美国地方政府治理体制的研究与借鉴

　　摘要: 美国经过200多年的发展,形成了较为完善的行政管理体制,美国地方政府治理体制的特点主要体现在如何界定联邦政府与地方政府之间的权力关系,如何设立分工合作、独立运行的行政执行系统两个方面。对完善我国当前的地方政府治理体制有重要的借鉴作用,要研究符合我国国情的中央政府与地方政府之间的权力关系、研究构建新型的行政执行体系、适当缩小省级政府的规模、适度减少行政层级,从而构建符合我国国情的地方政府治理体制。 　　Abstract: The United States has formed a relatively complete administrative system after 200 years development. The characteristics of the United States local governance systems are mainly embodied in two aspects of how to define the power relations between the federal and local government and how to establish a division of labor and stand-alone administrative execution system. These can be very important references for improving China's current governance system of local government. It’s necessary to study the power relations between central and local government in line with China's national conditions,establish a new administrative execution system,appropriatelyreducethe size of the provincial government and moderately reduce theadministrative level tobuild local governance institutions in line with China's national conditions. 　　关键词: 地方政府;治理体制;美国 　　Key words: local government;governance system;the United States 　　中图分类号:D035.5文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)05-0215-02 　　 　　0引言 　　贯彻落实科学发展观,建设有中国特色的社会主义,需要改革我国现行的地方政府管理体制。美国经过200多年的发展,形成了较为完善的行政管理体制,联邦政府和地方政府各司其职、分工协作,保证了美国社会的稳定有序。美国现行的地方政府治理体制、中央政府和地方政府的权力关系处理,给当前我国地方政府治理体制改革提供了借鉴。 　　1美国地方政府治理体制、中央政府与地方政府权力关系的特点 　　1.1 联邦政府与地方政府之间明确的权力关系在美国,联邦政府与地方政府的权力关系主要体现在两个方面。①列举出属于联邦的权力,剩余权力属于州政府。美国宪法以列举的方式确定了联邦政府的权力,包括:发行货币、处理对外关系、管理州际贸易、宣战、组建和维持军事力量、建立邮局、建立低于最高法院的法院、接纳新州等。对于州政府的权力,宪法没有采用列举方式,而是确认了凡是宪法未授予联邦政府,也没有禁止授予州政府的权力,也称保留权力,属于州政府。从权力的划分看,联邦权力由宪法列举,剩余权力属于各州。州权和联邦权力具有对等的制衡性。剩余权力属于州是美国联邦制的重要特点,也是州权扩大的宪法基础,同时也是适应经济社会发展,改革地方政府的法律工具。②体现在州权与市、镇地方权力的划分上。在美国,市、镇、县作为地方政府,享有地方自治权。地方自治权的行使也就制约了州权的滥用。