[中华人民共和国食品安全法]释义(五)

《中华人民共和国食品安全法》释义（五）

第十七条 国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门应当及时提出食品安全风险警示，并予以公布。

【释义】本条是关于对食品安全状况进行综合分析并公布警示的规定。

（一）对食品安全状况进行综合分析

行政管理的高效率必须建立在统筹规划、把握全局的基础上。食品安全监督管理部门除了要进行具体的、日常的食品安全监督管理之外，还要注意及时总结经验，对食品安全状况进行综合分析。国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对于食品安全监管部门而言，对食品安全状况进行综合分析，有利于提高监管水平，有利于及早发现食品安全隐患，有利于全面做好食品安全风险评估和其他食品安全监管工作。

既然是综合分析，需要综合考虑的情况是很多的。法律上列明了综合分析最重要的两项内容，即食品安全风险评估结果和食品安全监督管理信息。综合分析的时候必须考虑食品安全风险评估结果，因为食品安全风险评估结果的最大特性就是客观，能够为综合分析提供科学依据。如果缺少食品安全风险评估结果这样的科学依据，综合分析也就成为一句空话。综合分析的时候必须考虑食品安全监督管理信息，这样才能在实践的基础上总结经验，在经验指导下促进实践，逐步提高食品安全监督管理水平。

（二）及时提出食品安全风险警示，并予以公布

对食品安全状况进行综合分析，还能够在进行更大范围的信息汇总分析的过程中发现具有较高程度安全风险的食品，进而提出食品安全风险警示，并予以公布。可见，在为监督管理部门提高监管水平服务之外，综合分析还能够较好地为社会公众提供信息服务，保障公众对于食品安全信息的知情权。

所谓食品安全风险警示，依照食品安全法第八十二条的规定，属于须由国务院卫生行政部门统一公布的食品安全信息。对于某种可能具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门应当及时提出食品安全风险警示，并及时向社会公布。法律上规定“可能具有较高程度安全风险的食品”是本着对人民群众生命健康权利负责的精神，对于具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门应当及时发布食品安全风险警示，从而引起食品生产经营企业和消费者的重视，这样有利于提高生产经营安全食品的整体水平，加强对风险食品的监督，预防和控制食品安全事故。但在实践中一定要把握好“度”，发布食品安全风险警示要尽量避免引起消费者的恐慌，尽量避免给其他遵纪守法的食品生产经营者造成不利影响。这就要求国务院卫生行政部门慎重从事，发布食品安全风险警示在及时、迅速的同时力求做到客观、准确。这样才能尽到食品安全监管职责，真正做到保障公众对食品安全信息的知情权。

第十八条 制定食品安全标准，应当以保障公众身体健康为宗旨，做到科学合理、安全可靠。

【释义】本条是关于食品安全标准制定原则的规定。

食品安全标准是指为了保证食品安全，对食品生产经营过程中影响食品安全的各种要素以及各关键环节所规定的统一技术要求。内容主要涉及：食品、食品相关产品中危害人体健康物质的限量规定；食品添加剂的品种、使用范围、用量；专供婴幼儿的主辅食品的营养成分要求；对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求；食品生产经营过程中的卫生要求；与食品安全有关的质量要求；食品检验方法与规程等。

食品安全标准是保证食品安全，保障公众身体健康的重要技术支撑。目前我国已初步建立了一个以国家标准为主体，门类齐全、结构相对合理、具有一定配套性和完整性，与中国食品产业发展、提高食品安全水平、保障公众身体健康的要求基本相适应的食品安全标准体系。但是，我国的食品安全标准仍存在标准总体指标水平偏低、部分标准之间不协调、重要标准短缺等问题。为适应社会不断提高的食品安全要求，

食品安全标准的制定应当坚持保障公众身体健康的宗旨，不断提高科学性和安全性。为此，在食品安全法草案审议过程中，一些人大常委会组成人员建议规定制定食品安全标准的基本要求，确保食品安全标准科学合理、安全可靠。

（一）保障公众身体健康是制定食品安全标准的宗旨

保障公众身体健康是制定食品安全法的根本目的。目前我国的食品安全总体状况良好，但仍存在不少问题。在农产品生产环节，存在农药、兽药、化肥、生长激素过量使用的现象。食用农产品中的有害物质残留随食物进入人体，危害人体健康。在食品生产加工环节，企业的质量安全控制与管理技术仍然较为落后，食品易受微生物等的污染，同时存在增色剂、调味剂、防腐剂等食品添加剂超量使用以及添加违禁物质等问题。这种状况使中国的食品安全标准面临挑战。针对我国的具体国情，制定科学合理、安全可靠的食品安全标准，保障公众身体健康，是食品安全标准制定工作的首要目标。

