国家开始通过制定应急预案的方式来对突发公共事件进行应急响应。
总的说来,目前政府和学者已经开始重视对突发公共事件的具体应对和研究,但是由于我国的地理区域的复杂性和经济转型导致的社会高风险特征,以及我国在此领域的研究与应对还刚刚起步,我国还缺乏系统的重大突发公共危机事件预警管理方面的研究,本文拟用预警管理的思想进行我国重大突发事件的政府预警管理模式方面的研究。
[7]
人类的认识和时间不仅表现在/优0范畴内探索和追求,而且大部分领域内始终在/非优0范畴内徘徊,即人类的现实中所面临的急迫问题,更多的是面临如何有效地摆脱大量严重非优事件的困扰和对系统非优因素的控制能力的问题[10]。
预警管理的功能在于,从系统/非优0的角度出发,在获得系统/非优0的成因、表现形式以及发展规律的基础上,制定反映系统/非优0的评价指标体系,然后通过预警管理手段,使系统/非优0状态回复到/优0状态,尽量使系统处于/非优0状态的时间缩短,造成的损失最少的管理过程。
2.系统控制论。控制论认为,控制不论在哪个领域出现,作为一个过程都必须包括三个基本要素:作用者(施控主体)与被作用者(受控客体),以及将作用由施控主体向受控对象传递的介质,而这三个要素组成了相对与某种环境而具有控制功能与行为的控制系统。见图1
。
[11]
图1 控制系统图
管理实质上是一个控制过程,是按照计划所确立的标准来衡量计划的完成情况,并纠正执行计划过程中所出现的偏差,最终保证计划目标的实施。预警管理实质上是一个控制过程,也是控制论在经济与社会中的运用,预警管理不同于传统的管理控制之处在于预警管理是立足于以防范危机发生为目标,从逆向角度防范组织不出错的情况下,使组织始终处于安全状况的管理行为。见图2
。
图2 预警管理的基本原理构成图
三、我国重大突发事件的政府预警管
理模式的构建
(一)预警管理理论的基本思想与原理
预警管理的基本思想与原理,是以系统论中的系统非优理论和系统控制论为基础的。
1.系统非优理论。系统非优理论(systemnon-optimumtheory,SNOT)认为一切系统的实际状态都是由/优0和/非优0两状态组合而成。
预警管理的基本原理要求预警管理人员依照预警目标确定不同预警监测指标,确定预警监测指标的标准,并用这些标准对预警管理对象实施控制,信息通道是这个控制系统的反馈机制,通过预警机构或人员获得的监测信息,将预警管理人员对预警指标的实际状况反馈回去,为预警管理人员实施预控对策提供参照的依据。管理人员将反馈回来的实际效果信息与预警目标加以比较之后,根据两者的差距,纠正标准,改善措施,重新开,
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续不断地调整、控制,预警管理中的预先控制得以实现,最终使实际状况逼近计划预警目标,从而使管理对象始终处于安全状态之中。
(二)我国重大突发事件的政府预警管理模式构建
由于我国政府长期坚持/重救轻防0的策略,导致对重大突发事件的预先防范功能比较弱,所以本课题组拟从重大突发事件政府预警管理组织体系、管理对象、系统功能、管理模式的活动内容、运转模式五方面建立一套有效的重大突发事件的政府预警管理模式,使我国重大突发事件得到有效的控制。
1.我国重大突发事件的政府预警管理组织体系。目前我国还没有建立专门的重大突发事件监测和处理综合部门,与此相关及娄似部门均分布在各行业主管部门内,这样的设置虽然有利于专业分工,但由于现在的社会突发事件造成的因素与后果往往是综合性的,对突发事件的紧急救援和事后重建也需要利用社会的整体资源,目前这种体制在系统协调以及预警管理的系统功能发挥方面就显得不足。
所以本课题建议各级政府应成立常设机构/突发公共事件预警与应急管理委员会0,专门负责突发公共事件的预警管理与应急管理职能,协调各专业和地区的预警与应急管理工作。其组织结构见图3
。
些地方政府成立的突发公共事件应急委员会,其主要有两个方面的职能,一是预警管理职能,二是应急管理的职能。突发公共事件预警与应急管理委员会内部的主要组织机构设置见图4。
图4 突发公共事件预警与应急管理委员会内部组织机构图
突发公共事件预警管理部专司各种专项的突发公共事件和所辖区域的突发公共事件的监测、识别、预测、预警和预控的管理工作,下属两个中心分别负责。自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、社会突发事件和复合突发公共事件,还可以再细分下去。区域的突发公共事件包括下属各地区的突发事件,比如国家突发公共事件包括全国各省的突发事件,省级以下的区域包括下属的市级突发事件。突发公共事件应急管理部负责专项的突发公共事件和所辖区域的突发事件的应急管理,根据需要可成立相应的应急指挥部。预警与应急信息中心负责专项突发事件和所辖区域突发事件的监测信息的收集和反馈,是突发公共事件预警管理部和应急管理部的信息来源,是突发事件预警与应急管理委员会的中枢神经。专家顾问委员会是为各种突发事件和各地区突发事件开展预警和应急管理工作的决策支持,为两个部门开展工作提供专业的咨询和意见。办公室是一个协调部门,协调突发公共事件预警与应急管理委员会内部与外部的关系,为该委员会的正常运转和工作提供支持。
2.我国重大突发公共事件预警管理的对象。
图3 政府预警管理组织体系
我国重大突发公共事件预警管理的对象,既可按照发生的区域来划分,也可按照重大突发事件发生的类别来分。
(1)按照重大突发事件发生区域来分。根据重大突发公共事件发生扩散的机理分析,以及重大突发公共事件灾害后果程度的生成原因分析,重大突发公共事件政府预警管理的对象可分为三国家突发公共事件预警与应急管理委员会挂在国务院办公厅下面,省级突发公共事件预警与应急管理委员会挂在省政府办公厅下面,市级突发公共事件预警与应急管理委员会挂在市政府办公室下面,区、县级突发公共事件预警与应急管理委员会挂在相应政府办公室下面。突发公共事件
