对农业转移人口市民化的认识和理解

对”农业转移人口市民化”的认识和理解

经济学博士 邱鹏旭

2013年03月13日14:29 来源：人民网-理论频道

建国以来，我国对从农村向城镇转移的人口的称谓经历了多次演变。其中，“农业转移人口”是在近几年的人口城镇化进程中逐步产生的，其内涵与之前的称谓有了一定的差别。当前，农业人口转变为农业转移人口的过程已经基本没有了阻碍，但农业转移人口转变为城镇居民的过程却仍然存在许多障碍。这些障碍是我国相关制度改革滞后、农业转移人口自我发展能力不足以及市民对其缺少足够的包容、关心、帮助和支持等多个因素共同作用下形成的结果，要彻底消除绝非易事。因此，在我国新型城镇化道路中，农业转移人口市民化既是重中之重，又是难中之难。

何谓“农业转移人口市民化”？

“农业转移人口”称谓的产生和使用，最早可以追溯到2009年12月召开的中央经济工作会议：在部署2010年经济工作的主要任务时，会议明确提出，“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，„„”。而后，“推进农业转移人口市民化”在中共中央和国务院有关文件以及国家部分领导讲话中多次出现，并已经成为我国“十二五”乃至更长一个时期积极稳妥推进城镇化的核心任务。

要充分理解“农业转移人口市民化”的内涵，必须首先全面认识“农业转移人口”这个群体。从文字所包含的内容看，在“农业转移人口”中，“农业”是指包括农、林、牧、渔在内的第一产业，与“人口”搭配反映出这一群体的身份，即为我国户籍划分中的农业人口；“转移”体现了该群体所在地域的转换，即由

农村转移到城镇，且既有就地转移，也有异地转移；而“转移人口”既包含想要从农村迁移至城镇就业居住的农业人口，也包含在农村和城镇之间来回流动的农业人口。从称谓比较看，相对而言，“农业转移人口”较为含蓄和中性，关注的重点在于农业人口从农村向城镇转移，进而逐步成为城镇居民的过程；以“农民工”为代表的多个称谓直接体现的是进城务工人员的身份和职业，在日常使用中始终带有一定的歧视色彩，难以被进城务工农民坦然接受。此外，“农民工”实际上是农业剩余劳动力，即在农村劳动力中剔除从事农业生产的必要劳动力的那部分农业人口；而在“农业转移人口”中，既有农业剩余劳动力，又包含农村非劳动适龄人口，其内涵要比“农民工”更加丰富。由此而言，农业转移人口主要可分为两类：一类是户籍仍在农村，但已经从农村迁移到城镇工作生活或在农村与城镇之间流动的农业人口，另外一类则是户籍已在城镇，且已在城镇工作生活的一小部分城镇居民。前者在农业转移人口群体中占据了较大比重，后者则是在城市向外扩张的过程中，因为承包地、宅基地被征用，才较为被动地从农村居民转变为城镇居民。由于难以适应自身角色的转变，这类人口并不能较好地融入到城镇经济社会的运行中。与之前在农村生产生活时相比，他们中很多人在综合素质、价值观念、生活方式、行为习惯等多个方面并无明显的更新和转变。

那么，何谓“农业转移人口市民化”？简单地说，就是农业转移人口逐步成为真正的城镇居民，即其户籍所在地由农村迁到城镇。但是，很显然，仅从户籍所在地变动来界定农业转移人口市民化的内涵，是很不全面的。当前，除户籍外，农业转移人口与城镇居民在综合素质、价值观念、职业分布、生活方式、行为习惯、社会地位等多个方面都有着较大的差异。因此，农业转移人口市民化实际上既体现了过程——农业转移人口如何转变为城镇居民，又反映了结果--农业转移人口真正转变为城镇居民，对农业转移人口市民化的内涵应从以下几个方面来加以理解：一是户籍所在地变动，即由农村迁至城镇；二是综合素质提升，即受教

育程度、道德修养、适应能力、社交能力等均得到较大的提高；三是价值观念转变，即逐渐形成市民的人生观、世界观、价值观等；四是就业状态趋于稳定，即非正规就业、临时性就业的人口比例大大减少，就业逐步正规化和固定化；五是生活方式和行为习惯转变，即逐渐形成现代市民的生活方式和行为习惯；六是社会地位不再边缘化，即逐步被城镇居民和城镇社会认同和接受。换句话说，农业转移人口市民化，就是指农村人口在经历生产生活地域空间的转移、户籍身份的转换、综合素质的提升、市民价值观念的形成、职业与就业状态的转变、生活方式与行为习惯的转型后，真正融入城市生活，被城市居民所接受的过程和结果。

