中国分税制的制度分析
2009年1月总第449期
第1期
经济论坛Jan.2009Gen.449No.1
EconomicForum
中国分税制的制度分析
文/魏
【摘
国
要】分税制作为一种新的制度安排,在规范政府间财政分配关系、促进财政收入稳定增长、规范财政收
入分配秩序、提高地方政府的治税努力程度、强化各地区对中央财政的依赖性方面发挥了积极作用。同时,这本文就分税制的内容和运行绩效进行制度分析。一制度的缺陷也日益显现。
【关键词】分税制;策略性行为;制度分析【作者简介】魏国,南京大学经济学院博士生。
一、引言
1994年实行的分税制改革是解决财政体制弊
端、构建社会主义市场经济体制的重要制度变迁,具有里程碑意义。这次改革的内容涉及我国税收制度的重新安排,以及中央和地方财政制度的重新安排问题。这一制度变迁,使我国的财政体制由传统计划体制转向市场经济体制,极大地推动了我国经济和各项事业的发展,为进一步完善税收制度指明了方向。
财政制度包含两个方面内容。一个方面是“财”,即政府内部对于税收以及其他公共收入的分配和支出;另一方面是“政”,即政府在使用这些公共收入的时候,不但将其作为宏观经济的调控手段,而且它也是用来平衡收入在地区、居民间的分配模式,更重要的是它还可以规范和控制政府官员的行为。
具体而言,财政制度包括税收、公共支出、转移支付以及决定政府间分配关系的财政体制,其中后者又是财政制度的中心内容。新中国的财政体制经历了一个比较复杂的变迁过程,大致由解放初期中央对地方实现高度集权的财政“统收统支”制度到
部分都是通过中央政府向地方政府下达的纵向转移支付来实现地区间政府的支出平衡的。因此,区域间的关系和中央—地方关系密切联系在一起。政府和企业的关系则主要受到财政制度内税收政策的影响,其中税种、税基和税率的制定、企业税收在不同级别政府间的分配都会直接影响政府对企业发展的态度和行动。
由于中国目前税收立法权是高度统一的,除了筵席税等不重要的税收之外,地方政府一般无权决定税种开征和税率设定,所以各省区法定税率上的差别主要表现在中央政府所批准的税收优惠政策方面的不同,而不同省区由于争取到的税收优惠幅度和范围不同,其宏观税负水平具有很大差异。在这种背景下,省区间税收竞争主要表现在对优惠政策的争取和对征税努力程度的选择等方面,这些行为会使地方政府影响当地的宏观税负水平,这样就形成了省际间宏观税负竞争中的策略性行为。另外,因为我国地方政府财政预算体制有内外之分,在正式的财政制度之外存在大量非正式的财政安排,对于大量存在的预算外收入,地方政府具有事实上的决定权,预算外资金管理相对松散,为地方政府通过预算外资金进行竞争提供了重要条件。
在我国财政体制中,无论采用哪种形式,中央与地方之间都是一种博弈关系。分税制体制使中央和地方“分灶吃饭”,解决了包干制的一些问题;但由于存在事权与财权的严重不对称,基层的财政能力在农业税全面取消后,主要取决于基层的谈判能力和讨价还价水平。同时,基层政府也积极另辟财源———充分利用土地。地方财政困难引发了税源大战,这造成了宏观调控政策的失灵和严重的效率损失。因此,借鉴西方国家的公共财政理论和税收制度,并结合国情进行制度创新,改革和完善我国财政
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20世纪80年代中期逐渐过渡到比较分权的财政包
干制度,又到1994年实行了相对较为集权的分税制体制。财政体制的变迁与影响国计民生的诸大关系无不密切相关。
中央和地方关系的一个中心内容就是中央政府与地方政府的财政分配关系,即财权和事权的划分。现在政治经济学界流行的“分权理论”的主要内容便是财政分权。地区间的平衡关系也受到政府财政政策的巨大影响,这种影响除了来自中央与地方政府间的财政分配体制之外,还受到地区之间转移支付的影响。中国缺少地区间横向的转移支付,绝大
体制与税收制度,已是我国经济体制改革迫在眉睫的重要课题,对我国经济社会发展具有重要的理论价值和实践意义。
因此,决定把“产品税”改为“增值税”。增值税只对产品交易价格的增值额征税,显然符合“税收中性”原则。三是原有税收制度的法律制度不健全。原有的很多税种都没有规范的法律制度作为依据,有的税种还只是暂行办法,如个人所得税严重影响税收的严肃性和权威性。在企业所得税方面,按经济性质分设的所得税税种使得产品之间、企业之间、地区之间的公平竞争成为不可能。针对这些问题,对原有工商税制进行了根本性的制度重新安排。新税制将原有的32个税种,该废除的废除、该合并的合并,同时开设了一些新税种。改革以后,简化为18个税种。税收制度的重新安排为分税制改革的成功创造了重要的前提条件。分税制要求:一些税种归中央,一些税种归地方,另一些税种则由中央和地方共享。在划分税种的同时,分设中央和地方两套税务机构,分别征收。
