促进中国农民合作经济组织发展的政策框架

工作研究与建议一、指导思想和基本原则

发展农民合作经济组织必须按照科学发展观的要求，把农民自愿、农民受益作为出发点，创造良好的政策、法律和社会环境。

１．坚持稳定家庭承包经营制度。

家庭经营最适合农业生产的特点，可以容纳多层次的生产力，与农业现代化并不矛盾。家庭承包经营是我国农村改革的最重要制度性成果，是与社会主义市场经济体制相适应的农村基本经营制度的基石，是我国农业和农村经济持续发展的根本保障和制度基础，必须长期坚持不变。发展农民合作经济组织，只能建立在农户家庭承包经营制度的基础上，不能以发展农民合作经济组织之名，侵犯农民家庭承包经营的自主权，将农民的承包地和财产归大堆，或者违背农民意愿，强迫农民统一种植、统一经营。各地实践证明，发展农民合作经济组织，只有不改变农户的土地承包经营权和农民的财产所有权，切实按照合作制的基本原则，规范内部章程，完善经营机制，提供有效服务，才能够帮助成员增加收入，才能得到越来越多的农民的信赖和参与，才能受到农民的广泛欢迎。２．坚持把农民自愿、农民受益作为发展农民合作经济组织的出发点。

发展农民合作经济组织的根本目的是富裕农民。在促进农民合作经济组织发展过程中，必须坚持这一正确方向。要始终做到尊重农民的意愿和选择，农民入社退社自由，不搞强迫命令；坚持“民办、民管、民利”，不搞行政干预；对社员坚持以服务为宗旨，不以营利为目的。

３．坚持遵循市场经济规律。

在发展农民合作经济组织过程中，不按市场经济规律办事，行政包办、急于求成的现象还时有出现。因此，必须强调发挥市场机制在资源配置中的基础作用，发挥农户市场主体的作用，充分尊重农户的生产经营自主权。政府切不可将合作社纳入自己的行政体系之内，干预合作社的内部事务；更不可将合作社的经济活动视为自己预算外收入的来源，占有、平调合作社的资产。政府必须将自上而下的推动与自下而上的努力相结合。政府应在政策允许的范围内，帮助合作社以较小的代价获取各类生产要素及销售其生产的产品，政府的有关机构应主动给合作社提供各种服务，政策上给予一定的优惠，从而使合作社能在经济上逐渐自立。切忌用行政指挥的办法盲目上项目、铺摊子。

４．坚持因地制宜，分类指导，注重实效。

我国地域辽阔，自然条件千差万别，资源分布极不均衡，农业生产门类不同，各地经济和社会发展水平差异很大，决定了农民合作经济组织发展不可能是一个模式、一个标准。必须考虑不同地区、不同产业、不同发展阶段的特点和实际，循序渐进地推进。要根据本地区的实际情况，科学指导，不能一哄而起，搞形式主义。

５．坚持合作社的基本精神，创新合作社的形式。发展合作经济，关键在于提高农民民主管理意识和合作、互助、自立精神，没有必要简单重复传统的合作社的原则。传统的合作社原则，越来越不适应现代市场竞争的环境。例如，资本报酬有限原则，使农民不愿意向合作社投资，导致合作社资金来源的困难。又

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如，一人一票原则，使少数有效率的大农场在合作社中处于屈从大多数无效率的小农场的地位，导致合作社决策不合理，风险承担不平等。再如，成员开放原则，使合作社无法按照经济有效的规模组织生产，经常出现设施投资过大，生产超过需求的情况。在一些国家，合作社的发展陷入了困境，不得不越来越依靠国家的补贴和保护。传统的合作社制度不断受到许多经济学家的批评。批评之一是合作社缺乏经济效率；批评之二是合作社实行市场垄断。适应外部经济环境的变化，国外合作社内部制度安排的灵活性越来越大。在一些合作社中，投票权是按照交易量分配，而不是一人一票。对投资的利息没有限制，按股分红与按交易额分红的比例由代表大会或董事会来定；合作社成员资格不开放，按经济规模组织生产和吸收成员，但生产限额和成员资格可以交易。总的来看，传统的以自我服务为主的合作社，适应市场竞争不断加剧的压力，正在转向从事越来越多的开放型的经营服务，甚至逐步走向企业化、股份化。

