论政府权力扩张的形成原因

作者：周耕妥

江西行政学院学报 1999年03期

　　政府是个公共权力机关，无论什么国家，无论实行什么样的政治制度，政府都拥有巨大的权力，政府的决定对整个社会都有约束力，而且它有权用各种强制性的手段，使人服从。

　　公共权力是凌驾于社会之上的，并通过法律的形式赋予政府管理公共事务的权力，是统治居民的权力。（注：马国贤著：《政府经济学》第3页。）。政府不仅享有公共权力，而且在其他一些方面还有其权力影响。例如，政府作为社会中唯一执行公共权力的机关，在处理经济和社会事务方面具有权威性。这种权威性不仅来自政治暴力，而且还在于人民对于政府的厚望；新闻媒介对于政府活动的关注；社会公众对于政府的崇拜；例如，从工厂投产到商店开业，从校庆厂庆店庆到春节“三八”“六一”，等等，有关单位及其成员都千方百计请出政府领导人光临以示其活动的重要和规格的高度；社会发生重大事件或危机，人们总是首先想到政府，事实也总是政府首当其冲。总之，政府享有其他任何社会组织所不能享有的权力和社会影响力。无论是什么样的市场经济国家，无论其市场经济发展程度怎样，政府权力扩张不仅客观存在，而且还是一种发展趋势。

　　一、政府地位的特殊性是其权力扩张的重要依据

　　法律对政府行政权力有着种种限制，尤其是庞大的行政法体系，专门调整与规定国家行政权力。尽管如此，政府仍然有扩张权力的机会和条件。这是由政府地位的特殊性所决定的。

　　第一，行使权力的强制性。政府是一对全体社会成员具有普遍性的组织。全体社会成员是强制性地隶属于某个国家的，这一不容置疑的事实赋予国家一种强制力，而这种强制力是其他组织所不具备的。只有政府才能替国行“道”。政府拥有其他组织所不具备的强制力。除了政府以外，任何组织之间、组织与个人之间的交易都是自愿的（从法律角度而言），是在平等地位上进行的。但对于政府与任何组织和个人来说，这一点就未必如此。其原因就在于前提是二者之间的交易是非自愿性的，交易的另一方与政府的法律地位是不平等的。由此可见，政府扩张权力有着自主性和方便性。

　　同时，政府还可以通过抽象行政行为的方式，使其扩张的权力合法化，获得强制性保证。抽象行政行为必须符合宪法和法律。但是，企图扩张权力的政府，至少有两个突破口：一是钻法律空子。法律是个过程，具有在实践中不断完善的特性。这一特殊性往往给政府扩张权力找到突破口。二是钻公民的空子。一般而言，公民并非知识渊博，见多识广，尤其是在法律知识方面。公民法律知识欠缺和法律意识的淡薄，让企图扩张权力的政府钻了空子。不过钻公民的空子较钻法律空子更具风险。因为一旦过不了熟知法律知识的公民关，后果很惨，而钻法律空子，一般来说，法律工作者也无可奈何。总之，有了这两个空子可钻。扩张权力的抽象行政行为就可以得以实施，或者说就可以蒙混过关，达到目的。

　　第二，履行经济管理职能角色的综合性。市场经济条件下，政府充当的角色应当是市场规则的执行者和裁判员。而不少国家却是集市场经济规则的制定者、执行者和裁判员于一身（我国也如此），具有角色的综合性。大家知道，奥林匹克运动会上，裁判员在各类比赛场上的地位和权力是至高无上的。市场经济竞赛场上的裁判员——政府的地位和权力同样至尊。不过，市场经济竞赛规则较各类体育比赛的规则复杂得多，公民难以全面掌握，规则本身也难以完全做到统一协调。这样，“裁判员”就可以见“缝”插针，找到理由，扩张权力。同时，市场规则不同于体育赛场规则，它有一定的弹性范围。在这个弹性范围内，“裁判员”可以进行合法而不合理的权力扩张，即随意运用“自由量”。在市场经济中，政府权力的扩张的最大根源还在于政府充当市场经济规则的制定者和解释者。政府集市场经济规则的制定者，执行者和裁判员于一身，很难做到公正、有效。特别是为政府权力扩张带来方便：扩张的权力通过制定规则的形式合法化；通过对规则的解释合理化。