二、分税制改革的内容———中国财政制度的一个重要制度变迁
(一)分税制改革的内容
关于分税制改革理论与政策的研究,最早始于
1980年代中期的“价税财连动”改革方案,但该方
案最终没有被付诸实施。20世纪90年代初,经过理论界与实务部门反复讨论,1992~1993年在一些地方曾进行过分税制改革试点,积累了一定的经验。分税制改革采取了渐进式路径。所谓渐进式路径,是指改革的成本小、新旧体制的过渡平稳。主要措施是在保证地方“既得利益”的前提下进行“增量调整”,减少阻力,确保目标的实现。由于我国市场经济体制刚刚确立,原有的财政体制使中央财力匮乏,不能实施必要的宏观调控。在当时的情况下,我国的分税制选择了中央财权相对集中、财力相对分散的集权式模式。1993年12月15日,国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》,并于1994年1月1日起实行。
2.分税制的机制。分税制实际上就是中央与地
方之间财权划分的制度安排。财政体制的变化对地方的影响很大。分税制实行以前的40年中,我国的财政体制很不稳定,方式繁多,变化频繁。那种体制的实际结果是:造成地方政府在编制预算时出现“一年之计在于争”的局面,即地方政府要与中央政府“争”尽可能大的支出“基数”和尽可能小的收入“基数”,地方政府自身的努力程度反而成为影响地方财政状况的次要因素。“重分配、轻生产”的制度安排,必然导致“越包越瘦”的局面。最少的年份,全国财政收入仅增收100多亿元,其中中央财政增收五六十亿元。1978年财政收入占GDP的比重为
1.分税制和税制同步改革。我国的税制实际上
可分为三块:工商税制、农业税制和关税税制,其中的核心是工商税制。要实行分税制,就必须全面改革我国的工商税制。因为分税制要求按照事权与财权相结合的原则,按税种划分中央与地方的收入,原有税制无法做到这一点。
我国的工商税收的收入占整个税收收入的
90%以上,涉及工商业、交通运输和服务业等各大行
业。在工商税制中,主要存在三个问题:一是税制不够简化,税种设置不符合市场经济“税收中性”为基础的基本原则。当时,工商税的税种多达32个,税种设置和市场经济的要求也不符,如集市交易税、牲畜交易税、奖金和工资调节税等。二是作为主体税种的产品税严重扭曲市场资源配置效率。产品税要求有详细的税目税率表,但要正确认定“产品”的适用税目和税率是不容易的。比如“新产品”的适用税目税率是需要税务机关认定的,但税目税率表的更新速度远跟不上“产品”的更新速度,因此需要根据税目税率表“比照”执行,往往不尽合理。而且,产品税存在重复课税问题,产品税实行按产品交易价格全额征税。因此,同样一种最终产品,采取专业协作生产方式的企业则税负重,实行“全能式”生产方式的企业则税负轻,客观上鼓励了“大而全”、“小而全”的企业形式,不利于专业化分工,不利于效率的提高。
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31.2%,到1993年下降到11.2%,平均每年下降一
个多百分点。分税制能够稳定的原因是正确处理了其中三个重要的制约因素。
一是从国情出发,合理选择分税制实行的“基期年”,即以哪一年的数据作为中央与地方之间收支划分的参照。分税制根据基期年的财政收支来核定中央从地方净上划的收入数额,并以此作为中央对地方的税收返还基数,可见,基期年的选择对中央和地方的利益影响极大。按照常规,一般采用制定改革方案上一年的决算数,因为这是一个不可改变的恒数。1993年9月,各地方已经知道了分税制的“机制”,但到年底还有多少财政收入,还有很多不确定因素,这就是说新体制的实行是建立在“不确定”的基础之上的。由于基期年的收入高对地方有利,因此
1993年地方财政收入的增长是历史罕见的。1993年10月地方收入比上年同期增长56.7%,11月为53.4%,12月为36.8%,全年增长24.2%,增收866亿
元,按照分税制的制度设计,增收部分就成了地方的收入。考虑体制转换的平稳过渡,以1993年为基期年。二是确定共享税的分成比例。分税制改革的一条重要原则是保留原体制的“利益”,通过“增量”的重新分配再逐步调整,减少改革的阻力。按照这一原则确定了共享税的分成比例,如增值税,中央得
