新型农村社会养老保险制度研究文献综述

新型农村社会养老保险制度研究文献综述

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摘要：我国自2003年开始探索建立新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”），2009年10月正式试点推行。试点期间，积累了丰富的实践经验和文献资料。文章在查阅大量文献资料的基础上，对于新农保的焦点问题，如新农保启动的必要性和现实意义、新农保启动的可行性、新农保试点中存在的问题和新农保可持续发展思路等问题进行整理和总结，分析了需进一步研究的问题，并给出了最终评价。

关键词：新农保；制度研究；老龄化

Abstract: China has been exploring to establish a new type of rural endowment insurance system since 2003，which pilot implementation in October of 2009.Rich experience and literature was accumulated while the pilot was introduced. Based on plenty of document resources, some focus problems of this research were summarized, such as the necessity and realistic significance, the feasibility analysis, problems exist in the Trial implementation and the feasible measures of sustainable development of the new rural endowment insurance system. Issues need to be researched in the next step were put forward, and evaluation of the new rural endowment insurance system was given.

Key Words: New rural endowment insurance; Studies on system; Aging of population; Literature review

养老保险制度是国家为保障公民在退休或丧失劳动能力之后能够维持正常生活水平而实行的一种福利制度，它符合科学发展观的要求，可以解除农民对养老送终的顾虑和担心，能有效保证老年人晚年的生活质量，利于促进社会的和谐与稳定。1986～2003年，我国探索性建立了农村养老保险制度（以下简称“旧农保”），经历了摸索期与停滞期，从2004年开始，一些地方进行了有政府财政投入的所谓新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）试点。2009年9月1日，国务院颁发的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）指出，2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后

逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。从旧农保到新农保，我国各级政府积累了丰富的实践经验，学术界也进行了许多研究，文章通过对大量文献资料的梳理与归纳，将我国理论工作者关于新农保的观点进行了整理和总结。

一、新农保启动的必要性和现实意义

1、新农保启动是应对人口老龄化，解决目前及未来农村居民养老问题的迫切需要

徐清照指出，从国际经验看，在人口老龄化高峰到来的至少前20～30年，务必要建立起社会化、资金储备充裕的养老保障制度。10年后，我国人口老龄化将进入高峰期，因此，目前是构建社会养老体系的关键时期[1]。唐钧认为，受人口流动的影响，农村的人口老龄化形势将更加严峻，应该建立农村社会养老保险制度加以应对[2]。

2、传统家庭养老方式功能弱化，需要加快建立新农保

改革开放以后，农村传统的养老方式，诸如家庭养老、土地养老等功能逐渐弱化，迫切需要建立新农保。姚家祥在其研究中指出，农村传统的家庭观念、道德观念受到冲击，家庭保障功能减弱，而其需求却在上升，这就迫切需要国家建立新农保加以解决[3]；杨琳认为，在广大农村地区，伴随着外出务工人员增多，大量农业用地或闲置，或转为建设用地，农业生产和土地对农村人口的传统保障作用实际已经大大降低，农村社会养老保险制度应及时填补这一空缺[4]。

3、旧农保存在缺陷，迫切需要启动新农保

旧农保经过十几年的摸索并未切实保障农民的晚年生活质量，这源于其制度设计和实施过程中存在的弊端。毛淑娟指出，旧农保只局限于在部分发达地区或者发达地区的发达城市建立，并不适宜在新形势下推广建立[5]；许照红、郭旺等认为，由于旧农保存在保障水平低、地区发展不平衡、逆向选择、基金运营监管不利等缺陷，广大农村干部群众对旧农保缺乏信任，这迫切需要国家启动新农保[6]。

4、新农保启动是社会发展的需要

谢广英、李婷指出，当今人类社会已经进入现代文明时代，养老保障和生态环境保护一样应该成为现代文明的基本要求和重要体现。所以，在我国现实情况下，增加财政转移支付以建立和完善惠及庞大农民群体的社会养老保障体系显得

尤为必要[7]。窦艳芬指出，建立新农保制度可以逐步缩小乃至最终消除城乡居民收入差距，这对于统筹城乡发展、改变城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化有重要意义[8]。