　　第三，供给产品和服务的公共性。这体现“政府是一对全体社会成员具有普遍性的组织”的政府特性。政府，作为一种公共机构，其“本份”的职能，说到底简单的一句话就是“组织和执行公共物品的供给”。当然，政府还具备其他“政治功能”，如果只讲那些特殊“功能”，而不讲“公共物品供给”这一基本功能，对政府的理解是片面的。

　　在公共产品供给方面，要区分“政府提供”与“政府生产”这两个不同的概念：在私人产品市场上，一般来说由私人部门予以提供和生产；但在公共产品市场上，或是政府建立企业，亲力亲为，进行“政府生产”，或者间接生产，称之为“政府提供”。公共产品服务于公共大众，符合公共利益，而以利润最大化为首要目标的私人部门的企业行为显然与公共利益是不一致的。从理论上讲，在完全竞争条件下，公共利益和私人利益是完全一致的；但在不完全竞争的现实中，私营企业的价值取向难以实现政府公共部门应具有的诸多社会目标，要解决公共目标和私人目标先天的不一致性，除了走“政府生产”之路外，还要走好“政府提供”这一步，即政府可以通过签订合同，授予经营权，经济资助、法律保护等手段和途径，委托私营部门生产政府所指定的公共产品及其数量。

　　政府供给公共产品和服务的公共性，对于企图扩张权力的政府而言，有时起到了掩人耳目，蒙蔽百姓的作用。首先表现在掩饰政府权力扩张的动机。在我国的政治文化中，“公共”一词除了“属于社会的；公有公用”的词意外，在老百姓心目中渗透着“国家、民族、人民、神圣”的含义。鉴于老百姓有这样的思维定势，一些政府组成部门借提供“公共产品”之名扩张权力。拿“公共服务性广告”这类公共产品来说，对企业有调控权的政府部门，诸如工商、财税、公安等，他们可以通过评定企业等级，评选纳税和治安先进单位等各自垄断性的权力，要求企业到指定的新闻媒介刊登这类广告。公共服务性广告虽然是非赢利性的，但由企业名义到新闻媒介刊登是要付广告费的。这是一种权力扩张行为。这种权力扩张行为的动机已被“公共”两字掩饰得无法认清。其次，表现在它使老百姓感到政府权力扩张的合法性和合理性。公共产品具有阶级性和历史性。政府有时根据统治阶级的意志和需要，在特定的历史条件下把特定的私人产品作为公共产品来供给。例如教育，在传统西方国家里属于私人产品，新中国成立之前也是如此，接受教育者必须付费。在现代社会里，一些政府通过义务教育法，把中小学基础教育变成了公共产品。如果从公共产品的概念角度去理解这种政府行为，那么明显属于权力扩张的范畴，然而，在国家的发展中，政府的这种权力扩张是合理的，必要的，于国于民有益的。然而，在现实生活中，却往往出现同一问题的另一面：不合理的、有危害的权力扩张伴随而来。例如政府垄断教育，这是典型的政府权力扩张。我国近十几年来，之所以进行不断深入的教育体制改革，正是因为政府这种权力扩张制约着教育事业的发展。而老百姓却长期以来认为教育权垄断“本来应该这样吧”。

　　二、利益关系是政府权力扩张的原因。

　　利益是基于一定生产基础上获得了社会内容和特性的需要。需要是利益的主观基础，利益是需要的社会形态。人与人之间、人与组织之间、组织与组织之间的关系本质上是利益关系，而错综复杂的社会关系也必然要体现为各种不同的利益，如同恩格斯所指出的那样：“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来”（注：《马克思恩格斯全集》第1卷第439页。）。由于利益自我性和社会性的作用，任何利益关系中都包含着三种利益内容，即利益关系两个原构主体的利益及其相结成的共同利益，在公共行政管理中，行政主体与行政相对人各自利益所形成的共同利益，应该与政府的社会管理公共利益目标一致的。