制定食品安全标准应当以保障公众身体健康为宗旨。危害物质的限量值、食品添加剂的品种与用量、食品标签和说明书、检验方法与规程等一切食品安全标准的制定都要围绕这一宗旨，实现这一宗旨，不能以制定食品安全标准为手段限制市场竞争、实现行业垄断、实行地方保护或者谋取部门利益。制定食品安全标准应当排除这些因素的干扰，一切以提高食品安全标准的科学性和安全性，保障公众身体健康为目的。

（二）食品安全标准应当做到科学合理

只有制定和实施科学合理的食品安全标准，才能实现对食品安全的有效监控，提升食品安全整体水平。目前，我国食品安全标准体系逐步形成和完善，但是食品安全标准的科学性仍然有待提高。首先，不同部门制定的标准之间不协调，存在交叉，甚至互相矛盾等问题。其次，标准的前期研究薄弱。某些有毒有害物质，如农药残留、重金属限量等方面的标准缺乏基础性研究，许多限量标准尚未考虑总暴露量在各类食品中的分配状况。

提高食品安全标准的科学性，首先，要统一食品安全标准，整合有关食品安全的各种标准，加强部门协调配合，避免各自为政、各立标准，消除不同标准之间的重复和冲突。其次，要加强标准的基础性研究，开展食品安全风险监测和评估，提高标准的科学性和合理性。

提高食品安全标准的科学性还要创新标准制定工作机制。要提高标准制定工作的透明度和公众的参与程度，吸收有条件的社团、企业和专家参加标准的制定、修订工作，对于重要标准要充分听取社会各方面的意见。食品安全标准的立项、起草、审查等全过程要公开透明，接受社会监督。

（三）食品安全标准应当做到安全可靠

目前，我国的食品安全标准总体水平偏低，安全性亟待提高。某些标准的限量指标与国际标准中的限量指标相比，差距较大，指标水平偏低。某些重要领域至今尚未制定国家标准。

为此，我国要加快食品安全标准的制定和修订速度，提高食品安全标准的指标水平，保证食品安全标准的安全可靠。首先，要根据我国目前的膳食、地理、环境、加工等影响因素和相关监测数据，在进行食品安全风险评估的基础上及时更新和补充食品相关标准，完善我国的食品安全标准体系。同时，要借鉴国际经验，加强对国际标准和国外先进标准的跟踪、研究。

第十九条 食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。

【释义】本条是关于食品安全标准强制性的规定。

（一）标准分为强制性标准和推荐性标准

标准是为适应科学发展和合理组织生产的需要，在产品的品种、规格、质量、等级或者安全、卫生要求等方面规定的统一技术要求。标准根据是否具有强制性，分为强制性标准和推荐性标准。其中，保障人

体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。国家标准的代号由大写汉语拼音字母构成。强制性国家标准的代号为“ＧＢ”，推荐性国家标准的代号为“ＧＢ／Ｔ”。强制性标准，必须执行。从事科研、生产、经营的单位和个人，必须严格执行强制性标准。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用。

（二）食品安全标准是强制执行的标准

食品安全关系人民群众身体健康和生命安全，食品安全标准属于保障人体健康，人身、财产安全的标准，因此是强制执行的标准。例如，《预包装食品标签通则（GB7718-2004）》、《食品添加剂使用卫生标准（GB2760－2007）》等都是强制性国家标准。食品安全标准是强制执行的标准意味着食品安全标准具有强制性，食品生产经营者、检验机构以及监管部门必须严格执行。不符合食品安全标准的食品，禁止生产经营；违法生产经营的，须承担相应的民事、行政甚至刑事责任。例如，按照食品安全法的规定，生产经营致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品，生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品等违法行为，将被处以没收违法所得、最高达货值金额五倍的罚款、吊销许可证等行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（三）不得制定其他的食品强制性标准

为了解决目前一种食品同时有食品卫生标准、食品质量标准以及食用农产品质量安全标准等多套标准的问题，从制度上确保食品安全标准的统一，本法在规定食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布的基础上，进一步规定，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。这就意味着，此后只能由卫生行政部门制定食品安全标准，其他部门不得再制定食品卫生标准、食品质量标准、食用农产品质量安全标准等其他的食品强制性标准。

第二十条 食品安全标准应当包括下列内容：

（一）食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定；

（二）食品添加剂的品种、使用范围、用量；

（三）专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求；

（四）对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求；

（五）食品生产经营过程的卫生要求；

（六）与食品安全有关的质量要求；

（七）食品检验方法与规程；

（八）其他需要制定为食品安全标准的内容。

【释义】本条是关于食品安全标准内容的规定。

食品安全标准是保障公众身体健康和生命安全的强制性标准。因此，哪些事项应当制定为食品安全标准，需要法律作出明确规定，从而为食品安全标准的制定工作提供指引和依据。

本条列举了八项需要制定食品安全标准的内容：

（一）食品、食品相关产品中危害人体健康物质的限量规定。食品、食品相关产品中危害人体健康的物质包括致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质。