5、新农保启动是完善社会主义市场经济的必要条件

启动新农保除具有政治稳定性和社会性外，还具有经济学意义。窦艳芬认为，保障农民的晚年生活即消除农民的后顾之忧，可以树立起农民的消费信心，拉动内需，对于启动农村消费市场、确保整体国民经济平稳较快增长将产生强大而持久的拉动作用[8]；张帅梁从细节方面考虑并指出，新农保启动将把农民从土地中解放出来，这对于农业集约化、机械化以及规模经营是一个积极推进，可以有效促进我国农村经济发展模式由以家庭为单位的小规模经济向规模经济的转型

[9]。

二、新农保启动的可行性分析

1、具备新农保启动条件的研究

张为民通过对我国建立新型农村社会养老保险的保费负担分析、农民个人投保能力分析、政府补贴能力分析指出，我国已具备启动新农保的经济基础[10]；熊晞认为，我国已经具备启动新农保的政治条件和社会基础，社会参保共识度高[11]；米红、冯磊基于区域性研究数据，从农民个人缴费承受能力的角度对新型农村社会养老保

险中基本养老金进行了仿真学精算，认为目前我国可全面推广新农保制度[12]。

2、不具备新农保启动条件的研究

戴卫东认为，农村社会养老保险制度还未定型。一是农村社会养老保险模式仍处在争论之中；二是对整体农村社会养老保险制度研究相对较少；三是没有从动态的角度来研究农村社会养老保险存在的问题；四是缺乏对非经济影响因素的理性分析[13]。杨翠迎等人分析了我国农村社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件[14]。

三、新农保试点中存在的问题

1、政策设计层面存在的问题

（1）新农保财政政策问题。薛惠元、王翠琴基于2008年数据，对人均地方财政

收入、地方财政收入比重与人口比重的比值、地方财政对新农保的补贴数额占地方财政收入的比重三个指标进行测算分析指出，中央财政对中西部地区采取的政策倾斜具有一定的不公平性[15]；陶纪坤指出，我国财政在农村社会养老保障领域存在缺位现象，财政投入总量不足，地区分布不均[16]。

（2）新农保基金运营与管理问题。《指导意见》指出，在试点阶段，新农保基金暂时实行县级管理，随着试点的扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值[17]。许多学者认为这样的政策制定并无创新。战梦霞、杨洁指出，新农保基金统筹层次过低，投资渠道过窄，基金保值增值困难[18]。此外，基金运营缺乏法律规范，存在各地制度多样化、碎片化的现象。

（3）新农保制度衔接性问题。新农保制度在运营中不可避免地涉及与其他制度的有效衔接问题，有学者指出，新农保试点推行过程中并未实现新农保与其他制度的有效衔接。邓大松、薛惠元认为，新农保未与旧农保、城镇养老保险、农村低保等制度有效衔

接，关于特殊情况也未能给出说明[19]。

2、政策执行层面存在的问题

（1）个人账户的激励机制未能充分发挥作用，导致新农保难扩面。有学者认为，新农保的缴费标准过高，部分农民承担困难，参保人往往选择较低的投保标准，未能有效地吸纳所有符合参保资格的对象[20]；还有学者认为，我国新农保制度在个人账户的设置上存在缺陷，不同投保标准和投保年限的投资收益率并不能充分激励农民参保，这使得新农保难扩面[21]。

（2）地方财政负担重且集体补助具有较大随意性。学者通过调研发现，新农保试点推广过程中出现了地方财政负担重、集体补助模糊不清的问题。邓大松、薛惠元指出，相比较省级和市级政府，县级政府财政负担过重，尤其对于一些贫困县来说，由于县一级财政无力配套财政补助资金，存在挪用农民个人账户中的钱用于当期的财政补助资金发放，形成事实上的代际供养的现收现付制[19]；通过对辉县市的调查，靳红梅指出，大多数集体并不对参保农民给予补助[20]。

（3）政策宣传不到位。许多学者通过对宁夏、广东、山东试点的新农保推行状况进行调查分析发现，农民“养儿防老”的观念依然占主导，这主要是由于有关部门对政策宣传的力度不够造成的。