　　利益在政府行政管理活动中，具有阶段性的意义。首先，政府与市场、与企业、与社会、与相对人，中央政府与地方政府，等等，这些错综复杂的关系是以利益为媒介结成和构成的，抽去了利益的桥梁作用，政府行政管理工作的展开就变得不可理解。其次，公务员在实现行政管理目标和相对人在实现利益要求的过程中，为了达到主观与客观的统一，必然要不断改造自己的主观世界，不断认识，提高和完善自身的能力和素质，利益正是这种认识，提高和完善过程的催化剂。再次，行政管理理论的发展和行政管理质量的提高，也需通过利益的作用和发展来实现的。历史“不过是追求着自己目的的人的活动而已（注：《马克思恩格斯全集》第3卷第275-276页。）。政府行政管理同样只不过是公务员自身利益和政府实现社会公共利益相统一的行政活动而已，由此可见，对政府影响最重要、最深层、最基本、也是最直接的因素是利益关系。利益关系是政府权力扩张的根本原因。

　　（一）公务员作为利益主体的基本单位，有自身利益，自我价值的本能。他具有双重身份：在履行行政职务时是行政人，除此之外又是普通公民。这种双重，为其扩张权力，谋取利益提供了得天独厚的条件。

　　首先表现在扩张权力的私利性。利益的内容是具体的，而发展是无限的。“人不仅为生存而斗争，而且为享受而斗争……准备为取得高级享受而放弃低级的享受。”（注：《马克思恩格斯全集》第34卷第163页。）公务员之所以能兢兢业业在政府机关供职，是为了某种自我利益的需要，或是物质利益，或是精神利益，或是政治利益，等等。因此，在其职权职责范围内，常常寻求权力扩张的突破口，以满足不断发展的利益需要。

　　公务员权力的扩张是政府权力扩张的基础；与行政相对人“短兵相接”；涉及面最广，危害性大，直接影响政府与群众的关系，损害政府形象。在现实生活中，如果没有私利性，公务员扩张权力也就没有可能，政府扩张权力也就不会成为世界各国政府发展的一种趋势而引起政治家和人民的关注。

　　公务员权力扩张的私利性，其危害表现在两方面：一是外部危害，即公务员分割行政相对人的利益，引起政群关系紧张甚至矛盾激化。主要表现在公务员未履行行政职务的情况下，却以行政人的身份去参与一些有某种利益关系的纠纷调解、“强制执行”等等活动。这种现象在基层政府中尤为多见。二是内部危害，即在公务员之间产生的利益冲突所引起的危害。

　　其次，表现为扩张权力的职责性。公务员扩张权力往往是以履行职责的名义进行的，有其隐蔽性，给一般人的印象是合理合法的。

　　公务员扩张权力的职责性有助于掩盖其越权、滥权的真面目的同时，还可以以其履行行政职责之需要为理由，促成行政主体采取抽象行政行为。水资源问题，水利部门要管，地矿部门要管，各个部门都有解决根据其公务员在履行职责中反映的问题所形成的行政法规和行政规章；乡镇企业的项目审批问题，乡镇企业局要管、计划与经济发展委员会要管、涉及到外资的，外经委要管，这些部门对这一问题都有各自的法律、法规和规章可依。某地中心大街的空中广告，工商局要管、城管办要管、市容监察大队要管、交警要管、市创建文明城市办公室要管。由于这一现实问题很具体、很基层，有些公务人员权力扩张行为也就显得特别明显。

　　总之，公务员把有某种个人私欲的行政意愿通过行政主体，形成抽象行政行为后，扩张的权力便合法化。例如，谋取审批计划内资源的权力，形成对稀有资源的垄断权，改变计划分配的方向使之从某些企业或经济组织那里流向另一些与审批者有某种利益关系的企业、经济组织或个人手中；利用供求差额即计划价与市场价之间的差额，经过自己的经营组织在市场交换中直接牟取超额利润。据统计，1988年国家控制商品的差价为1500亿元以上，国家银行贷款的利差总额为1138亿元以上，进口所用的牌价外汇的汇差总额为930亿元以上，三项合计为3568亿元以上，约占当年国民收入的30%。（注：章原编著：《重塑政府》第213页。）可见，公务员扩张权力，谋取利益的“资源”是很丰富的。