协调和规范政府行为，建立健全政府领导和工作

服务机构，创造对农民合作经济组织发展有利的环境，提供支持性服务，规范和引导农民合作经济组织的运行，提升农民合作经济组织运行质量，充分发挥其效能。

三、政策重点

１．健全构架完整、功能齐全的合作经济组织体系。关于我国应建立什么样的合作组织体系，目前看法不尽相同。大体有两种思路：一是大综合、大合作的思路，即供销、信用、技术服务三位一体，组成综合性的合作社，类似于日本的“农协”。二是在现有的基础上各自完善和发展的思路，即社区性合作经济组织、专业性合作经济组织、供销社和信用社等，长期并存，自我改造，自我发展，根据其不同特性，分别逐步加以规范。

在我国，强调发展社区合作是必要的。与欧美国家不同，东亚国家和地区农村村落稳固存在，村落内农户家庭之间血缘、地缘关系密切，社区内的合作十分重要。目前，我国的社区合作组织普遍存在着服务功能不强、合作属性较弱的问题，对农民没有产生足够的吸引力和凝聚力。要求在村庄一级普遍建立社区合作组织的做法是不可行的。这种做法实质上是建立“全民社”，农民只有入社的义务，但没有退社的权利。这样做，只能束缚甚至窒息我国合作经济事业的发展。在我国现实条件下，发展合作经济，要充分利用社区这一组织资源，但又不能局限于社区合作，农村市场经济的发展必然会超越社区的界限，要求在更广的范围内发展多种形式的联合与合作。

近年来，各种类型的农民专业合作发展很快，在为农民提供科技、信息、资金、物资和产品销售等服务，增加农民收入和提高农民组织化程度方面发挥一定的作用，但不可否认，迄今为止，这种合作经济组织并没有形成大的气候，对这类合作，要大力鼓励，要通过深化改革，为这类合作组织的发展创造更宽松的政策环境。

对供销社的改革，人们寄予了厚望。早在２０世纪８０年代初，中央就从政策上明确提出恢复供销社“三性”，还社于民。然而，经过十余年的努力，把供销社改成农民合作经济组织的目标并没有达到。事实证明，试图把供销社在整体上改造为新型合作组织的政策目标是难以实现的。有条件的供销社可以改造为农民

二、发展目标

１．促进现代农业发展。

在全国优势农产品产业带和特色农产品生产基地，重点扶持建立一批有代表性的农民合作经济组

织，并做大做强，力争每个重点农业行业都有一个产业协会，每个重要的优势特色农产品都有跨区域的联合组织，大部分优势农产品主产区或主销区都有与之适应的会员数量达到一定规模的组织。依靠农民合作经济组织和各类市场中介组织带动农户进入市场，使农产品生产、加工、销售等环节有机结合、相互促进，推动建立有竞争力的现代农业产业体系。

２．提高农民的组织化程度。

建立新型的农业经营服务主体，作为非政府组织或民间组织，规范运作，形成与中间商和企业主抗衡的力量，形成合理的利益分配机制，并进行自我协调、管理和服务，增强小农适应全球市场、规避风险和捕捉机会的能力，促进农民增加收入。

３．提高农民民主管理意识和合作、互助、自立精神。依托农民合作经济组织的组建和运作，加强农户之间的联系和交流，融洽农村干群关系，促进参与式发展，培养农民的民主意识，提高自我管理能力。４．增强国家对农民合作经济组织发展服务和管理的一致性和整体性。２００７年第４期

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的合作经济组织，而大多数供销社在改革目标上设定为盈利性的非合作制性质的企业组织可能更为恰当。农村信用社的改革也面临着与供销社同样的问题。日本“农协”有许多成功的经验值得借鉴。日本“农协”不仅是农民的经济利益代表，而且也是农民的政治利益代表；它既是合作经济组织，也是行政辅助机构和政治团体。借鉴日本“农协”的经验，我们可以在一些地区试办为农民提供包括信用、供销、技术推广等在内的综合性服务的合作社。

目前，我国农产品行业协会发展刚刚起步，业务范围往往仅是引入新的品种，指导生产，几乎不涉足流通领域。入世以后，国内农产品将遭遇全方位的市场挑战。在这种背景下，要探索和支持以龙头企业和农户为主体，在自愿互助的基础上建立各种行业协会和社会性中介组织，特别需要专业性行业协会组织承担市场信息发布、政策法规咨询服务、行业准入管理、市场价格协调与管理、技术支持与服务、行业损害调查、纠纷处理等重任。

