政府公共管理伦理
2013年第5期(总第18期)
哈尔滨师范大学社会科学学报
JournalofSocialScienceofHarbinNormalUniversity
No.5，2013TotalNo.18
从“三亚宰客门”看政府公共管理伦理
刘旭东，冯明义
（西华师范大学，四川
［摘
南充637009）
要］旅游业作为我国的战略性支柱产业，在我国国民经济中发挥着越来越重要的作用。正在建
设中的海南国际旅游岛2012年春节发生了震惊海内外的“三亚宰客门”事件，严重损害了三亚的国际旅游形象，敲响了旅游目的地政府在管理伦理上的警钟。文章从“三亚宰客门”事件分析了旅游目的地政府管理伦理缺失问题，并提出治理和改善的办法，以利于其他旅游目的地政府在履行公共管理职能，恪守公共管理伦理，提高政府绩效，维护目的地良好的社会声誉和政府形象。
［;“三亚宰客门”;政府管理;伦理关键词］旅游业［中图分类号］C931.3
［文献标识码］A
［文章编号］2095－0292（2013）05－0087－04
2009年年底，中国政府明确肯定了旅游及旅行业在可持续发展、创造就业和社会发展方面对整个国民经济所发挥的作用，并将旅游业确定
［1］
为国家的战略性支柱产业优先发展。但是，2012年春节发生在中国海南的“三亚宰客门”事件中当地政府的表现却如2012年席卷全球的寒流，侵入每个国民的心，让我们再度拷问和反思地方政府公共管理和服务的伦理。在新的国际国内形势下，探讨我国公共管理伦理，积极寻求解决对策，对保持经济与环境协调发展，文化和伦理道德齐头并进的可持续发展具有极其重要的现实意义。
、“三亚宰客门”事件回顾一
2012年1月28日，网民罗迪在微博上反
，映，其与朋友高先生在三亚消费时“被宰”“三个菜价格4000元”，由此引发了三亚旅游宰
客的大曝光。然而1月29日下午，三亚市政府：“今年春节黄金周三亚没有接在官方微博声称
到一个投诉、举报电话，说明整个旅游市场秩序”1月31日，三亚通报春节期间旅稳定、良好。
游情况，当地政府恳请之前称“被宰”的当事：“对三亚恶意人出面协助调查。有关官员表示［2］”攻击的人，将依法追究责任。随着事件的发
［收稿日期］2013－07－20
展，社会舆论压力越来越大，三亚市政府不得不
就之前官方发布的“春节期间宰客零投诉”说法致歉。短短几天三亚市政府对此事件的处理态度和方式让人质疑，处理该公共危机事件的方法有失水准，同时留给我们对于政府公共管理伦理无尽的思考。
、“三亚宰客门”的原因探析二
“三亚宰客门”的原因，归根结底既有经济方面的原因，也有深层次的社会因素和政府职能部门管理的缺位。
（一）经济方面
1．供需失衡：改革开放以来，中国经济取得了为世瞩目的成就，中国人的收入大幅度提高，生活富有、福利增加、闲暇时间延长，巨大的旅游需求被激发出来，越来越多的老百姓加入
［3］
到旅游的行列。而三亚在中国，尤其是在冬天，具有一定垄断性的旅游资源。人们对于3S
（Sea，SandsandSunshine）的需求十分旺盛，相对于巨大的旅游市场，三亚在交通、住宿、餐饮等方面的建设和服务未能满足有效的市场需求，致使供需严重失衡，高房价、高菜价和高车价等现象也就在所难免。
2．旅游商品开发单一、产品季节化明显：
［作者简介］刘旭东，西华师范大学讲师，研究方向:生态旅游和旅游管理;冯明义，西华师范大学管理学院教授，博士，硕士研究生导师，研究方向:生态旅游和旅游管理。
—87—
在海南，具有与三亚相似旅游价值的目的地还有很多，但是政府和企业却未能积极开发和建设新的旅游目的地和旅游吸引物，以便分流游客流量，仅仅依靠三亚是很难满足国际和国内市场的需求；在三亚旅游，淡旺季趋于明显化、旺季需求过度、产品短缺、价格攀高。淡季市场惨淡冷清、需求不足、利润微薄。因此，政府和企业需要在市场营销力度、营销方式上下功夫。3.旅游发展给当地居民带来的负的外部效应：三亚在成为著名的旅游目的地的过程中，给当地居民带来了正的外部经济性的同时，也给他们带来了负的外部效应。春节期间、外地游客涌入，需求旺盛、供给短缺，激增的人流和消费干扰了原有居民的生活节奏，提高了当地的生活成本，为了维持基本的或者原有的生活水平，当地居民只有将这些额外成本转嫁到外地旅游者身上。