再分配主要依赖于“显性”的机制,包括原有的体制补助、专项补助和结算补助,也包括分税制改革后开始实行的税收返还以及从1995年开始的按照“过渡期转移支付办法”所进行的中央对地方的转移支付。因此,承包制下的再分配机制是二元的,既有体制内部“隐性”的机制,也有事后“显性”的再分配工具,而分税制主要靠“显性”的机制;承包体制下“隐性”的再分配机制起主要作用,而分税制下,“显性”的再分配机制可以说独木撑天。既然制度安排上存在如此大的差异,分税制的绩效如何呢?下面对此进行分析。
75%,地方得25%;资源税按资源品种进行划分,大
部分归地方所有。从地区公平竞争的角度看,中央与地方的“共享”比例应该全国统一。三是确定中央与地方之间的转移支付。为了改革的平稳过渡,基本上保留了原体制的地方上解和中央补助办法。原实行递增上解、定额上解的地方,仍按原规定执行;原实行总额分成和原分税制试点地区,以1993年的上解数为基数,从1994年起以4%的递增率递增上解。
三、分税制运行的绩效分析
(一)分税制改革的积极效应
1.规范了政府间财政分配关系。分税制改革前
我国实行的财政体制都不是单一的体制形式,而是六种形式的财政包干制,体制形式多元化,既不规范也不公平。分税制改革改变了这一格局,统一了财政体制形式,中央对地方实行了统一的分税财政体制,这本身就是历史的进步。
1995年起,实行递增上解的地方一律改为以1994
年的实际上解数为定额进行定额上解。中央对地方的转移支付则采用按影响因素计算的“标准收支法”,分别计算各地的标准收入、标准支出,不足部分由中央补助。目的是建立起有中国特色的、规范的、相对比较透明的中央对地方的转移支付制度。
(二)分税制制度设计的制度经济学分析根据新制度经济学的核心论点,“有效率的经济组织是经济增长的关键”(North,1937),体制的绩效与制度的具体安排有关。从理论上讲,分税制特定的制度结构和安排,与承包制相比,所存在的增进效率的机制是多元的:一是按照理论上的设计,在事权和财权划分基础上将中央和地方政府相分离的原则能促使地方在促进本地资源配置的基础上积极组织财政收入;二是中央与地方分设税收机构、分别征税结束了长期以来中央与地方在利润税收上缴方面的委托代理关系,以及由此带来的地方税收征收的“道德风险问题”;三是“区别对待”的原则的取消结束了承包体制下“鞭打快牛”、对地方政府税收征收不利的不合理机制;四是尤为重要的是中央与地方之间税种相对明确的划分、权利安排和配置的相对稳定,相对于承包制下的政策动态非一致性的环境,对于地方组织财政收入积极性的提高的效应应该是完全不同的。
分税制与承包制的再分配机制亦存在显著的差异。承包制在“显性”的再分配工具———体制补助、专项补助、结算补助———用于平衡省际人均财政收入之前,中央在确定地方上缴比例上并非一视同仁的做法具有更大的“隐性”再分配功能。但是,分税制下,尽管地方上解中央作为一种既得利益被保存了下来,但它不再作为一种“隐性”的再分配机制,
2.建立了财政收入稳定增长机制。1994~2002
年是我国历史上财政收入增长最快、最稳定的时期。
1993年财政收入4349亿元,2002年为18914亿元,
是1993年的4.35倍。从1994~2002年除1998年外财政收入年增长率均在15%以上。随着财政收入的快速增长,财政收入占GDP的比重从1995年的最低点10.7%上升到2002年的18.5%,使财政收入占GDP的比重由不断下降的趋势转变为稳定上升的趋势。
3.规范了财政收入分配秩序。分税制改革明确
划分了中央和地方的收入范围,改变了中央与地方的收入激励机制,使中央和地方都不断将预算外资金纳入预算内管理,规范了财政收入分配秩序,国家财政收入的大幅增长部分正是由于将预算外资金纳入预算内形成的。1993年中央确定实行分税制改革后,预算外资金占预算内资金的比重大幅下降。
4.提高了地方政府的征税努力程度,具有激励
效应。分税制作为一种制度安排,充分调动了地方政府组织收入的积极性,极大地提高了地方政府的征税努力程度。我们以地方征收的财政收入对本地区
GDP的弹性来反映地方政府理财积极性的高低,并
根据弹性大于1还是小于1将地方政府分为“积极的”和“欠积极的”两类。1990~1991年至1992~
1993年,及1994~1995年至1996~1997年两类地
方政府数目的统计数据告诉我们:分税制改革在提高地方政府税收征缴上的积极性的效应是明显的,