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一是对区域所有可能发生与扩散的重大突发公共事件的预警。对所有可能发生重大突发公共事件的预警是对本区域发生重大突发事件可能性的预警,监测、评价、识别、预测本区域可能会发生哪些重大突发公共事件,发生的规模有多大,造成的危害有多大,采取哪些措施可以避免或减少发生的强度。
二是对区域内重大突发事件受灾对象脆弱性的预警。重大突发事件不良后果的程度是与区域内受灾对象的脆弱性相关的,所以第二个预警对象是重大突发事件受灾对象脆弱性的预警,即受灾对象承受各种重大突发事件冲击能力等方面的预警。
三是对区域内重大突发事件应对体系的预警。重大突发事件发生前、发生中和发生后区域内有效的应对体系可以降低重大突发事件所带来不良后果的程度,所以需要对重大突发事件应对体系进行评价,监测其应对体系是否能为有效应对重大突发事件作好的准备,在发生中的应急对策是否有效,还有哪些不足,以及发生后的重建体系是否帮助受灾对象进行了有效的重建工作和是否吸取了教训在以后的工作中不会重犯。
(2)按照重大突发事件发生的性质来分。按照重大突发事件发生的性质来分,可分为五大类,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会事件和复合重大突发事件。每一种的重大突发事件又可分为发生前、发生中的和发生后的,也可分为某种重大突发事件发生可能性的预警、某种突发事件受灾对象脆弱性的预警和某种突发事件应对体系的预警。
3.我国重大突发事件预警管理系统的功能。构建预警管理模式,最终目的就是在社会管理组织大系统中,通过不断循环的预警管理过程,构建对同质性重大突发事件能够/免疫0并能预防和矫正各种重大突发事件的/自组织0机制,来达到社会的稳定发展。
我国重大突发事件的预警管理体系,具有以下六个方面的功能:
(1)监测职能。监测就是对预警对象状态的监测,既可监测某区域的状况、也可监测某种突发事件的状态。还可监测单种突发事件的状态,可对某种突发事件发生可能性的监测、受某种重大突发事件对象的脆弱性的监测和应对某种重大突发事件体系完备性的监测。
([12]
价识别,识别对象包括区域的状况和单项重大突发事件的状态。区域应对重大突发事件状态的识别包括重大突发事件发生前的区域危机状态、发生中的区域危机状态和发生后的区域危机状态的识别。
(3)诊断职能。诊断职能就是判断重大突发事件受灾对象脆弱性的原因、解决办法,以及重大突发事件应对体系不足的原因,改进措施。
(4)预报职能。预报职能就是向政府主管部门和社会预报区域应对重大突发事件能力或某种重大突发事件所处的状况。
(5)预测职能。预测职能主要是通过监测和识别来预测某区域重大突发事件发生的趋势,事件会不会发生,规模有多大,受灾对象脆弱性的改进趋势与应对体系的改进趋势,以及要不要采取预先控制和启动应急预案。
(6)预控职能。制定重大突发事件的预先控制对策,根据诊断和预测的结果,改正处于不良的各项指标,使监测指标处于安全值,尽量使重大突发事件不发生或早做准备,使重大突发事件造成的损失减少。
4.我国重大突发事件预警管理模式的活动内容。根据上述的预警管理系统的功能,我国重大突发事件预警管理模式就是通过对监测对象进行监测并采取预先控制的管理活动,其具体的预警管理活动由预警分析与预控对策两大部分构成。预警分析,是对诱发重大突发事件的各种现象进行识别、分析与评价,井由此作出警示的管理活动,包括监测、识别、诊断、预报和预测六个过程。预控对策,是根据预警分析的输出结果,对重大突发事件诱因的早期征兆,进行及时矫正、避防与控制的管理活动等,它包括预控对策的制定、训练与实施。
5.我国重大突发事件预警管理的运转模式。我国重大突发事件预警管理系统的运转模式是通过对区域内重大突发事件、受灾对象脆弱性和应对体系监测对象的预警分析过程,状况良好的就不需要采取任何措施,如若处于不良状况就要采取相应的预控对策。对监测结果采取的预控对策会产生两种结果,一种是社会恢复安全状态;另一种就是无效应急管理对策,使社会发生危机。在后者状态下采用危机管理,有效的危机管理方式会使社会活动恢复至正常状态,若没有得到有效控制和改善,将会导致社会灾害,使社会受到毁灭
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结果与数据,都将反馈到/监测信息系统0中,其信息分析结果将可以合理调整和优化下一循环过程的预警管理活动,使整个预警管理活动形成了一个循环,周而复始,维系与加强社会的安全
[13]
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(责任编辑 徐家英)
ResearchontheEarlyWarningManagementMode
ofImportantEmergencyinChina
ZHUJiang-bin,WANGChao
(SchoolofPoliticsandAdiminisratation,WUT,Wuhan430063,Hubei,China)
Abstract:Thispaperhassuppliedtheconceptofimportantemergency(IE)andtheanalysisofthesta-tusquoofbothnationalandinternationalrelatedresearchandapplication.It'ssuggestedthattheearlywarningmanagement(EWM)theorybeappliedtopreventIE.Therefore,amodeofEWMhasbeenconstructedsoastoprovideanoperationalstategytoreducethepossiblilityofIEanditsnegativeeffects.
Keywords:importantemergency(IE);earlywarningmanagement(EWM);mode
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