四、新农保可持续发展研究

刘迪平指出，我国构建新农保长效供给机制要从以下方面努力：一是构建新农保需求、筹资、管理纵向一体化的长效供给机制；二是构建新农保均衡发展的横向协调机制；三是构建新农保整合提升的动态发展机制；四是构建新农保长效供给的相关配套机制[21]。黄闯基于新、旧农保的差异性分析指出，新、旧农保之间存在筹资方式、覆盖范围、给付待遇的差异。要想新农保良性发展就要尽量避免旧农保的制度性缺陷，其中，重要的就是政府要加强资金的投入和管理，坚持多元化的养老保险机制以及要妥善处理不同养老保险制度间的衔接[22]。刘军民、周志凯在对新农保基本要领解读的基础上提出，新农保可持续发展的重点主要在于以下方面：强化政府责任，建立稳定增长的筹资机制；完善体制，建立新农保制度各级财政责任分担机制；完善个人账户制度，增强积累功能；加强政策配套，实现新农保基金保值增值；妥善解决新农保与其他社保政策的接续转移问题[23]。赵净认为，维持新农保的可持续发展，要把基金安全放在首位，强化监督机制，建立资金使用的长效机制，具体措施如下：加强立法，拓宽新农保基金的增值渠道，与不同的社保政策有效衔接[24]。丁建定、郭林指出，农村居民面临收入风险性威胁，因此，可引用商业保险作为稳定农民收入的补充性层次，将商业保险与新农保制度有效结合，以此保障农村居民晚年生活质量[25]。刘颖、何春玲等指出，我国目前的财力状况可支持新农保的全面推广，但是，人口结构巨变将是我国未来面临的巨大威胁，所以，要想在2020年基本建立起比较健全的农村社会养老保险体系，并保障其长期持续稳健发展，就必须未雨绸缪，在增强财政支持的可持续性上下足工夫[26]。

五、评价

对新农保制度的最新研究，主要集中在新农保建立的必要性和意义、可行性、试点中存在的问题以及对其可持续发展的建议等方面，定性研究较多，定量研究少，而且现阶段的文献多从经济学角度分析问题，未能综合社会学、伦理学、心理学以及中国农村的传统习惯进行系统分析，这难免出现观点的片面化，并不能设计出有效的社会保险制度以服务于我国广大的农村居民。现阶段的文献除了在新农保建立的必要性和现实意义上达成共识以外，关于新农保建立的可行性、新农保未来发展模式等均存在分歧。多数学者认为，为了应对“白发浪潮”的到来、

克服传统养老模式的弊病、跟进社会发展的脚步，迫切需要我国建立新型

农村养老保险制度来保障农村老年居民的生活。关于新农保建立的可行性，学者观点分成两派，部分学者认为，鉴于我国的农村养老保险制度尚处于试点阶段，制度设计与理论研究方面都存在缺陷，且我国经济状况并不允许大范围推行新农保；与之相反，多数学者通过测算认定，我国经济发展水平已经允许建立新农保，我国政治环境、农村居民意识等都已成熟，

现阶段建立新农保适时、适当。但是，这些多是从定性方面进行的研究，缺少必要的定量研究。定量方面也不只包括国家与个人支付能力的测算分析，还包括出生率、死亡率、人口流动比率以及国家经济增长速度等方面的综合测算分析。关于新农保试点中存在的问题，多是对新农保的政策解读和地方实践中存在的问题，是结合当地情况的经验总结，缺少全国层面的研究，而且多数学者总结的问题多是基于与旧农保的对比，与旧农保实践中存在的问题并无大异，缺少在新农保的框架下总结出的问题。此外，对于新农保的评价并非建立在定量分析的基础上，并未结合具体的评价指标体系进行评价；关于新农保的可持续性问题研究，一些学者给出了具体的政策建议，这都是在实践中可参考的，但是，这些政策建议多是在旧农保的基础上进行删减，是在总结旧农保失败的经验教训的基础上进行的规避型设计，缺少从动态的角度进行创新，而且关于制约新农保发展的因素考虑不全面，这将是以后理论研究中需要重点研究的方面。综上所述，我国现阶段对于新农保的理论研究重定性分析，轻定量分析，重视单一层面研究和静态研究，忽视系统性、动态的研究。这反映出我国新型农村社会养老保险还处于探索、试点阶段，整个制度设计还不成熟，我国政府工作者与学者还需在实践中不断总结经验教训，以尽快完善新农保制度，服务于民，共建和谐。

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