浅谈财政支出对社会保障的作用

浅谈财政支出对社会保障的作用

受政治、经济、社会、历史文化乃至伦理道德等因素的影响，各国对社会保障的认识和理论界定义并不统一。在当今中国，社会保障是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。它的总目标是通过保障和改善国民生活、增加国民福利来实现整个社会的和谐发展。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”在我们大力提倡建设和谐社会的今天，建立社会保障体系的作用和意义更为重大。

一、社会保障体系的模式选择

从各国社会保障制度的具体安排出发，社会保障模式可以分为4种类型，即社会保险型模式、福利国家模式、强制储蓄模式和国家保险型模式。

社会保险型模式是最早出现的现代社会保障模式，也被称为“传统型”社会保障模式。主要代表国家有德国、美国和日本。其主要特点是：以劳动者为和谐；强调雇主和劳动者个人的责任分担；权利与义务有机结合；互助共济；现收现付。 福利国家模式的理论依据是“福利经济学”，主要代表国家有英国、瑞典等。其主要特点是：累进税制和高税收；普遍覆盖于全民共享；政府负责与保障全面；法制健全；充分就业。

强制储蓄模式主要是指新加坡等国创立的公积金制度及后来的智利养老金私营化模式等。其主要特点是：强调自我负责，缺乏互济性；建立个人账户，实行完全积累；与资本市场有机结合；在保障内容上主要是养老保障；政府承担责任的

方式特殊。

国家保险型模式是由前苏联创建并在20世纪中期被其他社会主义国家仿效的社会保障模式。其主要特点是：以公有制为基础；全部由政府和企业承担；保障对象是全体公民；工会参与决策和管理。

我国社会保障体系包括基本社会保障制度与补充社会保障措施两大类，前者由国家立法统一规范并由政府主导，包括社会救助、社会保险、社会福利和军人保障4个基本组成部分；后者是在政府支持下由民间和市场解决，包括企业年金、慈善事业、互助保障等。

社会救助是国家和社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和辅助的一种生活保障政策。我国社会救助体系的主要组成包括：最低生活保障制度、农村五保制度和灾害救助制度。社会保险是由国家立法规范，面向劳动者建立的一种强制性社会保障制度，它包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等项目，是我国社会保障体系中的主体组成部分。社会福利是国家和社会通过社会化的福利津贴、实物供给和社会服务，满足社会成员的社会需要并促进其生活质量不断得到改善的一种社会政策。我国社会福利体系包括老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利。军人保障是国家建立的，以军人（特定情形下惠及其家属）为保障对象的各种社会保障制度的统称。我国的军人保障体系包括军人抚恤优待、军人保险、军人安置保障和军人福利。

二、财政在社会保障工作中的地位和作用

（一）社会保障模式的选择决定了财政的作用地位

从目前来看，我国社会保障体系主要是由社会保险、社会救助、社会福利、军人保障以及补充保障共同编织成的“社会安全网”。社会保障模式的选择决定了

政府在社会保障体系中的核心作用，财政作为资金使用管理的政府部门，在社会保障中占有重要的地位。

（二）落实到区域范围，结合区域级财政的情况和相关社会保障政策，区级财政对社会保障的作用主要体现在资金投入导向、资金使用监管和使用绩效评价3个方面

1、资金投入导向

区级的财力情况是制约社会保障事业的瓶颈，当区级财力薄弱，连起码的“人吃马喂”都难以保证的时候，社会保障事业就只能完全依赖于上级财政的转移支付政策，其相应的保障水平和构架也就只能停滞在最基本的水平。而在区级财力较为雄厚的条件下，区级财政更多的是对于社会保障事业的导向作用。它可以对社会福利增加投入，也可以主要用于社会救助。就是同一类的社会保障资金，不同的资金投向将直接影响社会保障事业的发展。

2、资金使用监管

作为财政部门，其职能不仅仅是资金的分配，资金的使用和监管也是其重要职能。社会保障事业是建设和谐社会的重要内容，如何让每一笔社会保障资金规范的使用、全程的监管，决定了社会保障事业能否健康发展。

3、资金绩效评价

区级财政资金在社会保障事业上的使用，属于公共财政的转移性支付，体现了财政的非市场性再分配职能。相对于商品和服务的购买来说，转移性支付是无偿的、单方向的转移，所以资金的绩效评价更为重要。资金的绩效评价可以反映各项社会保障政策的最终效用，通过与政策设计目标的对比，可以量化差距，及时做出政策调整。

三、财政在社会保障工作中发挥作用的问题分析

具体以北京市丰台区财政局为例。

1、社会保障支出占财政支出的比例日益增大，区级财政压力不断增加。1999—2005年，北京市丰台区社会保障支出从1.1亿元增加到6.1亿元，年均增长率达32.9%，远远高于一般财政收入19.2%的年均增加率，占一般预算支出的比例也从10.31%递增到18.94%。社会保障支出的大幅增加主要原因是各项社会保障政策的出台和完善，但另一方面是财政收入的有限增长，区级财政社会保障方面的支出压力不断增大。

2、区级在社会保障政策制定方面的束缚，引起区级财政的被动。目前，大量的社会保障政策是上级有关部门制定的，区级往往只有少量细化政策的权限。由于区情的不同，部分社会保障政策与区级的实际情况有所差距，给区级财政的社会保障支出造成一定的被动。例如区级的优抚政策基本上都是中央等制定的，近年来连续出台的大量调标政策，致使区级优抚支出压力不断加大，区级财政缺乏相应的灵活性。

3、缺乏对社会保障政策执行的监管，财政资金使用效率较低。由于国家正处在社会保障系统初步建立和逐步完善的阶段，各项社会保障政策出台较多，更改也较为频繁。区级财政部门更多的精力注重于各项政策的落实，缺乏对于社会保障政策执行的监管，财政资金使用效率偏低，存在少量的重复投入问题。

4、区级社会保障资金支出预计性较差，抗风险能力较差。我国社会保障体系正处在探索阶段，尚无成型的发展模式和道路，相关政策和方针在不断调整。对于区级社会保障资金的支出预计性差，加之区级财力有限，相对于不断出台的社会保障政策，区级财政抗风险能力较差。例如：农村养老保险政策属于区级统筹，

丰台区有农村人口15万，实行农村养老保险后预计第一年对于已参保的2万人区财政补贴就达到5310万元，如果参保人数增加，养老金标准提高，区级财政支出压力将更大。

四、区域性财政在社会保障中发挥作用的建议

1、探讨进行区级社会保障预算的编制改革，编制社会保障预算。将有关社会保障项目的支出预算明细化、规范化，加强社会保障专项支出预算的严肃性和约束性。

2、加强区级社会保障政策的灵活性。制定有关社会保障政策时考虑区级财政的实际情况，给与区级更多的政策灵活性，使得区级财政在制定政策和细化政策时有更多的调整空间。

3、加强社会保障政策执行的监督和资金监管。进一步加强资金的监管，提高社会保障类财政资金的使用效率。探索社会保障资金使用的绩效评价机制，结合国库集中收付制度改革，将涉及人员补助等方面的资金，通过国库集中支付的方式，防止资金截流和挪用。

4、从社会保障体系整体的高度考虑政策衔接和资金统筹。进一步考虑新旧政策的前后衔接和各项政策的相互衔接，循序渐进地进行社会保障制度改革，减少区级财政支出突增的压力，增加此类资金的抗风险能力。