根据美国统计属的统计,到2004年,美国各类地方政府总数达87525个。其中,一般地方政府数量为38967个,包括3034个县政府,19429个市政府和16504个镇政府;学区政府13560个,专区政府35052个。在人口密集的大都市地区,县数量虽少,人口却很多,在美国50个州里,其中分布在40个州的201个县政府,每个政府的服务人数都在25万人以上,这201个县的人口,占全国所有县的人口总数的56.5%。州与下级地方政府的关系遵循着这样的原则:在与其自身相关的一切事务上各地方政府都享有完全的自治权,而在那些为各地方政府共享的利益上则服从于能涵盖他们利益的更大范围的一级政府。 　　1.2 分工合作、独立运行的行政执行系统和单一制国家不同,美国联邦的法律和政策不是通过州和地方政府层层贯彻执行的,而是由联邦政府设立自己的独立机构负责执行的。这样在美国,联邦和州有着各自互不隶属、各自独立的行政执行系统。各个行政系统之间互不隶属,各自独立的服从、服务于自己的立法机构,服从、服务于自己的公共政策目标。在这种体制下,州和地方政府及其行政机构对联邦的法律只有不违反、不抵触、不越权的义务,而没有直接执行的职责。联邦法律由联邦机构负责执行。这种体制的设计是建立在联邦与州的冲突假定基础上的,最大的优点是能够保证联邦的法律在全国一体遵行,不受州的利益左右。 　　以美国复杂的警察机构为例。美国的警察机构一共有四种类型:即联邦警察机构、州警察机构、县警察机构和城市警察机构。联邦和各州的警察分别行使联邦和州赋予的权力。州以下各种警察的权限由各州决定,除联邦警察外,州警察、城市警察和县警察及私人保安,与联邦政府没有垂直的上下关系,而是直接由地方政府领导。联邦警察机构的主要职能是执行各项联邦法律和打击全国性的重大违法犯罪。美国各州政府都有自己的警察机构,州警察机构属于一种自治体警察,州的警察机构一般只执行本州的法律,它不受联邦警察的领导和约束,而是对各自的州长负责。 　　2我国地方政府体制改革的几点思考 　　2.1 研究符合我国国情的中央政府与地方政府之间的权力关系 我国现行的行政体制是集权制行政体制,行政权力大多集中于中央政府;地方政府隶属于中央政府,是中央政府的执行机关,地方政府的行政行为须依照中央政府的指示办理,且地方各级政府也存在着隶属上级地方政府的权力关系。这种行政体制有着优点的同时,也存在权力集中、不宜发挥地方政府的积极性等缺点。随着社会主义市场经济的发展及日趋完善,社会民主政治的推进,我国现行的行政管理体制的弊端也暴露出来:权力过分集中、官僚主义、职责不清等。借鉴美国行政管理体制,根据我国社会经济发展需求,我国行政管理体制改革应该朝着建设公共行政、民主、合理分权的方向发展。科学合理的调整中央与地方的权力关系,把微观经济发展、社会事务等权力更多的明确给各级地方政府,建立健全中央和地方政府的合理分权体制,实现权力结构的优化。

本文为全文原貌 未安装PDF浏览器用户请先下载安装 原版全文

　　2.2 研究构建新型的行政执行体系我国行政执行过程中,存在着“上有政策,下有对策”、“有令不行,有禁不止”的现象,产生这种现象的主要原因:一是上下级政府之间的利益冲突,如果下级政府执行“政策”则损害自身地区、部门的利益;二是行政监督体制不够健全完善;三是部分行政官员的素质不高,存在“官老爷”思想,执行力不足等。综合产生这种现象的各种原因,其中根本的原因是,中央政府的政策是通过各级的地方政府来执行的,下级政府在执行过程中如与中央政府利益一致则行政执行成本低、效率高;如利益不一致,则容易产生利益冲突,“执行难”,执行力不足。不解决此问题其他的措施效果就都不够明显。我国的行政执行体系设计可以考虑借鉴美国的行政执行模式,根据行政执行事项的性质和特点,分类设计执行体系:对于属于中央政府专有的职权且与地方利益有明显冲突的事项,应由中央政府建立独立的垂直的执行体系,保证政策政令的执行,做到令行禁止;对于属于中央与地方共享的职权事项,则保留中央地方政府执行与中央政府专门监督相结合的行政执行体制。 　　2.3 适当缩小省级政府的规模美国现有约3亿人口,50个州(省级政府)。相比,目前我国人口约13亿,却有有34个省级行政区,包括23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区,且美国的陆地面积略小于我国的陆地面积。