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在1990~1991年至1992~1993年期间,全国30个省(市)中,弹性大于1的仅有33省次;而分税制改革后的1994~1995年至1996~1997年,弹性大于
再分配权力,加强了中央权威,比较彻底地消除了财政上“诸侯割据”的潜在危险。另一方面,通过设立独立于财政、垂直管理的税收征管系统,在一定程度上解决了改革前“利税”不分、地方政府“藏富于企业”的老问题,能够有效地保证经济增长带来的收益被国家财政分享。与此同时,地方政府尤其是中西部地区的地方政府在财政上对中央的依赖性也大大增强。分税制实行以来,中西部地区的地方政府可支配财力中中央补助所占的比重不断提高,中部地区有些县市这个比重超过50%,而西部的有些贫困地区中央补助能够高达地方自身财政收入的10倍甚至20倍。在这些补助中,专项资金占了相当大的比例,这些专项资金分配的随意性较强,所以在这些地区,“跑项目、跑专项”的“跑部钱进”成了地方财政工作的一项重要内容。
其次,在政府和企业的关系上,分税制产生了间接的、潜在的影响,这在一定程度上重塑了地方政府的行为模式。分税制之前,企业按隶属关系上缴税收,使得地方工业化带来的收益大部分保留在地方政府手中。我们也看到自20世纪80年代到90年代中期全国兴盛一时的乡镇企业。众所周知,乡镇企业作为一种集体产权的企业组织,其竞争能力在很大程度上来自于地方政府的大力扶持。分税制改革之后,所有企业的税收都要与中央分享,而且税收系统独立于地方政府,这导致地方政府能够从企业中得到的财政收入大为减少,办集体企业的热情迅速下降,我们看到20世纪90年代中期以后乡镇企业大规模转制的现象。虽然对乡镇企业的转制和衰落有各种各样的解释,但是财政体制变革的影响无疑被大为忽视了。在企业税收收益减少的情况下,地方政府开始寻求新的收入增长方式,所以十年来我们看到的几种现象在一定程度上可以用分税制来加以解释,这包括农民负担的迅速增加、地方扩大基础设施建设的政绩工程的勃兴、土地开发和土地转让高潮的出现。这三种现象带来的收入,包括农村的提留统筹、建筑业过热带来的巨额营业税、土地转让收入或者属于地方税收,或者属于预算外或非预算收入,中央均不参与分享。由此我们看到,分税制在集中企业
1的有57省次。
5.提高了中央级收入占总财政收入的比重,强
化了各地区对中央财政的依赖度。分税制改革后,中央级收入大幅提高。1998年以来这一比重开始稳步上升,2002年达到54.93%。这一结果的直接作用是强化了地方政府对中央财政的依赖度,进而有利于中央政府强化对地方政府的控制和调节,改变了财政包干体制下中央财政支出依靠地方上解的局面,使中央财政在宏观调控中处于主动地位。
6.转移支付力度逐渐加大,转移支付结构渐趋
合理。分税制改革以来,中央对转移支付制度逐步进行了完善。一方面转移支付力度不断加大,1994年中央对地方的转移支付为2386亿元,到2002年达到7362亿元,是1994年的3.09倍;另一方面,转移支付结构渐趋合理,维持地方既得利益、按基数法决定的税收返还在整个转移支付中的比重不断下降,税收返还在整个转移支付中的比重从1994年的
75.4%下降到2002年的40.95%,而用于均衡地区间
财力差异的转移支付到2002年达到了2195亿元,占当年整个转移支付的比例高达36.5%。
总之,通过分税制改革,中央财政有效提高了“两个比重”,增强了财政调节经济发展和收入分配的能力,规范了中央和地方的关系,走出了中央和地方就财政收入的再分配不断讨价还价的困境。与此同时,分税制改革对中央和地方关系以及政府和企业的关系也产生了重大而深远的影响。
中央和地方的关系、政府和企业的关系如图所示。三者是一种博弈关系,其均衡状态取决于他们在讨价还价过程中的谈判能力。
中央政府
地方政府企业收入的同时,将地方政府的关注重点“驱赶”到了另外一些领域,即农民负担和城市化,当然这也可以说成是地方政府在现行分税制制度安排下主动寻求的一些行为模式。在这些新的行为模式中,农民负担和土地转让的收入都属于预算外和非预算的范畴。与高度集权化的预算内资金管理体制相比,这些资金的管理是高度分权化的。对于下级政府非预算财政
首先,在中央和地方的关系上,中央财政的实力以及所谓的“国家能力”不断加强。中央财政不但独立于地方财政,而且地方财力的近1/3需要中央财政拨付转移支付进行补助。通过这种先集中财力、再进行补助的方式,中央实际上掌握了对财政收入的