　　（二）行政主体作为特殊的利益群体，有扩张权力范围，取得更多的经费的潜意识和丰富的经验。这一节所论述的行政主体专指政府组成部门和法律授权的行政主体，它不是指一级政府。

　　行政主体在横向利益关系上的权力扩张表现为，一是一级政府中的两个或两个以上行政主体之间存在差别：宏观调控权的大小，管理权限的大小，经济实力的大小等等。这些差别的存在和发展，是行政主体之间产生利益矛盾，导致权力扩张的客观基础。二是一级政府中两个或两个以上行政主体之间对同一利益客体都有要求：一种形式是某一行政主体对另一行政主体既有利益的要求。这是一种利益剥夺。近年来，一些县市城建局觊觎县林业局的森林公园，游说政府改变森林公园隶属关系，由其旅游局归口管理。城建局与林业局为各自的利益据理力争，政府也颇受其累。另一种形式是两个行政主体对于双方都尚未获得的利益均有要求。这是一种利益竞取。例如，市政府决定在市区建一座大型菜市场，这时，市城建局与市工商局将会各举职能职责之规定，出来竞取该项目的管理权。

　　行政主体在纵向利益关系上的权力扩张表现为不同层次上的行政主体之间利益矛盾。在政府结构中，下一级政府与上一级政府的各相对应的组成部门之间的利益关系，实际上是特殊利益与共同利益之间的矛盾关系。这种矛盾关系引起的行政主体权力扩张，表现为两种情况，一是上有政策下有对策；二是上级越俎代庖，干预下级行使行政职权。

　　透过行政主体扩张权力的现象，认识其本质，有以下两个特征。

　　第一，经费性。所有政府组成部门，在实现其行政管理目标的前提下，尤为感兴趣的是争取更多的经费和更大的权力。随着政府政治职能的经济化，经济显示出的政治功能越来越重要。经济的政治功能决定着政治职能的经济化，为完成政治任务，不得不抓经济工作。对于政府组成部门来说，拥有经费的多少，体显其社会地位的高低、行政管理能力的强弱，服务社会的实力。生活中常听到部、委、办、局的头头们在谈论这个局日子好过，那个局日子不好过。这日子好过与否指的就是经费的多少。因此，行政主体为了经费而展开的权力扩张五花八门，大有扰乱行政管理秩序之势。

　　收费范围不断扩张。有些地方，国家行政机关履行管理职能提供公共服务变相收费。有的凭借手中权力和垄断地位转移职能，变无偿服务为有偿服务；有的通过中介组织把本应由企业自主选择的服务变成强制服务；有的借“评比”、“竞赛”、“达标”等名义，强行要求企业交纳各种押金、保证金，参加各种需交费的考试、培训和咨询；有的甚至布置一项工作、开展一项活动就要设个收费项目。

　　收费秩序混乱。许多地方政府，尤其是政府组成部门不断越权审批收费，屡禁不止；只收费不服务，多收费少服务相当普遍；违反国家规定随意支配和使用收费资金的现象屡见不鲜。据统计，到1996年底，全国共有建设费、附加费和基金项目421个，其中经中央政府批准的46个，省级政府自行设立的375个，多数是越权审批的。（注：参阅1998年8月31日《人民日报·经济周刊》。）

　　创收以侵害人民群众、企业等社会组织的利益为代价。形式之一，利用管理资源流通的权力，直接或间接参与经营活动，与其他市场主体分享社会利益。例如，某县公安局兴办了三家公司，自他们经营鞭炮生意后，该县过去经营鞭炮的其他二家公司连一串鞭炮也捞不着了。因为公安局不再为他们颁发许可证，让自己的三家公司垄断鞭炮市场。形式之二，利用监督资源流向的权力，巧立名目，乱摊派、乱罚款、乱收费、无本生利，变相剥削商品生产者和交换者的劳动成果。例如，重庆市各级国有骨干“双保”企业被摊派的名目曾多达400项，数额约占企业留利的10%；哈尔滨企业建房所盖部门章达34枚，所付手续费为每平方米200元，扣除这种摊派后，建房资金所剩不足40%。（注：章原编著：《重塑政府》第213页。）