我国省级政府管理的幅度太大,增加了行政管理成本,阻碍了行政效率的提高。在地方政府管理体制改革的过程中,可以有以下的行政管理改革考虑:一是将人口、区域大省缩小管理规模,如山东、四川、河南、河北等人口大省可以再分省,黑龙江、甘肃等区域大省可以再分省,当然在分省的过程中要考虑交通、文化传统等因素;二是将经济社会发展较好的省份分省,如广东、福建等省;三是将经济发展较好的大城市及周边区域升格为省,如福建的厦门及周围地区、山东的青岛及周围地区。 　　2.4 适度减少行政层级我国现在行政管理层次是中央、省级、地级市(州)、区(县)、镇(乡)五级管理。行政管理层次过多,阻碍了行政效率的提高。结合美国地方政府管理层次,我国行政管理层次可以适当减少。 　　2.4.1 考虑撤销“市带县”做法,实行“省直管县,市县分设分治”的行政管理层次。现在,这种做法上比较典型的省份是海南省,海南1988年建省,实行省直接管辖市县的体制,现该省设有2个地级市、6个县级市、4个县、6个民族自治县、1个经济开发区、1个办事处(西南中沙群岛办事处,县级)。此外,目前我国为了推进省直接管理县财政改革,理顺省以下政府间财政分配关系,推动市县政府加快职能转变,根据《财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见》,2012年底前,我国力争除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。 　　2.4.2 考虑扩大县政府的行政管理幅度,减少乡镇机构。有学者提出,当前我国乡镇政府的发展面临困境:乡镇行政机构日益膨胀,机构效率低下;不断扩张的行政及相形见拙的财政之间矛盾日益尖锐,农民负担过重;乡镇官员素质不高,“官老爷”思想及行为严重,官民矛盾突出等等,以上情况制约了乡镇的发展,部分乡镇发展面临瓶颈。因此可以考虑将乡镇一级政府改为县政府的派出机构(特别是经济社会发展不好的乡镇),派出机构不是一级政府,主要执行税收、治安等治理职能,并随着经济社会的发展,在乡镇合并的过程中逐渐撤销,从而减少过多的行政机构。于此同时,扩大发展较好的镇的自主权,逐步实现镇的基层自治,从而在减少行政层级的改革中,更加迈进一步。 　　此外,现在行政管理实践中也有考虑将区级政府作为办事机构的想法,如深圳市将“探索街道办和社区工作站行政资源整合”,也就是说该区内的一个街道将撤并成若干个政府派出服务机构,其服务人口规模将小于街道、大于社区,率先过渡到由市政府、区政府、新撤并组合的若干政府派出服务机构组成的“两级政府三级管理”,而其长远目标则是逐步取消区政府,改为政府派出机构,最终形成“一级政府三级管理”的新层级。 　　以上行政层级改革过程中,要把减少行政层次、扩大县(镇)治行政权力与建立健全县(镇)级政府完善的治理体制结合起来,防止出现“一放就乱”的局面。在处理中央和地方的关系上,我国行政管理存在“一放就乱,一统就死”的管理怪圈,主要原因就是,在行政管理权力下放的过程中,下级政府没有建立起健全的地方政府治理体制,缺乏正确行使权力、治理社会的能力,“不要白不要”,结果是权力的滥用、局面的混乱。所以在行政权力下放的同时,县(镇)级政府要把治理体制建设好,权力下放和自主治理体制协调发展。 　　3结语 　　一个国家的行政管理体制是该国的领土面积、民族组成、历史文化、政治结构等多种要素共同作用的结果,把美国的行政管理体制照搬到我国不仅不利于而且可能阻碍我国的行政管理改革。因此,我国在行政管理体制改革、在中央与地方权力关系调整的过程中,要借鉴发达国家的成功做法,但更要考虑我国建设有中国特色社会主义的国情,把立足点放在国家稳定与发展、人民福祉提高上。 　　参考文献: 　　[1]张永桃.行政管理学[M].北京:高等教育出版社,2003:31-37. 　　[2]甘藏春.高度分权的美国联邦政府如何实行对全国的有效管治[J].中国行政管理,2009,第6期,第7期. 　　[3]董娟.关于减少行政层级的思考――行政派出模式的一种审视[J].中国行政管理,2009,第5期. 　　[4]薄贵利.深化行政管理体制改革的核心和重点[J].中国行政管理,2009,第7期.

本文为全文原貌 未安装PDF浏览器用户请先下载安装 原版全文