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资金的总量,上级政府也无从确知。所以对于地方政府而言,软预算约束的现象不但没有通过分税制得到解决,而是更加严重了。预算外和非预算资金可以说是地方政府的“第二财政”,这个财政几乎没有真正意义上的预算约束,地方政府不但用来补充预算内的实际支出,甚至将部分资金调入预算内充当预算内的税收收入。我们看到,无论东中西部的基层政府预算内财政总是处于一种“吃饭财政”的状态,其财政收入几乎全部用于行政事业人员的工资支出,在许多地区连办公经费都付诸阙如。但是预算内财政并非地方政府财政的全部,许多地区的地方政府拥有巨大的预算外和非预算财政资金。在这种“二元财政”的结构之下,中央政府对预算内财政愈加规范,地方政府对预算外财政就愈加重视。所以在这种情况下,分税制带来的财政集权并没有起到真正规范地方财政行为的目的。过去描述的所谓中央与地方“一放就乱、一收就死”的关系在最近几年里已经不再适用,中央尽可以加强规范、集中收入,但是地方政府和地方经济并不会因此被“管死”,而是不断挖掘出新的生财之道,即使农业税全免以后亦是如此。因此,分税制带来的集权效应并非全面而有效的,除去集中了部分地方的预算内收入之外,最多只能算作“表面集权化”。
(二)我国分税制的缺陷日益显现
分税制并没有有效地均衡地区间因经济发展不平衡而带来的区域差异。其中一个重要原因在于分税制带来的集权效应引起地方政府行为的一系列变化。在这种形势之下,地方政府开始积极从预算外尤其是从土地征收中为自己聚集财力,“城市化”开始成为地方政府的新增长点。由此,分税制集权化的改革带来了一个意外后果,即形成了一种“二元财政”格局。
际情况看,中央财政通过分税制体制划分在形式上集中的收入,大部分通过税收返还又回到地方,集中的增量除用于中央级支出外,其余也通过转移支付、专项拨款等形式补助给各地,中央财政不过是过一下手而已。但是,正是由于这种形式的集中,使中央财政和中直部门的权力大大增强,加之很多专项拨款实行条条管理,遍布地方支出的方方面面,在很大程度上助长了地方“跑部钱进”等问题的发生。因此,就分税制财政体制来说,分税的形式无可厚非,关键是中央财政在调节财政均衡的手段上如何把握。在保证中央财力稳步增强的同时,既要有利于促进财政均等化目标的实现,还要有利于简化操作和财政资金的规范分配,避免部门和个人的权力过于集中,防止和杜绝腐败等问题发生。
(2)税收返还政策实际继续照顾了富裕地区。分税制之初,为了确保中央级收入的稳定增长,国家确定了1:0.3系数返还的政策,即以1993年地方上划中央“两税”为基数,超过部分中央财政按1:0.3系数给予增量返还,未完成上划基数的,相应扣减税收返还。这一政策,在分税制初期促进了中央级收入的稳定增长,保证了“两个比重”稳步提高。但是,由于1:0.3系数呈逐步缩小趋势,这一政策执行到现在,很多地方得到的中央增量返还已不到10%。也就是说,1994年地方上划中央“两税”增加1万元,中央财政返还地方0.3万元,而现地方上划中央“两税”增加1万元,中央财政返还地方还不到0.1万元,严重挫伤了地方政府积极性。很多地方尤其是基层,把主要工作精力都放在了地方税上。因此,国家应适时调整这一系数返还政策,研究对中西部地区实行1:0.3比例返还,以调动落后地区自我发展的积极性。同时,中央对地方税收返还政策,基本上默认了起点上的不公平,财政收入增长快的东部沿海省份的财力继续增加,而中西部落后地区由于财政收入增长慢,相应地财力没有较快增长,进一步拉开了中西部省份财力分配差距,暴露了财力分配机制的缺陷。
1.制度安排指导思想定位的刚性。分税制运行
十几年来,中央财政虽然通过转移支付手段努力实现财政收入分配均等化,但由于制度安排指导思想定位的刚性,中央与落后地方在财政收入的初次分配关系上并没有发生根本变化,中央级收入仍占绝对比重,省以下尤其是县、乡财政收入规模很小,这既不利于调动地方自我发展的积极性,也不利于财政分配均等化目标的实现。
(1)过于强调中央级收入占财政总收入的比重。分税制改革的指导思想是提高“两个比重”,增强中央财政的调整能力。基于这一思想,中央财政在制定分税制财政管理体制之初,将流转税的大部分即消费税和75%的增值税确定为中央级收入。从实
2.初始制度安排的内在缺陷。中国分税制改革
中目前存在的一些问题,与行政体制改革滞后和经济体制改革不配套有直接关系。
