谈失业保险制度改革

　　失业保险，是指国家通过立法强制实行的，通过社会集中建立失业保险基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。失业保险制度在我国建立的18年中发挥了巨大作用，但随着我国就业形势的日益严峻，尽快完善我国失业保险制度刻不容缓。

　　一、当前失业保险制度存在的问题

　　我国日益严重的失业状况，以及原有失业保险制度的不完善，现行失业保险制度不能起到有效保障的作用，因此亟待改革完善。

　　1、失业保障的范围狭窄，覆盖面小。我国失业保险只包括了国有企业中的由于非自愿性失业人员，而其他所有制形式的职工以及国有企业内除固定工、合同制工人以外用工形式的职工却未能兼顾。另外，城镇从业人员、集体企业、私营企业、乡镇企业和个体经营者还未完全纳入，广大农村人口、事业单位人员、机关干部基本上还未参加失业保险。这与我国多种经济成分并存发展的格局，特别是与非公有制经济的迅猛发展形成鲜明的反差，不能体现失业保险制度的社会性特点。

　　2、失业保险待遇水平偏低，保障能力有限。我国现行失业保险制度所筹集的失业保险基金所提供的保障能力是非常有限的。以甘肃省为例：在失业保险制度实施过程中，各地失业救济金的标准在98元～118元之间。而同期按解困与再就业有关规定，特困职工家庭人均生活费即居民最低生活保障金每月不低于110元，当地最低工资标准为140元～180元。失业救济标准低于上述两标准，这根本不能保证职工的基本生活。

　　3、失业保险基金筹资不足，管理不善。我国现行的保险制度规定主要由企业缴费，国家财政在特殊情况下提供补贴。实际上仅只企业按低于职工工资1％的比例缴纳失业保险费，国家财政补贴的情况几乎没有发生过。在企业方面，效益好的单位认为职工面临失业几率小，不愿缴；效益不好的单位已无力支付为借口拒缴，使筹资困难。由于资金来源狭窄，救济也就只能是低水平的。同时，基金监督机制不健全，许多地方挪用失业保险基金的现象也很严重。

　　4、失业保险基金管理系统不统一，统筹程度不高。现在的社会保险处于一种“政出多门、条块分割、多头管理”的混乱局面。就失业保险来说，由于城镇失业职工的失业保险由劳动部门管理，机关事业单位的失业保险由人事部门管理，有的还由企业自己管理。这必将导致社会保障标准不一和各自为政，从而无法进行统一有效的管理，使得仅有的一点失业保险金因管理不善而被浪费掉。

　　5、现行失业保险制度在促进失业者再就业方面功能较弱。一方面，由于失业保险金的缴纳比率低，失业保险总收入不高，从而导致没有足够的失业保险金用来促进再就业，只能对一部分失业人员提供较低的生活保障；一方面，由于长期受计划经济观念影响，只注重于保障失业职工基本生活，忽视了促进失业职工再就业。另外，在当前经济发展中应运而生的一些新的就业形式，如临时工、钟点工、弹性就业等，得不到相关政策的承认，常常限制了人们选择新的更灵活的就业形式。

　　6、失业保险立法层次低，缺乏较高的法律效力和相对完善的法律责任。我国的失业保险虽然采取的是强制模式，但与之相配套的法制建设却相对滞后，作为执行依据的《失业保险条例》只是国务院颁布的一个行政性法规，不是失业保险的基本法，影响了它的法律效力。由于缺乏相应的法律责任的规定导致它的实施机制较弱，造成一方面失业保险基金筹资困难，另一方面出现挪用、挤占、截流社会保险基金的行为。

　　二、失业保险制度改革建议

　　我国经济正处于发展之中，资金紧缺是发展的重点问题，因而我国失业保险制度的设计和实施，应该既能保证失业者的基本生活，有利于他们尽快回到劳动力市场，又不能将覆盖面扩展的过大，待遇水平定得过高。

　　1、适当扩大失业保险的实施范围和覆盖面。随着就业形式多元化，我国乡镇企业、集体企业、城镇个体企业及三资企业迅速发展，从事非正规就业人员越来越多，我国应将现行的只覆盖国有企业的失业保险制度，扩大到包括集体企业、私营企业和三资企业等形式的企业逐步纳入到统一的失业保险制度之中。这既符合社会保障的发展方向，也有利于改革的不断深化和劳动力的合理流动，打破所有制界限和城乡界限，使失业保险作为社会“安全网”和“稳压器”的作用充分发挥出来。

　　2、合理确定失业人员的待遇水平。现行的失业保险的待遇水平偏低，计算方法也存在一些不合理的因素。建议将按当地社会救济金额计发失业救济新改为按当地法定最低工资确定救济金，并使失业救济金随物价水平的变化作相应调整，保证失业者享有基本生活权利。同时注意，失业保险水平也不宜过高，这可以减缓资金压力，还可以避免“养懒汉”现象。

　　3、确保各行业应筹基金到位，加强失业保险基金的管理。充分发挥政府的作用，适时开征社会保障税，强制性的保证失业保险基金有稳定的来源和数额。同时，政府应充当失业保险基金“最后防线”的角色，在失业保险基金收不抵支时通过财政补贴来确保失业保险金的发放及各项促进再就业工作的顺利进行。同时，建立和健全失业保险基金使用和管理的制衡机制和监督机制，严格审批失业保险基金年度预算和年终决算，将失业保险基金的支出置于财政和审计部门的监督之下，做到专款专用，无论是原准备基金，还是其增殖部分都应全部用于实业保障。

　　4、建立统一的失业保险管理体制，提高统筹层次。按照政事分开、分工协作、收支两条线的原则，专户统一管理，将原来分散的社会保障职能统一归于新成立的劳动和社会保障部行使。财政部门负责失业保险基金的管理、监督和平衡。劳动部门负责政策的制定和具体行政事务的实施。所有的社会保障基金的筹集与运用都要纳入国家财政预算。同时，应当最大限度的提高统筹层次，尽快完善“省级统筹，中央调控”的目标运行模式，保证资金的集中程度，减少管理环节。

　　5、强化失业者的再就业。在构建失业保险的同时，还必须致力于创造再就业机会。如，对企业进行就业补贴，鼓励雇用下岗职工和对在职职工进行培训；对于提前就业的失业者进行补助，激励失业者努力寻找就业机会；灵活发放失业保险金，对于有可行性创业计划的失业者可以考虑一次性发放多月的失业保险金，作为其创业的资金；引导性的对失业人员进行再就业培训，鼓励参与社区就业服务；帮助失业者树立正确的择业观，尤其应该重视青年失业者和女性失业者等等。失业保险基金的这些使用方式的结构性调整有助于将被动的失业生活保障转变为主动的促进再就业政策，以适应我国就业结构的变化。

　　6、立法管理，完善失业保险基金制度。失业保险制度作为强制性的社会保险体系的重要组成部分理应建立在法制的基础上，而我国目前的失业保险法制建设还不完善，有待于进一步加强。我国现有的《失业保险条例》只是一个行政法规，缺乏法律效力。应尽快制定《失业保障法》。通过立法确定失业保险的定义，失业保险的对象，失业保险基金的筹集和使用原则，失业保险金的领取，保险基金的管理体制等等，做到有法可依，依法办理。同时制定与之配套的一系列法规。做好失业保险制度与其他法律制度的衔接，以保障失业保险制度有效实施。此外，还应加大失业保险的宣传力度和广度，形成和强化失业保险的社会氛围。■