要大力加强农村信贷合作社体系建设。２００６年中央１号文件明确提出发展农户资金互助组织。目前这项工作还未真正启动，只是在部分地区存在一些自发的试验。农民资金互助组织，包括互助性借贷组织、互助性担保组织、互助性保险组织等。发展农民资金互助组织，可以调节成员资金余缺，满足广大农户小额、频繁的资金需求；有助于形成符合农村资金需求特点、功能完善的金融服务体系。发展农民资金互助组织，应坚持以农户为主体，以村和合作社组织成员内部信用为活动边界，坚持农民资金互助组织独立承担经营风险责任，依法开展资金互助活动，在经济和其他活动中承担民事责任。农民资金互助组织问题政策性强，要逐步创造推广的条件和政策环境。要尽快给予农民资金互助组织合法地位，引导和规范这类组织的行为。通过政策银行向农民资金互助合作社提供转贷款支持，引导商业银行将贷款批发给农民资金互助组织。尽快建立农民资金互助组织试点示范项目，通过典型示范，提高发展的层次和水平。

在我国，形成完整的合作组织的网络体系，必须鼓励合作经济组织之间开展合作，要鼓励跨区域发展，扩大组织的规模和覆盖面，提高合作经济组织的开放性。要逐步形成包括中央支持机构、全国总社，省合作联社，市县合作联社和基层合作社等层级，包括金融、销售、加工等多种职能，覆盖大多数农民的庞大

合作网络体系。

２．建立健全符合国情的农民合作经济组织法律制度。

合作社法要体现包容性与简洁性。德国合作社的立法已经有一百多年的历史，在近年所作的关于合作社立法的修订讨论中，该国对其合作社法基本没有调整，仍然沿用百年前的第一部合作社法。合作社法应能对社会、经济、政治环境的变化具有较强的适应性

和包容性，因为法律法规的一贯性、通用性和包容性对于其受体具有重要意义，合作社法的包容性有利于为合作社的发展创造宽松的发展和生存环境。法律的简洁明了对于合作社的发展也具有不可低估的作用。法律不同于合作社章程，法律只是就合作社基本权利和法人地位等关键问题做出规定，而不应纠缠于细枝末节，其他许多内部治理事务等应该交由合作社内部决定，由社员自己来讨论决定。合作社与企业等其他经济主体具有很大的相似性，法律法规的制定应充分考虑到这一点，注重合作社与其他法律法规的兼容性，而不应较多地突出合作社的特殊性，为合作社制定众多的特殊条款，这样反而不利于法律法规的实行，造成政府管理部门和合作社的无所适从，最终会影响合作社的健康发展。

中国农民专业合作法已进制定出来，总体来看，立法有关规定已经比较全面和细致，并充分考虑了中国的国情。法律突出了农民的主体地位和农民对合作社的民主管理，同时也是一部条文通俗易懂、简明扼要的法律。它的条文相当于合伙企业法的１／２，公司法的１／４，便于农民了解和掌握。法律明确了农民专业合作社的市场主体地位，使农民专业合作社法成为继公司法、合伙企业法、个人独资企业法之后，又一部维护市场主体的法律。法律对国家鼓励和支持农民专业合作社发展的政策和方式做出了明确的规定，对于保证和促进农民专业合作社的健康发展具有重要的作用。这部法律将于２００７年７月１日正式开始实施。为了实施好这部法律，一是要组织协调国家有关部门，在农民专业合作社示范章程、工商登记办法的制定以及扶持政策、财政支持政策、农民专业合作社的财务会计办法等方面，制定一些配套法规和统一的管理办法，以便和法律一起实施。二是鼓励地方制定实施细则，因地制宜推动农民专业合作社的发展。三是加强对法律实施工作的组织领导，加强对法律知识的宣传和普及，统一思想，提高认识，明确责任，规范

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行为，为法律的实施创造良好的环境和工作条件。四是加强跟踪研究，不断总结实践经验和发现问题，为改进法律的实施和今后进一步完善法律提供支持保证。