农业转移人口市民化进程何以如此缓慢？

农业转移人口是长久以来，在我国计划经济体制下形成，并在我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型以及完善社会主义市场经济体制的过程中不断壮大的一个以农民工为主体的特殊群体。从理论上讲，城镇化是经济社会发展的必然趋势，推进农业转移人口市民化只需顺势而为，便能十拿九稳。但是，从现实来看，我国农业转移人口市民化进程非常缓慢：据《2011年我国农民工调查监测报告》，2011年，全国农民工总量达到25278万人。其中，大多数人只是实现了地域空间的转移和职业的转变，并没有同步获得同等的市民待遇，实现户籍身份的转换、综合素质的提升、市民价值观念的形成、就业状态的稳定以及生活方式与行为习惯的转型。

为什么会出现这样的情况？或者说，究竟是什么阻碍了农业转移人口转为城镇居民？归根到底，导致农业转移人口难以顺利实现市民化的最大阻碍在于农业转移人口的资本要素禀赋不足或曰资本占有程度不高，即他们还不能依靠自己的力量充分获得能够促使自己完全融入城镇发展的物质、权利、人力和社会资本。可以肯定的是，这些资本的占有程度与农业转移人口市民化进程息息相关：若将

农业转移人口市民化进程分为三个环节，即顺利退出农村、成功进入城镇和真正融入城镇，从资本与每个环节之间的关系来看，农业转移人口的物质、人力和社会资本条件是三大环节顺利进行的基础条件，权利资本的占有程度则主要作用于后面两个环节。

农业转移人口市民化面临的资本困境是如何形成的呢？总体而言，资本困境的形成是我国相关制度改革滞后、农业转移人口自我发展能力不足、市民对农业转移人口缺少足够的包容、关心、帮助和支持等多个因素共同作用下形成的结果。具体来看：

在物质资本困境方面，物质资本最直接的表现形式是收入和固定资产。因此，相应地，物质资本的占有程度是由农业转移人口的总收入和固定资产的拥有状况所决定的。当前，较低水平的总收入和土地、宅基地等固定资产的弱流动性及其价值的不确定性都加重了农业转移人口的物质资本困境，导致他们缺乏加快实现市民化的物质基础。

在权利资本困境方面，权利资本的占有程度主要由农业转移人口在城镇社会关系中得到的价值回报决定。在进入城镇后，只有平等获得相应的权利资本，农业转移人口才能在城镇安心工作生活。当前，由于户籍、就业、住房、社保等制度改革较为滞后，未能给予农业转移人口理应在城镇享有的基本生活权利、劳动权益、居住权利和公共服务权利等充分可靠的保障，导致他们逐渐陷入了权利资本困境。

在人力资本困境方面，人力资本一般表现为农业转移人口通过教育、培训、实践等提升和再提升过程而获得的知识、信息、技能和能力。人力资本的高低既影响着农业转移人口退出农村，职业由农业转换到非农产业的适应能力，又决定着他们进入城镇后，在城镇稳定就业和不断发展，进而融入城镇的生存能力和发

展能力。当前，农业转移人口的受教育程度普遍都不高，大多数人也没有能力和意愿对自身的人力资本进行再投资。因此，人力资本的“先天积累”和“后天形成”均不足，使得农业转移人口的自我发展能力难以得到较大程度的提升。

在社会资本困境方面，对于农业转移人口来说，以亲缘、友缘和地缘为纽带、业余时间基本与市民之间没有任何交集的社会交往网络，是他们私人关系型社会资本不足的直接表现。同时，很少有人参与主要由市民组成的各种文化体育活动协会、志愿者协会、社区组织等，使得农业转移人口的组织型资本较为贫乏。此外，侧重于保护城镇居民利益的政策设计，也导致农业转移人口制度型社会资本的占有程度严重不足。

农业转移人口市民化的出路何在？

推进农业转移人口市民化的根本出路在于有效化解他们在市民化进程中面临的资本困境。但是，这些资本困境复杂多变，绝不是一朝一夕就能突破的，必须做好打持久战的各种准备。而且，要有效化解资本困境，既需要各级政府及相关部门在户籍、土地、社保等体制机制上大胆创新和不断探索，又需要农业转移人口乐于接受现代城市文明的洗礼，通过自身努力提高综合素质、更新价值观念和转变行为习惯等，并主动增强与市民的交际往来，同时还需要市民敞开胸怀，包容和关心农业转移人口，帮助和支持他们早日实现市民化目标。也就是说，推进农业转移人口市民化是一项极其复杂的系统工程，既离不开来自政府、企业、市民的外生动力，也离不开来自农业转移人口自身的内生动力，四者缺一不可。