　　第二，政府性。作为行政主体的政府组成部门的权力扩张，都是以政府的名义出现的。正因为有了“政府”这把尚方宝剑，行政主体充斥着部门利益的权力扩张才得以畅通无阻。

　　政府性表现之一：行政主体的权力扩张行为多数是抽象行政行为的延伸、执行和扩张。例如前面论述的“经费性”中所举的例子，大多数是由行政规章依据的，至于这些行政规章是否与法律、法规相一致，只要没有引起行政诉讼，是没有人去追究的。表现之二：以争取更多经费为目的的行政主体的权力扩张，在一些相对人眼里，这是一级政府的决定，不可违抗的。当然认识“庐山真面目。”者也不乏有之，只是觉得惹不起而罢休。

　　（三）政府这一行政主体作为社会公共利益的代表，替国行“道”的主体，有相当的能量向社会各个领域包括立法机关和司法机关扩张权力。我们这一节里论述的政府是专指一级政府，不包括政府组成部门和法律授权的其他行政主体。

　　政府权力的扩张不同于公务员和其他行政主体。权力扩张的目的层次高：追求政治权利和政治化了的经济权利。扩张的权力对经济发展的反作用明显：如果扩张的权力沿着经济发展的方向起作用，就会促进经济的发展。这种情况一般只有在扩张的权力正好涉及到政府“缺位”的领域才有可能出现；如果扩张的权力沿经济发展的相反方向起作用，则一个地方乃至整个国家经过一定时期，经济就要遭到严重破坏，甚至崩溃；如果扩张的权力能阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动它沿着另一方向走，这种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。很明显，在第二、三种情况下，扩张的权力能给经济发展造成巨大的损害，并引起大量的人力、物力、财力、资源和科技的浪费。从这些年内的情况看，各种行政权力的扩张主要表现为以下几种形式：

　　1、利用地方权力，实行地方保护主义。地方保护是一种典型的权力扩张行为，严重破坏了市场机制的作用，造成市场秩序混乱，市场没有了公平竞争的环境，其形式可以说是无奇不有，叹为观止。采取不正当行为发挥地方优势，设立种种关卡，阻碍或禁止本地生产的原材料和优质、紧俏或短缺商品外流；划地为牢，拒绝或刁难他地优质产品进入本地；强行实施企业破产方案，使国家和外地投入的资金付之东流；动用公安警察，武力保护本地债务人或绑架外地债务人。一些地方法制机构在以法的力量维护着权力的地方性和区域性时，看上去似乎是在维护着地方政府的权威，实际上已背弃了法的公正性原则，把法的地位下降到维护小团体利益的层面。地方保护主义渊源于自然经济，它在本质上是一种封建残存的血缘主义，亲缘主义和地缘主义的表现。

　　2、利用财政手段影响司法公正。经济基础决定上层建筑。法律是神圣和公正的，而集定罪量刑于一身的人民法院，说到底还是一个特殊的社会组织，除了其特殊性以外，仍然具有一般社会组织的共性的利益需求关系。例如，法官的工资福利、办案条件的改善、办案经费的提供，等等，这些都需要由政府财政作保障。政府为国家权力运行创造并提供源源不断的财政经费。正因为这一点，政府权力扩张有许多优势。

　　法院要提高办案效率，必须有经费的支持。追求卓越的法院也可能与政府妥协，或者达成某种默契、或者给予某种利益互动式的支持。这一点在地方保护主义中，表现得特别充分。企业破产，不少是政府的意图和法院对地方经济支持的结果。某县新一届政府选举产生后，针对一些企业负债过重，无力重振旗鼓，在不到一年的时间内先后破产了8家企业，金融部门的领导说，他们（指县委书记、县长）这样做太伤感情了，以后这个县想发展企业，别指望我们支持了。另外，在行政诉讼中，政府权力作用于法院审判的情况也常有可闻，一般表现为，法院为了维护政府的威信，采取劝说原告投撤诉，或者调解结案，或者审判中渗入政府的意图，等等。