３．健全农民合作经济组织内部治理机制。

现阶段各地对农民合作经济组织大多实行的是先发展后规范、边发展边规范的方针，同时受客观条件的影响，一些合作社发展不规范普遍存在。尤其是一些组织章程的内容不完整，发展的规章制度不健全，影响了组织的发展壮大。要规范并实施农民合作经济组织的章程和制度，引导建立合理的组织结构，加强组织内部治理机制建设，同时要规范政府行为，侧重对农民合作经济组织的服务和引导工作，真正建立以农民自主决策、自我发展的运行模式。要采取积极稳妥的方式，根据农民合作经济组织的发展情况，要求政府官员退出合作经济组织管理层，尽快建立合作经济组织民主管理机制。

４．建立农民合作经济组织发展的政策支持体系。合作社的发展需要政府的支持，但是过多的政府干预可能会削弱合作社的自主和独立，因此如何界定政府对合作社的职能是合作组织发展中不可忽视的问题。一是要以市场为导向，加快农村改革，促进基层政府及有关部门转变职能，加强服务意识，参与而不干预，引导而不强迫。二是要打破部门分割和地区分割资源配置，放宽对农民合作经济组织生产经营范围限制，切实取消各有关部门对农民合作经济组织依法组建和开展活动不合理的限制，取消有歧视性质的商业监督规定。三是制定更加优惠的政策。中央各部委、各地区近年来都从不同方面加大了对农民合作经济组织发展的支持，但目前合作经济组织的发展还远不能适应当前发展的需要，有些政策还需要加大落实力度。建议国家各有关部门和地方要进一步加大支持的力度。要加大财政支持力度，主要用于促进农民合作经济组织新品种引进、新技术推广、标准化生产、品牌建设、市场促销、灾害补助等；对组织用于发展农产品仓储、保鲜、加工、营销等方面的贷款，要给予贴息扶持。要明确对合作经济组织在增值税、企业所得税、营业税等税种上的优惠条例，以促进农民合作经济组织可持续发展。要加强信贷支持，制定专门针对农民合作经济组织的倾斜性贷款支持政策。此外，政府部门也可以设立农业担保基金，为农民合作经济组织提供经济担保。

５．加强教育与培训，促进农民合作经济组织能力２００７年第４期

建设。

中国目前农民合作经济组织发展较快，要加强合作组织的教育、研究和培训工作。一是要加强基础研究和教育。在一些大学设立合作社院系，资助一些科研院所和研究机构开展专题研究活动，为农民合作经济的发展提供人才保障。二是培养基层社区合作社领袖。将对农民合作经济组织成员的教育与培训纳入到职业技术教育规划与成人教育之中，开展专门针对合作经济组织成员的短期培训。三是运用参与性项目手段去推广有关合作组织的知识。向农民展示不同类型的合作组织发展经验和成果，通过培植典型，组织观摩和交流，总结推广经验，自上而下、循序渐进地扶持一批农民合作经济组织，发挥典型示范作用。四是指导和帮助农民合作经济组织制定发展规划，发展壮大组织规模。五是通过宣传、教育等多种手段，培育农民的合作精神、契约精神，全面激活农民自身的自主、自立、自强意识和群体意识，为农村合作经济组织的发展和健康运行奠定必要的思想文化基础。

６．鼓励各种社会力量参与农民合作经济组织的发展。

要发挥农业产业化企业的作用，为合作组织发展提供资金和信息支持，签订稳定的保护价购销合同。要发挥科协的作用，培训农民利用信息化手段和网络促进发展，引导农民使用现代科技成果，提升生产经营的科技含量。要发挥大学等科研机构的作用，帮助政府提高政策决策水平，同时为农民提高文化水平和掌握先进的经营管理知识、技能提供咨询、培训服务。发挥新闻媒体的作用，宣传国家关于支持农民合作经济组织发展的政策和信息，对有关农民合作经济组织的创建和发展的科学知识进行宣传。

７．加强国际交流与合作，借鉴国外发展合作组织的经验。

借鉴国外发展合作组织的经验，同时加强对外交流与合作，促进全国农民专业合作社对外的联合和合作，帮助农民合作经济组织拓展市场和发展空间。要鼓励国际机构通过实施援助项目，支持私营和非政府部门发展农民协会的必要技能和经验。目前，世界银行、加拿大国际开发署、德国技术公司等国际机构都有支持农民专业协会的项目。要加强国际机构之间的信息交流，国内和国际项目在设计和资金使用上应加强协调，提高成效。

（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）

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