根据资本困境的形成机制，资本困境的化解途径可归纳为“增”、“赋”、“培”、“提”，即增加物质资本、赋予权利资本、培育人力资本、提升社会资本：

在增加物质资本方面，首先，必须千方百计增加农业转移人口的总收入。农业转移人口普遍总收入不高的主要原因在于，他们在城镇就业的劳务收入或曰工资性收入偏低，而这部分收入往往在他们的总收入中占据着较大比重，并且因缺乏制度的有力保障而拿不到这部分收入或只能拿到一定比例的现象还时有发生。为此，要增加农业转移人口的总收入，必须在不断完善和落实最低工资标准的同时，逐步探索制定农民工人数比重较大行业的最低工资标准，并通过建立健全工资支付监控、工资保证金等制度，着力构建农民工工资支付保障体系。其次，必须加快推进以农村土地流转制度和农村土地征用制度为核心内容的农村土地制度改革，为农业转移人口转移固定资产提供科学合理的制度支撑。其中，增强和确保农业转移人口在土地流转过程和土地征用过程中的主体地位，是促进土地资源顺利转化为农业转移人口进城的物质资本的重要前提。同时，对于前者来说，必须坚持农业转移人口进城不以牺牲承包地、宅基地等为代价；对于后者来说，必须在严格落实耕地保护制度的同时，配套使用多种补偿方式，制定合理的补偿标准，有效保障被征地农业转移人口的切身利益。

在赋予权利资本方面，只有不断深化户籍制度改革、继续健全就业制度、全面完善社会保障制度，才能保障农业转移人口在城镇工作生活时理应享有的各种基本权益。对于改革户籍制度来说，一方面，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策既是户籍制度改革的突破口，也是避免农业转移人口更多向特大城市和大城市集中的重要手段。需要指出的是，在放宽落户条件、降低落户门槛的同时，中小城市和小城镇必须着力增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚等功能，加快提升经济承载能力和社会承载能力。另一方面，逐步破除户籍制度对社会福利分配的束缚既是户籍制度改革的必然要求，也是获得更多改革“红利”的关键之举。对于健全就业制度来说，既需要建立统一、规范的人力资源市场，又需要出台更多针对农业转移人口的就业促进政策，还需要进一步加强政府监管，

彻底消除招工歧视、招工诈骗、非法招工等行为，切实保障农业转移人口的合法劳动权益。对于完善社会保障制度来说，必须逐步将农业转移人口纳入所在城镇的养老保险、医疗保险、最低生活保障和住房保障体系等社保覆盖范围，为农业转移人口的生存和发展提供坚实可靠的社会保障。

在培育人力资本方面，对于已经进入城镇务工经商的农业转移人口，让他们充分认识到人力资本的“后天形成”对其在城镇更好地生存和发展的促进作用是首要任务，这需要政府和企业的共同刺激：政府必须加强宣传，引导农业转移人口尤其是其中的新生代农民工认识到仅靠出卖体力劳动获得收入的发展局限性，使其逐步明白增加人力资本存量对于实现市民化的必要性；企业必须通过强化培训、制定培训激励政策等，让农民工认识到获得并提升职业技能对于实现市民化的重要性。其次，必须通过建立健全培训体系、丰富培训内容、加大培训投入、提高培训质量等举措，逐步构建起农民工职业培训的长效机制。当然，这也离不开政府和企业的共同努力。再者，在政府引导和企业安排下，农业转移人口必须逐渐形成人力资本投资的良好意识，养成主动提升个人文化素质和职业技术知识水平的学习习惯，并加强对企业用工需求情况和工作技能要求的了解，有的放矢地选择和参加教育培训活动。对于还未进入城镇的潜在农业转移人口，则需要在农村义务教育的水平提升和环境改善等方面再接再厉，为其人力资本的“先天积累”创造更多更好的学习条件。

在提升社会资本方面，第一，对于农业转移人口来说，必须进一步转变价值观念和行为习惯，在工作和日常生活中，主动与同事、邻居等进行交流和来往，以此结交更多的市民朋友，推动自身的社会交往网络向更高层次和更大范围拓展。第二，对于政府来说，应依托培训，积极帮助农业转移人口增强社会交际能力，并可考虑通过开展社区联谊会、一对一结对帮扶活动等形式为他们提供与市民交往的平台。在农业转移人口较为集中的社区和街道，也可考虑成立专门为他

们提供服务和咨询的组织，如农民工职业介绍与技能培训服务中心、农民工信息交流中心、农民工法律援助中心、农民工互助会等。同时，还可考虑为农业转移人口搭建参与城市建设和发展的平台，逐渐培养起他们的城市主人翁意识。第三，对市民来说，必须充分认识到农业转移人口为当地建设和发展做出的贡献和牺牲以及农业转移人口市民化的必然性和重要意义，自觉转变观念，消除心中对他们的偏见、排斥、歧视和不满，采取包容、理解的态度，帮助和支持他们早日真正成为当地的一份子。