南方周末 - 国防动员法:国家应为保护公民做什么?

国防动员法：国家应为保护公民做什么？

作者: 南方周末记者 沈亮 发自北京

2009-12-02 23:05:19

来源:南方周末

酝酿了25年之久的国防动员法，本月将由全国人大再次审议。因为各方看法的分歧，争论至今未能统一——

如果有朝一日，中国的国家主权、统一、领土完整和安全遭受威胁，国家机关将如何行动？决策机构、执行机构，以及监督机构是谁？公民和组织的权利将受到哪些限制，并要对国家承担什么义务？

这些，都是国防动员法所要回答的问题。它已经酝酿了25年，因种种原因被搁置，这次不出意外的话，将在本月底进入人大第二次审议程序，并有望在明年获得通过。

在全国人大法工委副主任李飞的印象中，这部法律是他亲历过的法律中，调研做得最细、最深的一部——由全国人大法律委员会副主任委员洪虎，原海军政委、现全国人大法律委委员胡彦林共同带领的调研组，已经跑完了七大军区中的六个，听取军地各方各级意见。

军方极为关注这部法律。国防大学教授孟凡明说，军校的学生们经常询问法律何时出台，他们最关心部队战斗力的提升和日常国防潜力的积蓄。

不过，因各个机构、部门的利益和观点的分歧，国防动员法草案背后的争论至今没能完全统一。

11月28日，中国政法大学军事法研究中心针对国防动员法草案召开研讨会。全国人大法律委员会、全国人大法工委、国务院法制办政法司、中央军委法制局、国家动员委员会综合办等部门均有相关人士，以私人身份参加会议。会议的时间颇为微妙——一审之后、二审之前。

非常状态下，权力如何分配？

在会上，洪虎从个人观点出发，划定“国防动员”概念的边界：国防动员准备不是国防动员。他反对将国防动员变成常态工作，而造成国防动员的常态化、泛化。

作为军事法体系中的一项支架性法律，国防动员法要解决的核心问题是：当国家处于非正常状态，国家机构间的权力应当如何分配，各自承担什么职责？

在大多数国家，军队隶属于行政系统。但在我国国防领导体制中，政府和军队地位平等，分工配合、共同管理国防事务。国防法中规定，在党的领导下，施行政府和军队依各自职权对国防事务进行管理的二元制管理结构。

中国政法大学军事法研究中心的李卫海教授也认为，国防动员的特点就是共同领导——这在国防动员法草案中被表述为：“国务院、中央军事委员会领导全国的国防动员工作”。他进一步解释：为了国防和军事目的，军队向政府提需求，国防动员委员会进行需求的协调，然后政府按该需要去抓落实。所以，首先一个大的衔接就在“需要”和“可能”之间。

由于大部分将国防潜力转换成国防实力的工作将由国务院完成，因此设计出一种实现共同领导的组织形式相当关键。

国防动员委员会的诞生,便是这种考虑：成为行政系统与军队系统的衔接口。作为一个议事协调机构，国动委主任由国务院总理担任，在中共中央、国务院和中央军委的领导下工作。

该不该赋予这一委员会议事决策权？洪虎的看法是：可以。

一位军方人士私下对南方周末记者说，十分认同洪虎的观点，“很有高度和见地”。不过，他没有在会上明言。

“要给百姓更多的权利和保护”

现阶段的国防动员法草案，更多是围绕国家的权力与职责展开，落实在非正常状态下如何提高动员效率，将国防潜力快速转化为国防实力。

不过，政法大学军事法研究中心冷新宇的观点另有侧重。他在比较了日本的国防动员法律体制后，提出应高度关注对平民的保护。

国防动员法草案中规定，国家实施国防动员后，县级以上人民政府可根据需要，动员符合本法规定条件的公民和组织担负国防勤务——指支援保障军队作战、承担预防与救助战争灾害，以及协助维护社会秩序的任务。

按照《日内瓦公约》和国际红十字会的相关标准，平民在战争中将受到最完整的保护。但是，一旦平民参与敌对行动——运送武器、直接攻击敌对方、生产军需用品，则丧失了战争法的保护。

承担国防勤务是公民效忠国家的方式。但是，是否要让公民承担和武装部队成员相同的人身风险？

“仅仅回答‘国家有权要求公民做什么’，不足以概括国防动员中国家和本国公民关系的本质。普通公民是战争中极其脆弱的群体，法律也应该解决‘战争环境下，国家应该为保护自己的公民做什么’。”冷新宇认为。“国防动员法草案中对平民的保护模式，本质上是一种事后保护。”冷新宇说，“建议将事中风险控制与事后抚恤结合起来考虑。如，应明确，指挥提供国防勤务的平民时，武装部队应绝对禁止哪些行为。”

冷新宇发言时，包括立法机构在内的不少与会者动笔记录。

这部法律原起草人之一、已退役的原解放军总参谋部张子成大校也赞同冷新宇的看法。“国家立法就是要防止和限制公权力的扩张。”他说，在立法讨论过程中，还有人担心地提出：对物资的征用权利给到县一级，是否恰当？

“要给百姓更多的权利和保护。”张子成说。

“不同意‘一套人马，两块牌子’”

在中央军委主席胡锦涛提出了军队的“多样化任务”概念之后，军队的职能范围正在扩展。因此，军方对国防动员法如何与应急体制相结合非常关心——在这方面，他们还缺少相应的法律依据。

有人撰文支持：构建应急应战一体化的国防动员机制。

不过，李卫海并不支持两者间“一体化”的方向。“我不同意‘一套人马，两块牌子’的观点。”他说。

在他看来，国防动员与应急体制间存在本质区别。国防动员是在非正常状态下，社会动员的最高层次，决策权只能在中央。而突发事件的应对则是在正常状态之下，实行属地管理、分级负责的原则，可以请求军队支援，但无法直接要求。“只能有机衔接，而不能融合。”李卫海认为。

从国防动员法被批准起草至今的25年中，它曾因“以经济建设为中心”、“不宜公开突出战备立法”等因素被搁置。1987年送审稿形成后，考虑到当时的对外开放政策，有关方面提出，不宜公开突出战备立法。

随着改革的推进，国防动员法重新提上日程，亦反映了国家的自信。

现在，在军方看来，内外环境变化导致军事立法越来越难——在市场经济条件下所受制约因素远多于计划经济时代，不仅要考虑部委意见，也要考虑公民所拥有的物权；不仅涉及国有企业，还涉及私营、外资企业。

2000年，这部法律的立法工作重启，被期待在第十届人大常委会任期内通过，却又没成功。

和8年前通过的《中华人民共和国国防教育法》不同，国防动员法背后的各方观点较为复杂。

“在各方利益的焦点问题上，协商不好就写不下去。”全国人大法工委国家法室副主任孙镇平说。

现在，张子成对这一稿草案比较满意：“最后这个版本符合国情和未来的方向。”

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