（二）社会方面
1.当地居民利益失衡：海南现阶段社会经济发展水平相对落后，工矿企业少，产业结构单一，就业出路窄，旅游业成为收入的大部分来源。在建设三亚的二十多年中，政府在处理当地经济发展和社会利益分配时没有保持应有的平衡，使当地居民无法从正常经济发展渠道分享到旅游业快速发展带来的足够好处。所以为了实现利益均沾、利益平衡，出现宰客、黑车等现象也就不足为怪。
2．改革开放成果社会分配不均、贫富差距过大导致的心理失衡：春节来三亚旅游的人很多具有一定的社会地位和经济地位，比如商界精英和一些政界名流以及娱乐界名人。这些人平时闲暇少，对价格不敏感。所以商家抱着“劫富济贫”的心态以高价出售产品，卖得“心安理
。但是这种做法却在一定程度上，从另外一得”
个层面助推了其他普通旅游者消费成本的上升。3.旅游活动对道德的弱化催生了外地游客与当地居民的冲突：旅游有一定的经济和审美价值，不仅让游客获得放松身心的精神享受，还能提升他们的道德和人格。但同时旅游的异地性也会使道德弱化：游客在进行旅游消费过程中，他们的消费水平、消费习惯、价值观念，以及对当地的景观、服务、风土人情等的评价在一定程度上都与当地社区发生了冲突。而宰客仅仅是这种冲突的外在表现形式。
（三）管理缺位
现代旅游业牵涉到很多领域和部门，是一个—88—
巨大的产业群。而我国旅游业的起步相对较晚，但发展速度很快。相对于我国旅游业的快速发展，处在转型期间的政府管理却在法律制度、旅游行规和政府治理结构等方面比较滞后，不能有效地满足经济和社会发展的需要：旅游业的发展需要公共产品的配套服务，没有完善的法律制度和旅游行规做保障，相关行政部门的公共行政和旅游企业的市场行为就会失去有效的监管和约束；没有完备的政府治理结构就会导致政出多门、过头管理、管理混乱、管理空白以及管理越权等现象。因此，三亚市相关行政部门面对巨大的人流、物流，在交通、住宿和餐饮等方面的管理就显得力不从心；在面对巨大的国际国内需求时，难以有效地寻求到新的政府和旅游企业合作模式，未能开发出新的旅游项目和旅游目的地，从而分流客流量，解决市场容量和价格失衡等难题。
、“三亚宰客门”事件折射出的政府公共三管理伦理
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治、经济、管理、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。“伦理是一种特殊的社会意识形态，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维持的，表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动
［4］
的总和”。而公共管理伦理是特殊领域中的角色伦理，是指公共管理领域的基本伦理维度、公
共管理行为的基本道德规范，以及通过公共管理行为与公共事务所集中体现出来的社会公共精神。在“三亚宰客门”事件中，当地政府公共管理伦理缺失的主要表现体现在以下三个方面：
（一）公共管理观念伦理缺失［4］公共管理观念即是伦理意识，主要表现为伦理准则、伦理责任和伦理目标意识。在宰客事件中，当地政府作为特殊的公共管理主体，没有调
2012年1月29日，整好自己的根本立场和态度。
三亚市政府在官方微博发表了“零投诉”的不
负责任的言论。面对民众的质疑，有关官员表：“对三亚恶意攻击的人，将依法追究责任。”示
这种“官本位”和“权力本位”的观念得到彻，“民为本”的服务意识逐渐退化。这种底体现