微生物在医学上按照对人类和动物有无致病性，分为致病性微生物和非致病性微生物。致病性微生物包括细菌、病毒、真菌等。

农药残留问题是随着农药在农业生产中广泛使用而产生的。目前使用的农药，有些在较短时间内可以通过生物降解成为无害物质，而大部分农药难以降解，残留性强。农药进入粮食、蔬菜、水果、鱼、虾、肉、蛋、奶中，造成食物污染，危害人体健康。

兽药残留是指使用兽药后蓄积或存留于畜禽机体或产品（如鸡蛋、奶品、肉品）中的原型药物或其代谢产物，包括与兽药有关的杂质的残留。

重金属指比重大于5的金属，一般都是属于过渡元素。如铜、铅、锌、铁、钴、镍、锰、镉、汞、钨、钼、金、银，所有重金属超过一定浓度都对人体有毒。如果河流、湖泊、海洋和土壤受到重金属污染，鱼类或贝类积累重金属而为人类所食，或者重金属被稻谷、小麦等农作物所吸收被人类食用，重金属就会进入人体导致重金属中毒。

广义的污染物质包括不是有意加入食品,而是在食品生产、制造、加工、调制、处理、填充、包装、运输和贮藏等过程中，或是由于环境污染带入食品中的任何物质。

上述物质及其他危害人体健康的物质禁止人为添加到食品中，但是由于生产过程、环境污染等原因会或多或少进入食品中，最终进入人体。人体摄入的危害物质超过一定含量，就会危害人体健康。因此，必须测定一个保障人体健康允许的最大值，规定食品中各种危害物质的限量。

（二）食品添加剂的品种、使用范围、用量。食品添加剂是指为改善食品品质和色、香、味以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。

我国目前允许使用的食品添加剂包括酸度调节剂、抗结剂、消泡剂、抗氧化剂、漂白剂、膨松剂、胶基糖果中基础剂物质、着色剂、护色剂、乳化剂、酶制剂、基因修饰的微生物、增味剂、面粉处理剂、被膜剂、水分保持剂、营养强化剂、防腐剂、稳定剂和凝固剂、甜味剂、增稠剂、食品用香料、食品工业用加工助剂等种类。

滥用食品添加剂会严重危害人体健康，因此必须制定标准严格限定其品种、使用范围和用量。

（三）特定人群的主辅食品的营养成分要求。婴幼儿是人一生中健康成长的重要时期，这个时期如果能够得到合理的膳食营养，必将为其以后一生的身体和智力发育打下良好的物质基础。婴幼儿主辅食品的各种营养成分必须搭配科学，某种营养成分既不能过多，也不能过少。少了会导致营养不良，多了也会引起中毒。婴幼儿主辅食品的营养成分不仅关系到食品的营养，而且关系到婴幼儿的身体健康和生命安全，必须在进行风险评估后规定营养成分的最高量、最低量等要求，使婴幼儿在满足营养需求的同时又保证食用安全。同样，其他一些特定人群对主辅食品的营养成分也有特殊要求，需要制定标准。

（四）对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求。食品的标签、标识、说明书中的许多内容都直接或间接地关系到消费者食用时的安全，如名称、规格、净含量、生产日期；成分或者配料表；生产者的名称、地址、联系方式；保质期；产品标准代号；贮存条件；所使用的食品添加剂；生产许可证编号。这些内容的标示都应当真实准确、通俗易懂、科学合法，需要制定标准规定统一的要求。

（五）食品生产经营过程中的卫生要求。食品生产经营过程是保证食品安全的重要环节，其中的每个流程都有一定的卫生要求。例如，餐具、饮具和盛放直接入口食品的容器，使用前应当洗净、消毒；贮存、运输和装卸食品的容器、工具和设备应当安全、无害；直接入口的食品应当有小包装或者使用无毒、清洁的包装材料、餐具；用水应当符合国家规定的生活饮用水卫生标准；使用的洗涤剂、消毒剂应当对人体安全、无害。这些都需要制定标准统一要求。

（六）与食品安全有关的质量要求。质量要求涉及食品安全的，也属于制定食品安全标准的内容。

（七）食品检验方法与规程。食品检验方法与规程包括检测或试验的原理、类别、抽样、取样、操作、精度要求、仪器、设备、检测或试验条件、方法、步骤、数据计算、结果分析、合格标准及复验规则等方面的统一规定。

