弹性开放式员额制:也许是法官员额制改革的一个方向

作者简介：

吴百花，女，1986年生，江西财经大学刑法学硕士，现任余干县人民法院政工科副科长、审判员，发表过《自媒体时代死刑适用该如何回应民意》、《自媒体时代舆论影响着司法判决》、《浅析犯罪构成与证明责任分配》、《用经济学原理解析违约的救济》等文章。

论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

作者签名：吴百花

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论文提要：

当前，法官员额制改革试点工作正在东中西部、发达与欠发达地区分批次有序进行着，期间也暴露出了不少现实问题，案多人少的矛盾没有解决甚至加剧了，入额的法官没有得到预期的尊荣与待遇，未能入额的一线青年骨干甚至出现大批离职。现行我国推行的法官员额制改革就是要探索一条具有中国特色社会主义特点并符合司法改革规律的改革之路，这就要从司法审判实践中探索，并最终服务于司法实践。青年骨干法官是法官队伍中不可或缺的中坚力量，故在法官员额制改革过程中应充分考虑青年骨干法官的需求。弹性开放式员额制的设想可以缓解案多人少的矛盾，同时也给青年骨干可预见的未来。通过弹性保障法官员额因时因地进行动态变化，确保青年骨干在条件成熟时可以入选为员额制法官；通过开放保障员额制法官遴选的公平公正与入额人选的多元化；通过分案制将部分简易程序案件留给法官助理，让员额制法官有更多精力去处理普通程序案件；弹性开放式员额制设定的缓冲区，为青年骨干法官提供锻炼平台，为其将来入额奠定基础，同时可以及时剔除不适应员额制的法官，空出名额遴选新员。弹性开放式员额制设想符合司法改革精神，能解决改革初期出现的多方矛盾，也许就是法官员额制改革的一个方向。

（全文共9600余字）

主要创新观点：

提出弹性开放式员额制设想，弹性是指法官员额处于动态变化中，方便适时调整员额，同时及时更新员额制法官队伍，并设立缓冲区，避免改革出现一刀切的硬伤；开放是指评选机构的开放与入额人选的开放，通过公开透明的遴选规则和公平公正的遴选组织确保入额法官的优秀与适格。弹性开放式员额制的具体表现如下：一是为青年骨干法官预留法官员额的15%-35%，先期将员额制法官占比设定为25%-33%，可设定团队制：由两名员额制法官带领三名法官助理及一名书记员组成团队，预留的名额作为缓冲区，保障青年骨干法官的入额机会，同时便于员额制法官的退出；二是提出分案制，将案件分为简易程序案件和普通程序案件，其中简易程序案件可以由法官助理来审判，但其裁判文书需由员额制主审法官审批，为法官助理提供一个锻炼的平台，为其今后入额奠定基础；三是设定开放的员额制法官考核机构，保证遴选规则的公开透明与遴选队伍的公平公正，一方面是遴选优秀的法官进入员额制，另一方面是考核员额制法官，及时剔除不适应员额制的法官，并把优秀的法官助理补充进员额制法官队伍，确保员额制法官队伍的稳定发展，确实提高办案效率，促进法官队伍的专业化、职业化、精英化发展。

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引 言

十八大以来，习近平总书记站在党和国家事业全局的高度，多次就依法治国发表重要阐述，提出加快建设社会主义法治国家的方向和基本思路。十八届三中全会又提出建设法治中国的奋斗目标，明确了法治建设整体推进、共同发展的努力方向，对进一步推进行政执法体制改革和司法体制改革作出了工作部署，强调要加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，健全司法权力运行机制，确保依法、独立、公正行使审判权、检察权，加强人权司法保障。走依法治国之路，势必涉及司法权的运行问题，而这又不可避免要涉及到司法主体问题，司法主体问题就与谁能当法官的现实问题无缝对接了1。那么要做好一名法官远非一张资格证书那么简单。法官所从事的工作是一项融法律知识、审判技能、社会阅历、生活经验等一体的纷繁复杂的所谓“高大上”的工作。这就促使了“员额制”的诞生，帮助遴选优秀的法官到审判一线，确保其司法权依法独立行使，同时保障其履职安全并保证其经济待遇提升。法官员额制的核心价值就在于建立职业化的法官队伍，为实现司法公正提供人力资源方面的保证2。正是在这样的背景下，《人民法院第四个五年改革纲要2014-2018》于2014年7月9日正式发布，这标志着人民法院新一轮改革又站在了新的历史起点。设定员额制的初衷就是要实现司法独立，确保司法权的依法独立行使。现在员额制改革试点工作正在东中西部、发达与欠发达地区分批次有序进行着，各试点法院根据自身情况创建出了不同的员额制改革模式，摸着石头过河，小有成效，同时也有不少问题暴露出来。如何更好地实施员额制改革是当下急需解决的问题，笔者根据已经试点法院反映出来的问题和自身所在中部地区的实际情况及作为青年骨干法官的代表提出弹性开放式员额制设想，也许这就是法官员额制改革的一个方向。