带有个人主义和权力主义的思想与建立社会主义市场经济、进入新世纪后国际国内新形势对政府的要求是不一致的，与中央倡导的坚定不移地进行经济政治体制改革，创建服务性政府目标的决策背道而驰，这不仅给依法行政本身带来了一定的消极影响，而且还在一定程度上制约了经济、
［5］
社会等领域的改革和发展。
（二）政府管理伦理实践的缺位［4］
四、政府旅游管理伦理建设
2012达沃斯世界经济论坛”上，欧美在“
的政治、商业和学术精英毫不避讳地面对资本主义发展中出现的问题，探讨世界经济的大转型，资本主义体制和机制本身的改革。如果我们还不正视自己的问题主动寻求再次变革，我们将面临
［6］
巨大的风险，将可能陷入“中等收入陷阱”。所以在当前时期我们探寻政府公共管理伦理建设的有效措施显得尤为紧迫。
（一）完善相关的法律、法规和行业制度旅游业是个相关性非常强的大产业，牵涉到许多领域和几十个国民经济部门。所以，必须要有成熟的法律制度、健全的法治环境以及清晰的行业规则作为进一步促进旅游产业发展的制度保障。目前，我国滞后的管理体制和快速发展的旅游业不相匹配，凸显了我国旅游管理体系和管理机构模糊不清，资源管理条块分割、各自为政、管理混乱。这致使在与其他部门的权力、利益交涉中，旅游管理主体往往处于尴尬境地。在当前国民经济发展的十字路口，逐步增强旅游管理的制度化、法制化，消除过渡性体制因素的负面影响就显得尤为必要，不断探索新的管理体制和管
［7］
理模式显得势在必行。
（二）构建新的政府权力结构体系
对旧有的行政管理体制进行必要的变革和调整，划清中央和地方以及各个行政管理层次，防止政出多门、重复更迭；重新界定旅游管理部门的性质和权限，划清旅游管理部门与其他政府部门之间的关系，防止旅游管理过程中与其他管理主体发生权力、利益冲突；建立一套能全面协调、统筹旅游供给的管理机制，努力构建旅游管
［7］
理部门和其他行政部门的联合行政。这有助于防止职权、职能失效，减少政府成本，提高政府效率，改善资源配置。同时对各个权力部门的主要负责人的选拔、考评和问责机制进行必要的完善和变革。通过更加民主、公平、公开的方式选拔德才兼备的人才，并以科学的程序追究违法、违规和渎职人员的责任，从而保证政府治理，“延迟了的科学决策。著名经济学家吴敬琏说
法治、民主政治等体制的形成，也使政府职能转
［8］
变、国有经济改革受到了很大的限制”。
（三）重新定位政府职能
在宰客事件中，我们发现政府伦理实践主要
。“春节在三表现在经济、组织和社会公德上
亚，三五倍的是房价，小海鲜卖高价，周边环境
脏乱差，打的包车乱喊价，快餐卖到五星价，爱买不买我独家！”面对这些乱象，政府相关部门在这么长的时间内却没有进行有力的监管，更没有采取相应的措施补救。三亚总人口仅六十多万人，市场承载能力相对有限。但是每年几十万游客集中在三亚旅游度假，当地政府这么长的时间里在提供公共服务产品方面却相当乏力，致使交通、住宿、餐饮等方面在旅游高峰期间压力很大；相关旅游职能部门没有利用好市场杠杆，调整市场供需，消除旅游淡旺季的季节差异，致使导游、出租车、黑车、景点、购物点、海鲜排档乃至荒郊野外的一个水果摊都来抓一年中几乎唯一挣钱的机会，从而从另外一个方面助推了宰客现象的频现；当地某些相关行政主体疏于职守，执法不力，未能调节好资源分配，致使有些旅游企业相互勾结，谋求暴利，严重扰乱了市场秩序；春节期间，三亚俨然成了很多政界名贵觥筹交错、拓展社会圈子的场所。持续的公款消费、对价钱的毫不在乎从另一方面折射出有些行政主体在实践中丢失了基本的传统美德和廉政思想。
（三）政府准则评估的失范