(1)行政体制改革滞后,削弱了分税制体制均富功效。财政体制改革以简约明晰的行政体制为前提。只有行政体制改革到位,才会有清晰的事权划分,才能建立合理的、规范的分税制财政体制。从西方国家分税制实践看,大多是三级政府,政府间事权和财权划分清晰明了,分税制财政体制运行通畅。而
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资金的总量,上级政府也无从确知。所以对于地方政府而言,软预算约束的现象不但没有通过分税制得到解决,而是更加严重了。预算外和非预算资金可以说是地方政府的“第二财政”,这个财政几乎没有真正意义上的预算约束,地方政府不但用来补充预算内的实际支出,甚至将部分资金调入预算内充当预算内的税收收入。我们看到,无论东中西部的基层政府预算内财政总是处于一种“吃饭财政”的状态,其财政收入几乎全部用于行政事业人员的工资支出,在许多地区连办公经费都付诸阙如。但是预算内财政并非地方政府财政的全部,许多地区的地方政府拥有巨大的预算外和非预算财政资金。在这种“二元财政”的结构之下,中央政府对预算内财政愈加规范,地方政府对预算外财政就愈加重视。所以在这种情况下,分税制带来的财政集权并没有起到真正规范地方财政行为的目的。过去描述的所谓中央与地方“一放就乱、一收就死”的关系在最近几年里已经不再适用,中央尽可以加强规范、集中收入,但是地方政府和地方经济并不会因此被“管死”,而是不断挖掘出新的生财之道,即使农业税全免以后亦是如此。因此,分税制带来的集权效应并非全面而有效的,除去集中了部分地方的预算内收入之外,最多只能算作“表面集权化”。
(二)我国分税制的缺陷日益显现
分税制并没有有效地均衡地区间因经济发展不平衡而带来的区域差异。其中一个重要原因在于分税制带来的集权效应引起地方政府行为的一系列变化。在这种形势之下,地方政府开始积极从预算外尤其是从土地征收中为自己聚集财力,“城市化”开始成为地方政府的新增长点。由此,分税制集权化的改革带来了一个意外后果,即形成了一种“二元财政”格局。
际情况看,中央财政通过分税制体制划分在形式上集中的收入,大部分通过税收返还又回到地方,集中的增量除用于中央级支出外,其余也通过转移支付、专项拨款等形式补助给各地,中央财政不过是过一下手而已。但是,正是由于这种形式的集中,使中央财政和中直部门的权力大大增强,加之很多专项拨款实行条条管理,遍布地方支出的方方面面,在很大程度上助长了地方“跑部钱进”等问题的发生。因此,就分税制财政体制来说,分税的形式无可厚非,关键是中央财政在调节财政均衡的手段上如何把握。在保证中央财力稳步增强的同时,既要有利于促进财政均等化目标的实现,还要有利于简化操作和财政资金的规范分配,避免部门和个人的权力过于集中,防止和杜绝腐败等问题发生。
(2)税收返还政策实际继续照顾了富裕地区。分税制之初,为了确保中央级收入的稳定增长,国家确定了1:0.3系数返还的政策,即以1993年地方上划中央“两税”为基数,超过部分中央财政按1:0.3系数给予增量返还,未完成上划基数的,相应扣减税收返还。这一政策,在分税制初期促进了中央级收入的稳定增长,保证了“两个比重”稳步提高。但是,由于1:0.3系数呈逐步缩小趋势,这一政策执行到现在,很多地方得到的中央增量返还已不到10%。也就是说,1994年地方上划中央“两税”增加1万元,中央财政返还地方0.3万元,而现地方上划中央“两税”增加1万元,中央财政返还地方还不到0.1万元,严重挫伤了地方政府积极性。很多地方尤其是基层,把主要工作精力都放在了地方税上。因此,国家应适时调整这一系数返还政策,研究对中西部地区实行1:0.3比例返还,以调动落后地区自我发展的积极性。同时,中央对地方税收返还政策,基本上默认了起点上的不公平,财政收入增长快的东部沿海省份的财力继续增加,而中西部落后地区由于财政收入增长慢,相应地财力没有较快增长,进一步拉开了中西部省份财力分配差距,暴露了财力分配机制的缺陷。
1.制度安排指导思想定位的刚性。分税制运行
十几年来,中央财政虽然通过转移支付手段努力实现财政收入分配均等化,但由于制度安排指导思想定位的刚性,中央与落后地方在财政收入的初次分配关系上并没有发生根本变化,中央级收入仍占绝对比重,省以下尤其是县、乡财政收入规模很小,这既不利于调动地方自我发展的积极性,也不利于财政分配均等化目标的实现。
(1)过于强调中央级收入占财政总收入的比重。分税制改革的指导思想是提高“两个比重”,增强中央财政的调整能力。基于这一思想,中央财政在制定分税制财政管理体制之初,将流转税的大部分即消费税和75%的增值税确定为中央级收入。从实