（八）其他需要制定为食品安全标准的内容。包括其他没有明确列举，但是涉及食品安全，需要制定标准的内容。

以上事项都是需要制定食品安全标准的内容。负责食品安全标准制定的部门应当积极主动地研究制定相关食品安全标准；已经制定的，应当根据情况的变化，及时进行修订，以保障公众身体健康和生命安全。 第二十一条 食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。

食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门制定。

屠宰畜、禽的检验规程由国务院有关主管部门会同国务院卫生行政部门制定。

有关产品国家标准涉及食品安全国家标准规定内容的，应当与食品安全国家标准相一致。

【释义】本条是关于食品安全国家标准制定、公布主体的规定。

根据食品卫生法、标准化法实施条例等法律、行政法规的规定，食品卫生国家标准由国务院卫生主管部门组织草拟、审批；其编号、发布办法由国务院标准化行政主管部门会同国务院卫生主管部门制定。农药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院农业行政部门会同国务院卫生行政部门制定。兽药残留限量标准和残留检测方法，由国务院兽医行政管理部门制定发布。屠宰畜、禽的兽医卫生检验规程，由国务院有关行政部门会同国务院卫生行政部门制定。本法在现有体制的基础上对食品安全国家标准的制定、公布主体作了进一步完善。

1.食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。国务院卫生行政部门是本法规定负责食品安全标准制定的部门，自然应当负责制定、公布食品安全国家标准。本法改变了以往食品卫生国家标准由国务院标准化行政部门和国务院卫生行政部门联合发布的公布方式，更有利于食品安全国家标准的及时发布和责任主体的明确。但是，为了保证国家标准编号的统一和连续，食品安全国家标准的编号仍然由国务院标准化行政部门负责提供。

2.食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门制定。食品中的农药和兽药残留，涉及食用农产品生产环节对农药和兽药的控制。食品中农药残留、兽药残留的含量与食用农产品中农药残留、兽药残留的含量密切相关。国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门应当按照各自职责，根据本法和国务院的有关规定制定相关标准，对食品中农药残留、兽药残留的限量及其检验方法与规程作出规定。

3.屠宰畜、禽的检验规程由国务院有关主管部门会同国务院卫生行政部门制定。除国务院卫生行政部门外，生猪、牛、羊等畜禽的屠宰管理还会涉及国务院商务主管部门、农业行政部门等多个部门的职责。国务院有关主管部门应当按照各自职责，根据本法和国务院的有关规定，会同国务院卫生行政部门做好屠宰畜、禽检验规程的制定工作。

4.有关产品国家标准涉及食品安全国家标准规定内容的，应当与食品安全国家标准相一致。为保证整个国家标准体系的统一协调，其他有关产品的国家标准，包括所有强制性和推荐性国家标准，凡是涉及食品安全国家标准规定内容的，都应当与食品安全国家标准保持一致。为此相关部门在制定有关产品国家标准时，应当加强沟通和协调，避免不同国家标准之间的冲突。

第二十二条 国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。

本法规定的食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品。

【释义】本条是关于整合现行食品强制性标准为食品安全国家标准的规定。

据国务院新闻办公室2007年发布的《中国的食品质量安全状况》白皮书统计，中国已发布涉及食品安全的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等国家标准1800余项，食品行业标准2900余项，其中强制性国家标准634项。包括农产品产地环境，灌溉水质，农业投入品合理使用准则，动植物检疫规程，良好农业操作规范，食品中农药、兽药、污染物、有害微生物等限量标准，食品添加剂及使用标准，食品包装材料卫生标准，特殊膳食食品标准，食品标签标准，食品安全生产过程管理和控制标准，以及食品检测方法标准等各种标准。

这些标准为保证食品安全发挥了重要作用。按照本法的要求，食品安全标准将取代这些强制性标准，成为唯一的食品强制性标准。为了保持食品强制性标准的延续性，避免对食品安全工作造成不利影响，需要对这一过程的相关要求作出明确规定。

1.国务院卫生行政部门应当整合现行标准为食品安全国家标准。食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准分别是由国务院农业行政部门、卫生行政部门和质量监督部门制定的食品标准。食品行业标准是由食品相关行业主管部门制定的标准。在这些标准中，有的是强制性标准，有的是推荐性标准。食品安全标准只整合其中的强制性标准。国务院卫生行政部门应当及时将这些强制性标准整理、合并，消除标准间的重复和冲突，形成统一的食品安全国家标准，并予以公布。

2.食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应当按照现行标准生产经营食品。本法规定的食品安全国家标准公布前，现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准仍然有效，食品生产经营者应当按照现行标准生产经营食品。本法规定的食品安全国家标准公布后，食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中的强制性标准整合为食品安全国家标准，食品生产经营者应当按照食品安全国家标准生产经营食品。