在社会和舆论面前，三亚市政府就之前官方发布的“春节期间宰客零投诉”说法致歉，也就相关的涉事商家进行了罚款、吊销了营业执照。但是却没有反思在提供公共服务和社会职能方面存在的失职，更没有对发布不当言论和相关失职渎职部门做任何处理，甚至包庇纵容。面对社会舆论和游客的投诉，没有给出公正合理的评价和解释，即便是面对违规企业和个人，也应该按照法律程序做出合理的处罚。这严重违背了作为一个公共管理主体的伦理，使公共管理的人本性原则、服务性原则、效能性原则和均衡性原则没有得到应有的体现，使社会舆论对行政的监督不具有任何约束力，与社会和人民的愿望、意志相去甚远。
［2］
要重新定位政府职能，首先就得转变政府管
理理念：让政府机构走法制化轨道，从全能政府向有限政府过渡，从权威主义行政向民主行政转
—89—
变，从统治方式向管理方式让渡，从以官为本到
［4］
以民为本转换，然后，重新界定政府的社会角色。在新的形势下，政府要努力维护公平竞争的市场环境，着力培育市场，完善市场机制，使市场成为资源配置的主要手段。北京理工大学经济学教授胡星斗在谈到中国经济可持续发展问题
，“因此现在就要改革，我想主要是，一是时说
政府与市场两者要确立边界：行政权力不能够介入市场；行政权力只能够为市场的良好环境服
［9］
务”。政府要从充当经济建设者的主要角色，转到加强对社会公共事务的管理，如教育、公共
时也要敢于投诉和维权。
（六）充分重视发挥非政府组织的作用采取积极的优惠扶持政策、吸引资金和人才建立相应的公共管理监督机构和社会组织机构，赋予它们较大的监督、管理和评价等作用，构建政府管理与非政府组织参与相结合、政府主导与社会自治相结合的社会管理和公共服务体制，最大限度地调动公共组织的积极性，激发社会活力。政府的某些管理工作可以通过适当方式交给社会组织等非政府机构，降低政府服务成本，提高政府服务效率和质量。我们也应该放开心态，让一些国外相关组织机构参与我国政府伦理治理建设，集思广益，不断推进我国的现代化进程。在打造国际旅游岛的建设中，海南再一次获得了历史机遇。当地政府必须痛下改革整治的决心，充分结合自己独有的旅游资源和政策优势，不断提高硬件、完善软件，真正与国际接轨，才能把海南变成名副其实的国际旅游岛，把三亚打造成真正的旅游天堂，让游客感受目的地居民的热情好客，展示目的地良好的社会形象。
［参
考
文
献］
卫生、社会保障等，以创造良好的投资环境，吸
引更多的国外资金，提高本国的竞争力，促进经济与社会的协调发展。我们在转变政府职能，减少政府对经济的直接干预，防止经济特权和政治特权勾结的同时，也不能忽视政府作为“守夜人”的作用，以及在特定时期强有力的干预。
（四）建立和完善民主监督制约机制
继续坚持和完善政党监督、行政监督和司法监督，防止权力泛滥，防止公共权力寻租；提升民众监督和舆论监督以及加强网络监督的新模［10］
式，以便给政府履行公共管理创造一个合理可控的制约防范环境，防止“投诉=零”等现象反复上演。不断发展基层民主，增强社会自治功能。健全基层民主制度，保障人民依法直接行使民主权利、管理基层公共事务和公益事业。这需要我们政府不断培育公民的政治意识，积极拓宽表达政治意愿的途径，逐渐建立监督和制约机制在公众中的公信力。
（五）加强对公共管理主体和民众伦理教育强化政府官员的思想教育，树立正确的世界观、人生观、价值观和政绩观，廉洁自律，克己奉公。正确处理权、责、利的关系，在执行管理职能时坚持公平、公正的原则，处理好经济建设和环境保护、社会发展和伦理道德构建的关系；对企业要加大宣传教育力度，加大对违规企业的惩治力度，尤其加大惩处为获取不正当利益的行贿行为，做到遵纪守法，诚信经营；继续推行对旅游目的地居民的伦理道德教育，协调处理好与外地游客之间的冲突，维持社会的和谐发展。作为消费者，我们也要不断提高其道德和人格水平，做到不攀比虚荣、铺张浪费，遵纪守法、尊重当地的文化传统和生活习俗，在自身利益受损
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［责任编辑孙广耀］
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