2.初始制度安排的内在缺陷。中国分税制改革
中目前存在的一些问题,与行政体制改革滞后和经济体制改革不配套有直接关系。
(1)行政体制改革滞后,削弱了分税制体制均富功效。财政体制改革以简约明晰的行政体制为前提。只有行政体制改革到位,才会有清晰的事权划分,才能建立合理的、规范的分税制财政体制。从西方国家分税制实践看,大多是三级政府,政府间事权和财权划分清晰明了,分税制财政体制运行通畅。而
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我国分税制改革,是在五级政府的行政管理体制环境下实施的,而且中央一级就分去了财政收入的
就把应该列支的支出挂起来,本来应落于纸面上的赤字却变成了隐性赤字。“堵不如疏”,中央在政策的制定上,应给予地方适当的自主权,不仅不影响国家政策的严肃性,也有利于加强管理。在特定情况下,探索允许地方编制赤字预算的可行性,将问题实事求是地摆在桌面上,既有利于争取上级财政的支持,也有利于增强自我发展的动力。
50%以上,省里多多少少再分一点后,市、县、乡三级
政府基本上已无税可分,以致于在全国实行分税制多年后的今天,一些乡级财政仍然实行的是以往的包干体制。同时,财权层层上收,事权层层下移,转移支付链条过长,动摇了基层政府行使职权的物质基础。在我国各级财政,一个非常普遍的现象,就是下级政府经常要面对来自上级的财政管制。主要表现为“上出政策,下出资金”,支出政策在上,资金供应在下,上级政府制定统一政策,直接影响着下级支出规模和支出方向,影响着下级政府的预算平衡。根据财政分权基本要求,“一级政府,一级事权,一级财权,相对独立,自求平衡”。在既定的法制化的事权划分格局下,根据所承担的政府事权,各级政府具有决定政府支出规模及支出方向的权力。
(2)经济体制改革不完善,财政没有真正从一般竞争性领域中退出来。30年的经济体制改革历程使人们充分认识到,市场机制是不以人的意志为转移的“看不见的手”,资源配置主要由市场主宰,可以满足消费者的需求,而且效率要比政府高得多。但是,由于我国经济体制改革尚未最终完成,一些地方国有企业及国有控股企业仍然担负着发展地方经济、提供财政收入的重任,加之一些地方政府追求政绩、上项目的热情很高,使财政很难从一般竞争性领域完全退出来。一些地方对一般竞争性领域的财政投入基本上没有获得回报。因此,从构建公共财政体制的角度,财政资金应主要投向重大公益性项目和对经济发展具有全局性和战略性的非经营性基础设施项目;对培育新的经济增长点和带动产业升级的重大高新技术和技术改造项目,政府应通过财政补助、贴息或政策引导等方式吸引社会资金,使企业成为投资和创新主体。总之,财政投资要从一般竞争性领域中逐渐退出,重点支持和引导农业特别是农业基础设施和农业产业化建设,水利、交通、能源等基础设施建设,环境保护、基础教育、公共卫生等关系国计民生的公益事业,同时引导产业结构调整和升级,促进信息化及高新技术产业加快发展。
(3)税收政策的制定和举债权力的集中,制约了地方经济发展。实行分税制后,所有税收政策的制定权和举债权都集中在中央,地方无权开设新的税种,更无权举债。但是,从这些年的实际情况看,由于税收政策过于集中,一些适合地方政府征收的税收如遗产税等迟迟无法出台,财政收入大量流失。《预算法》规定地方政府不能编列赤字预算,一些地方
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3.制度运行过程中存在的偏差。任何制度从制
定到执行都有时滞,分税制也不例外。在这一过程中,由于政府间事权划分不明晰,转移支付制度不规范,加之我国正处于经济体制改革的过渡时期,农村税费改革的任务还很艰巨,难免出现执行偏差和各种遗留问题,影响分税制的完善。
(1)财权与事权划分不对称,地方财政负担沉重。清晰的事权划分,是分税制财政体制划分财权的基础,也是实现财政分配均等化目标的前提。按照公共产品的层次性划分,全国性公共产品和事项应由中央政府负责;兼有全国性和地方性公共产品特征的事项应由中央和地方政府共同承担,并按具体项目确定分担的比例;中央政府负有直接或间接责任,但由地方政府提供更有利于提高效率的事项,应由地方政府负责,中央政府根据具体事项给予转移支付,帮助地方完成;其他地方性公共产品和服务,应由地方财政负责。如果中央的财权比例低于事权比例,就会削弱中央宏观调控能力,无力保证缩小地区间差距和正常履行国防、外交等全国性的公共事务;但如果中央的财权比例比事权比例高得太多,也会带来一系列的负面效应。从我国现阶段中央与地方事权和财权的构成比例来看,中央与地方财政收入的比例为55:45,而财政支出的比例却为30:70,其中公共服务支出的比例为46:54,已经非常不匹配。