　　3、采取抽象行政行为，突破或绕过法律、法规的种种限制，这是政府为了实现某种政治权利或者地方利益而运用的行之有效的办法。

　　政府有权制定行政法规和行政规章，而有权审查这些行政法规和规章是否符合宪法和法律的机关只有人民代表大会及其常委会，以及政府组成部门的法制局。法制局由于隶属于政府，对政府的决定和意图一般难以更改，只能提出看法而已。人大常委会由于组成人员年龄较大，社会阅历和官场经验丰富，善于圆滑，对政府立法权力的扩张，只要不大过分的，也能开只眼闭只眼，随他而去。“人大”除了其特殊性的一面以外，也具有一般社会组织的共性的内涵，如利益关系。“人大”工作之所以能正常运作，也和其他权力机构一样，依赖于政府提供的财政经费。政府给国家机构的财政经费虽然是以法律形式确定的，但是，每个机构为了自身的发展，都希望得到政府的预算外资金的支持。“人大”也不例外。所以在种种组织利益关系的作用下，政府在立法权方面也得以扩张。有时，政府提交“人大”的地方性法规得不到通过，就采取抽象行政行为，下发文件，在所辖区域内贯彻执行，令“人大”望“文”生叹。

　　政府的特殊地位决定它扩张权力有种种其他任何组织都不具备的优势，同时，也有与其各组成部门扩张权力不同的特点。

　　首先，人民性。政府扩张权力，既看不出是某个公务员的利益需要，也看不出是其他行政主体的利益冲突，给人的印象是为了辖区内人民的利益需要。其实不完全是这样，就地方保护主义而言，保护的确实是地方利益，但是，为什么保护这个企业而不保护那个企业，为什么保护这个老板而不保护那个老板，为什么不让大多数本地人才外流而为少数人员外流高就创造条件……可见，政府保护地方利益也是有选择的扩张行为。“人民性”掩饰了这种有选择的扩张行为的动机和政治背景。

　　其次，社会性。政府行政管理涉及到社会的方方面面，什么都得管。有人说，一个人没有政府的通行证就别想到世上来；没有政府的许可令也别想到阴间去。这来这去政府都要管，来要“准生证”，去要“殡葬令”。可见，政府对社会生活的各个领域都有管理职责，政府权力的扩张也因此渗透到社会的每个角落，具有广泛的社会性。

　　这种“社会性”混淆了政府权力规范性和扩张性的界限，造成大多数公民对政府扩张的权力也认同为规范的权力，同时，使行政人也产生两种错误认识，一是缺乏依法行政知识者，越权、滥权扩张权力，违法行政却不知其错误。二是具备依法行政能力者，知法违法，扩张权力，谋取私利，违法行政却自欺欺人，认为相对人不知道。

　　三、公务员队伍的膨胀是政府权力扩张的直接原因。

　　政府职能决定政府机构，政府机构决定公务员编制。政府职能解决的是政府应该干什么的问题。这个问题不解决好，设置机构和制定公务员编制都是盲目的。每次机构改革之所以都是走“精简—膨胀—再精简—再膨胀的循环怪圈，原因就在这里。政府扩张的祸根也因此栽下。

　　首先，公务员队伍膨胀，直接引起政府权力扩张的基础扩大。增加一个人就得增加一份事，增加一份事就得增加一份权利，人多事少甚至没事，就必然出现没事找事，扩张权力。作为政治人的公务员，均有权力欲望。他们依法行政的能力和意识不强，是政府权力扩张的直接原因；他们队伍的庞大使权力扩张日趋严重，危害越来越大。据统计，目前地方县级以上各级党政机关超员603万人，乡镇机关实有人数比编制人数多200多万，省级平均超设机构25个，地区超设20多个，县级超10个，有的大城市党政机构多达106个，有的省级非常设机构达150个。财政部部长助理刘长琨说，汉朝是8000人养一个官员，唐朝是3000人养一个官员，清朝是1000人养一个官员，再在是40个养一个公务员。（注：章原编著：《重塑政府》第48页。）

