内河航道行政执法中存在的问题及其对策

内容摘要：随着我国改革开放和依法治国进程的进一步加快特别是加入wto以后，国民经济和国防建设的快速发展对内河航道行政执法工作提出了更高的要求，同时在航道行政执法工作中也出现了一些新的问题和矛盾，直接影响和制约着航道行政管理职能的发挥。本文在分析内河航道行政执法工作中存在的主要问题基础上，提出了解决内河航道行政执法中存在的主要问题的途径。

关键词：内河航道行政执法管理体制依法治航联合执法综合素质

内河航道行政执法是指内河航道行政机关及其执法人员依照法定职权和程序，对航道进行管理和保护，贯彻执行航道法律、法规的活动。担负着保障航道建设与养护，维护航道安全畅通，促进水运事业发展的重要任务，是依法治国的重要内容。改革开放以来，特别是在党的十五大把“依法治国、建设社会主义法制国家”确定为党领导人民治理国家的重要方略以来，各级航道行政管理部门不断加强航道行政法制建设，认真贯彻实施有关法律规范，切实加强对航道违法行为的查处，有效地打击、遏止了各类航道违法行为，保证了航道事业稳步、有序地发展。但是随着改革开放进程的进一步加快特别是中国加入wto以后，国民经济和国防建设发展的需要对航道行政执法工作提出了更高的要求。在航道行政执法工作中也出现了一些新的问题和矛盾，直接影响和制约着航道行政管理职能的发挥。随着交通事业的不断发展，明确航道管理职能，保证航道管理职能的发挥势在必行。在此笔者就内河航道行政执法工作中存在的问题及其对策作以下浅析。

一、 内河航道行政执法工作的任务、原则、现状

航道是国家交通基础设施的重要组成部分，是水运赖以存在的基础，具有公用性和公益性。《中华人民共和国航道管理条例》（以下简称《航道管理条例》）第一条就明确指出了航道行政管理的主要任务是保障航道畅通和航运安全，充分发挥水上交通在国民经济建设和国防建设中的作用。具体地说航道行政执法的任务有以下几点：

（1）保护和开发利用水资源

水是重要的自然资源，是人类生活和一切生产活动的基础。《中华人民共和国水法》总则

第三条中明确规定：国家鼓励和保护在统筹兼顾、综合利用水资源的

。

政法律规范必须统一协调，下位法不得与上位法抵触，效力等级相同的法律规范之间也不应相互冲突、矛盾。同时，在航道行政执法活动中还必须在依法行政的前提下贯彻个人服从组织；下级服从上级的统一执法原则。

航道行政执法服务原则是我党立党为公，执政为民的本质体现，也是航道行政执法的基本职能之一。其内涵就是指在航道行政执法过程中，任何执法部门和执法人员都必须时时事事处处为航道行政管理相对人着想,为其提供周到的服务。这一原则要求航道执法部门和执法人员首先必须树立服务意识，认识到航道行政执法工作必须依靠人民的支持，接受人民的监督。同时还要求在航道行政执法过程中必须正确地处理好国家、集体、个人之间的关系。 1987年我国颁布施行了首部航道专业性法规《航道管理条例》，1991年交通部发布了《中华人民共和国航道管理条例实施细则》（以下简称《航道管理条例实施细则》），1995年国务院发布了《中华人民共和国航标条例》（以下简称《航标条例》）。这些法规规章的颁布和实施初步把航道行政执法纳入了法制化、规范化轨道，使航道行政执法取得了很大进步。目前已经初步形成了由宪法、航道保护基本法、航道保护行政法规和规章、地方航道保护法规和规章、其他航道行政规范性文件以及通航标准等组成的法律体系。航道行政执法工作已经逐步走上法制化道路。法制化建设使航道行政执法队伍走向健全，部门之间的协调配合有所改善。与此同时，航道行政执法工作对于开发和利用航道、保护航道及其设施、贯彻水资源统筹兼顾综合利用方针，促进水运经济发展也发挥了很大的作用。经过各级航道管理部门的努力，侵占、破坏航道，碍航及航道淤积导致航道等级下降等现象得到了有效地控制，航道的技术

条件有了较大的改善。

二、 内河航道行政执法中存在的主要问题

近年来国民经济迅猛发展，水运事业也进入了一个快速发展的黄金季节，水运在交通运输中起到了半壁江山的重要作用。虽然由于公路、铁路等运输业的发展，水运在交通运输业中所占的比例在下降，但水运经济的绝对值却稳步上升，运输船舶逐年增多，水运规费收入成倍增加，不过就在这一片繁荣的背后还存在着许多急需解决的问题和隐患，严重制约着依法治航的进程。