(2)转移支付制度不规范,影响财政分配均等化。由于现行分税制在中央与地方收入划分上没有根本性的变化,有指定用途而且分配透明度不高的专项拨款有增无减,实现政府间财政分配均等化目标的重任落在了额度不大、分配办法逐步规范的一般性转移支付(2001年以前称为过渡期转移支付)身上,促使地方政府眼睛“向上”看,“跑部钱进”等现象仍继续存在。据统计,1999年以来,中央对地方转移支付的财政投入逐年增加:2000年投入800亿元,
2001年达到1000多亿元,2002年超过4025亿元,
而2005年则达到7733亿元。中央财政转移支付越来越多,地方政府却越争相向国家有关部委要钱,其根源在于,中央转移支付的分配不够透明,分配办法不够规范,大量资金分散掌握在中央相关部委。新时
2009年1月总第449期
第1期
经济论坛Jan.2009Gen.449No.1
EconomicForum
外汇占款增长对我国物价波动的影响
文/刘世峰
【摘
要】近年来,我国外汇占款不断增长,与此同时物价水平也不断上升,二者的变动趋势存在很大的一
通过对二者的协整检验,发现他们之间存在着长期的稳定关系,外汇占款对物价水平的直接影响程度较致性。
低,间接影响程度较高。
外汇占款;物价水平;协整检验【关键词】
【作者简介】刘世峰,河北经贸大学2007级研究生。
一、前言
近些年来,我国经济虽然一直持续快速发展,但也出现了内外失衡的问题,这表现为我国内部经济中物价不断上涨,从2007年下半年开始物价指数不期提倡“财政均富”,重新划分与调配中央与地方的事权与财权,给地方政府相匹配的财权来有效保障事权,具有重要的现实意义。
(3)省以下财政体制不健全,县、乡财政比较困难。一是受中央与地方政府间事权划分不清、财权事权不统一的影响,省以下财政体制改革不可能在事权划分、支出结构调整上有突破性安排。地方政府明知许多支出项目与结构不合理,也无法进行必要的调整,支出规模也就压不下来,财政困难状况也就不可能从支出管理方面得到改善。二是当前财税分家和国地税分设的局面,增加了地方财政工作的难度。财政部门对税务部门缺乏有效制约,税务部门与财政部门讨价还价的问题时有发生,地方财政预算的安排和执行难度加大。三是省以下政府层级过多,政府间税源差异大,分税制无法给基层政府稳定的收入来源。中央与省级政府分税后,中央虽然留给省以下地方政府很多税种作为地方政府的固定收入,但这些税种中除营业税还算是主体税种外,其他税种不仅税基小、税源少,而且征收难度大、成本高,根本无法满足地方各项支出的需要。加之,省以下地方政府层级多,越是到基层,税源结构越不均衡,地区间收入差别越大,乡镇一级以致无税可分。
断攀升,2008年2月、3月、4月已经突破8%,分别达到8.7%,8.3%,8.5%,外部经济则是经常项目和资本与金融项目双顺差。由于我国目前实行的是外汇制度,央行收进外汇的同时必须以外汇占款的形式委托—代理关系,克服了原有体制对地方的激励不足问题,使中央政府的边际财政收入递增,中央政府的宏观调控能力得到加强。但是,由于分税制改革的内在缺陷,这种制度安排强化了地方的利益机制,促使地方政府从本地利益出发,竞相发展见效快、利税多的项目,由此导致大量重复建设,扭曲了资源的配置效率,影响了国民经济发展的质量;同时,地方政府为取得尽可能多的财政收入,进行地区封锁、限制流通等,这些地方政府行为影响了全国统一市场的形成,加大了中央政府宏观调控的难度,降低了宏观调控政策的效应。
因此,我国要按照公共财政理论,借鉴西方市场国家分税制的成功经验,并结合本国国情,重新架构转轨时期的财政体制,把握制度安排的起点公平、调整过程公平、注重结果公平,完善我国的分税制,使中央政府和地方政府形成一种稳定的“契约关系”,真正节约政府运行中的交易费用、降低税收的征收成本,真正使财政制度朝有利于效率改进的方向有序变迁。这种新体制不仅要激励地方政府关心当地经济发展和财力壮大,同时要关心整个国民经济的协调、可持续发展,实现中央政府、地方政府、企业和民众的共赢。
(责任编辑:夏明芳)
四、结语
分税制改革改变了中央政府与地方政府之间的
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