　　这样庞大的政府机构，尤其如此大量超编制的公务员队伍，他们要谋事、谋权、谋利。从人的需要角度讲，这也是正常的。在其位谋其政。我们没有理由指责公务员的“三谋”行为，但是，法治国家的政府是有限政府，即权力是有限的。有限的权力与庞大的官员之间的矛盾作用的结果，只能是扩张权力。目前，编制内的公务员队伍已经够庞大的，他们欲要“谋其政”，不管是出于公心还是有私心杂念，都免不了要扩张权利，再加上没有权力分配来源的由政府扩张权力而进入行政机关的巨额数量的超编制公务员的“三谋”行为，势必造成权力分配危机，其结果是加大权力扩张的基础，加速权力扩张的漫延。

　　其次，公务员是政府权力的直接承担者，也是政府权力扩张的具体行为人。政府这个特殊组织的特殊权力是由公务员来行使的。政府各组成部门，为了让公务员有事干，有饭吃，千方百计，因人设事，增设办事机构和程序，争夺管辖权限和范围。层层叠叠、形形色色、各式各样的机构，构建出一座座现代官府的米诺斯“双斧迷宫”，任何人一旦进入其中，便立即陷入没完没了的寻找出口的各种尝试之中。诸多的机构、诸多的公文、诸多的公章，往返的输送或传递，把权力者与非权力者牵系在一起，任何公务倘若缺乏一定的公文和公章，那么它便难以具有合法性，或获得实质性的进展而顺利地走出迷宫。

　　九届人大浙江代表沈爱琴说，去年他创办的企业集团要上一个技改项目，虽然这个项目早已列入国家计划，有关的职能部门也十分重视，但结果是在“一路绿灯”的情况下，跑了10多个月，盖了198枚图章。广东代表陈伟荣慨叹：我们康佳前年想到境外办个分公司，可是提出申请后，派专人跑深圳、跑广州、跑北京，一个部门又一个部门的跑，拜了尼姑拜和尚，等到批准时，已经过去360天，什么好机会都丧失了。对这种揽权设卡多敲章的现象，著名乡镇企业家鲁冠球一针见血地说，作为部门来说，多设一道岗多敲一个章，就是多添了一个财源；对企业来说，却是多了一道收费站。（注：章原编著：《重塑政府》第37页。）人民群众把公务员队伍膨胀引起的权力扩张弊端形象地概括为：天上星多月不明，地上坑多路不平，事上官多难办成。

　　政府权力的扩张，除了上述主要原因以外，还有其他种种原因，诸如社会公共事务的增加、政府管理的“缺位”，等等。特别值得一提的是有的社会成员还有容纳政府扩张权力的社会心理倾向，尤其是在我国。

　　1998年3月9日，山西省朔州假酒案主犯被判死刑，这给人们提了个醒。3月10日，就有人大建议“酒类实行专卖”。而同一天，全国人大通过机构改革方案。“酒类专卖”的建议与机构改革的方案之间的巨大反差，使人们看到了政府权力扩张的社会心理支持。

　　我国经济目前存在不少问题，市场经济运行体系并未形成，市场这只无形的手还不那么有力，还离不开那只有形的大手——政府操作。这些都成了政府各组成部门保留和扩大现有职能的理由和讨价还价的筹码。无独有偶，从零点调查对1012名企业家的调查发现，仍有25%的人希望保留产业主管部门。此中情绪反映出一定比例的企业对市场压力恐惧感，依然留恋原来享受的资源分配特权，渴望行业主管部门继续撑住保护伞。尽管他们同样抱怨婆婆管得太多，但婆婆也有温暖体贴的一面。（注：章原编著：《重塑政府》第8页。）

　　总之，全面地、充分地认清形成政府权力扩张的原因，有着重要的现实意义和历史意义。它为界定政府职能提供有效依据。政府职能要解决政府应该干什么的问题。而政府不应干什么的问题在政府权力扩张原因分析中得到了较全面的回答。“不能干什么”为“应该干什么”提供了一面“镜子”。它为制定法律、法规，尤其是建立行政法体系，提供了理论依据。行政法是限制和规范政府权力的法律，弄清了政府权力扩张的原因，制定限制这种权力扩张的法律就有针对性。它为行政主体及其公务员依法行政，规范行政行为提供理论和实践指导。

作者介绍：周耕妥 中国绿色时报闽浙赣皖九地市经济区记者站副站长