（一）法律法规效力层次低，内容明显滞后，执法依据不足

有法可依是行政执法的前提和基础，但目前航道行政执法工作所依据的最高规格航道专业法规是《航道管理条例》和《航标条例》。随着国民经济的迅猛发展，航道在交通基础建设中重要地位进一步的凸现，新的交通法规及《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等行政法律法规相继出台，这两个条例已经明显滞后，无法完全适应航道管理新形势的需要。首先，从航道法律规范的内容来看有明显的滞后，部分现行法规条款严重滞后于依法治航的进程。例如1991年交通部颁布的《航道管理条例实施细则》第二十七条关于内河助航标志的规定引用的标准为gb5863-86、gb5864-86，由于该标准已经不能适应航道技术条件的发展要求，目前使用的是新标准gb5863-93、gb5864-93。但《航道管理条例实施细则》却仍然未作任何修改。其次，从法律法规的适应性来看，《航道管理条例》及其实施细则制定已经近二十年，《航标条例》制定也已经有了十个年头。由于八、九十年代以来水运体制已经发生了巨大的变化，水运个体运输业发展迅猛。违法行为主体及行为方式都发生了变化，与此相适应法律法规都应作相应改变。但航道行政法律规范内容僵化、滞后，致使航道行政关系当事人在执行和理解上产生困难无所适从，甚至对当事人产生误导，加大了行政执法的难度。第三，由于法规没有及时清理、修订、废止，新的法规出台后与现行法规部分条款之间存在矛盾、相互抵触导致航道管理职责不清，政出多门，部门之间存在推诿现象，造成扯皮、内讧。诸如航道清障、渔网渔簖的管理、向航道倾倒垃圾的处罚等方面都存在着多部门交叉管理、职能不清的问题。最后，航道专业法律法规层次比较低也给行政执法工作带来了许多困难。《航道法》自80年代末90年代初就已经开始筹备起草，但直止目前仍未出台。在航道行政管理领域缺乏具有权威性的基本法律。航道管理法律体系较为混乱，执法依据不足在客观上势必造成航道行政管理的软弱无力。

（二）航道管理机构不具执法主体资格，管理体制不顺，地方保护主义影响执法质量 航道管理机构一般是由交通行政主管部门设置，依法接受交通行政主管部门委托对航道违法行为行使行政处罚权的事业性法人组织。在航道行政执法模式上，具有部分行政管理职能，不具备航道执法主体资格，只能以委托机关的名义执法②。在隶属管辖体制上，地方政府交通行政主管部门（交通厅、局）是其主管部门。尽管有关航道管理法律规范要求各级地方政府都必须带头宣传航道法规，保护航道及其设施不受侵占和破坏。但由于出于从地方经济发展的需要，有些地方政府在有意无意之中，对一些违反航道管理法规的行为听之任之，甚至纵容支持。作为地方政府部门下属单位的航道管理机构也无计可施，只能望权兴叹。严重地削弱了航道行政执法的权威性，影响了执法质量。

（三）行政执法队伍力量不足经费紧张，执法人员综合素质偏低

目前，在航道行政执法工作中，行政执法队伍力量明显不足。以江苏省为例，全省通航河流1910条，通航里程23907.5km，其中6级以上干线航道达3906km，3级以上的高等级航道780km。作为航道行政执法一线单位的县（县级市）一级航道管理站通常只设立一个航政航标股具体负责全县（县级市）的航道行政执法工作。一般定员为4-6人，配备一艘小艇。而江苏省的每个县（县级市）几乎都有数十条航道，里程几百公里，多的甚至达一千多公里。乡镇没有延伸管理网络，违法案件的查处全靠上航巡查和群众举报。由于执法力量及经费严

重不足，在巡航过程中只能优先保证干线航道巡查，致使部分低等级的航道巡查频率不够，给航道违法行为的查处工作造成了很大的难度。此外，受航道部门管理体制的影响，执法人员的素质也参差不齐，有许多根本不具备执法能力的人员也进入了执法队伍，造成了航道执法队伍整体素质偏低的现象。同时由于人员不足、经费紧张、人员素质偏低等原因，在航道行政执法工作中不可避免地出现了行政执法行为随意性大、重实体轻程序、适用法律不准确、法律文书制作不规范、执法方式简单粗暴等等问题。随着普法工作深入开展，民告官的案件逐年增加。有些执法者因为吃不透法规条文，怕当被告，或嫌履行程序麻烦，而放弃管理和行政处罚的现象屡见不鲜。这种行为严重地导致了航道行政执法效率低下。

（四）法制宣传不够，行政相对人法制观念薄弱，功利的诱惑，引发了相对人的大量违法行为

航道法制宣传是航道行政执法工作的一个重要内容，但由于执法力量不足、经费紧张的原因，航道法制宣传工作也很难开展。一线航道执法人员忙于航道的巡查以及对违法行为的查处。根本没有可能扎实开展法制宣传工作，即使宣传也会因为航道线长点多、水运从业人员流动性大等原因而流于形式。随着集体运输业的改革和发展，个体运输业蓬勃发展起来，目前个体运输业在水运市场中占有很大的比例。个体船员大多都没有受过系统培训，业务素质较差，不懂相关的法律规定，甚至有许多是文盲、半文盲。