一、法官员额制改革试点过程中出现的问题

当前我国正处于社会转型期，各类矛盾、利益诉求纠纷逐年上涨，法院的司法工作面临前所未有的挑战。根据最高人民法院院长周强做的工作报告，2015年地方各级人民法院受理案件1565.1万件，比2014年上升了10.1%3，而中国法官数量从2007年的18.9万人上升到2012年的19.7万人，仅仅增长了4.4%4，由此可见当前案件的增长和法官的配置是不相适应的。“案多人少”的矛盾在经济发达地区频频显现，“忙闲不均”也广受诟病。受体制影响，法院的整体编制是不可能在短时间内随着案件量的增长而增长，如何将有限的审判力量投入到审判一线，建立一套科学的法官制度，逐步实现法官队伍的专业化、精英化，正是当前司法体制改革的重要内容。 1

2 潘全民：《推行法官员额制浅议》，载于《江苏法制报》2014年9月26日第007版法学研究。 范明志：《法官员额制的核心价值》，载于《人民法院报》2014年11月10日第02版新闻·评论。 3 周强：《2015年关于最高人民法院的工作报告》，最高人民法院受理案件11210件，审结9882件，比2013年分别上升1.8%和1.7%；地方各级人民法院受理案件1565.1万件，审结、执结1379.7万件，结案标的额

2.6万亿元，同比分别上升10.1%、6.6%和15.7%。通过充分发挥审判职能作用，为经济社会健康发展提供了有力司法保障。

4 全国人大代表、台盟上海市委秘书长李碧影在审议“两高”工作报告时提出，根据最高人民法院院长王胜俊做的工作报告，2012年中国审结的案件数是1239.7万件，2007年是885.1万件，五年内数量上升了40%，而中国法官数量从2007年的18.9万人上升到2012年的19.7万人，仅仅增长了4.4%，案件的增长和法官的配置是不相适应的。

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（一）当前法官的整体素质影响法官员额制改革的推行

1、我国法官人员构成复杂

我国法官队伍并不是清一色的专业法律人士组成，而是汇聚了多行业的精英，除了专业的法律人才，还有军转干部、公务员、教师、事业编制人员及工勤人员等。这些法官早期是由军人从军队转业而来，或者从其他岗位转过来的，到现在，这部分人已经有了十几年甚至几十年的工作经验，但他们没有经过系统的法律学习，专业素质薄弱。

2、我国法官入职门槛较低

《中华人民共和国法官法》第九条5规定的入职门槛非常低，只需要满足年满二十三岁、具备法律知识、从事法律工作满两年或三年的条件就可以进入法官队伍，而法官需要很强的专业性，若从非法律专业人士中选拔法官，则很难保证其素质。另外年满二十三岁可能是刚从大学走出来或者刚参加工作不久，远没有达到法官职业所需的社会阅历。

3、现行法官遴选制度、晋升制度制约法官整体素质的提升

《中华人民共和国法官法》第十一条规定了法官的任免，除军事法院外，大致是由本级或上级人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任免。人民法院的助理审判员由本院院长任免6。《中华人民共和国法官法》第十二条又规定初任法官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选7。从上述规定可以看出法官是由院长提请，而提请哪些人，法律仅用“采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准”模糊带过，具体怎么样考核，又如何适用标准，适用什么样的标准，法律都没有加以规定。这样就容易增加提请的任意性，不利于选拔优秀的法官。此外，我国并没有严格的法官晋升制度，《中华人民共和国法官等级暂行规定》仅模糊规定，法官等级的确定，以法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工5 《中华人民共和国法官法》第九条规定：担任法官必须具备下列条件：（一）具有中华人民共和国国籍；

（二）年满二十三岁；（三）拥护中华人民共和国宪法；（四）有良好的政治、业务素质和良好的品行；（五）身体健康；（六）高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满二年。本法施行前的审判人员不具备前款第六项规定的条件的，应当接受培训，具体办法由最高人民法院制定。适用第一款第六项规定的学历条件确有困难的地方，经最高人民法院审核确定，在一定期限内，可以将担任法官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业。

6 《中华人民共和国法官法》 第十一条规定：法官职务的任免，依照宪法和法律规定的任免权限和程序办理。最高人民法院院长由全国人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名决定任免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由高级人民法院院长提请省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会任免。在民族自治地方设立的地方各级人民法院院长，由民族自治地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。人民法院的助理审判员由本院院长任免。军事法院等专门人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员的任免办法，由全国人民代表大会常务委员会另行规定。

7 《中华人民共和国法官法》第十二条规定：初任法官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选。人民法院的院长、副院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选。

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作实绩和工作年限为依据8。可见，我国的法官晋升以行政化模式进行，法官没有明确晋升的标准。

（二）现行法院的设置及法官管理模式阻碍员额制改革的推进

1、当前法院设置易受地方干预，从而制约法官员额制的建立

目前，我国法院主要是按照行政区划设置，中央设置最高人民法院，在省、市、区设置高级人民法院，设区的市设置中级人民法院，在县级设置基层人民法院。另设军事、铁路、水运等专门法院。法官员额制要求根据审判工作量、法院所辖区面积人口、经济发展等因素，确定法官员额，同理法院的设置也应依据上述因素确定更为合理。显然，现行的法院设置与法官员额制的要求是不相符的。此外，按照行政区划设置法院，法院员额制的实行容易受阻，因为法官审理案件有可能受到行政机关的干预，不能依法独立地行使司法审判权。

2、行政化的审判管理，影响法官员额的确定

我国法院内部设置还是参照公务员行政化官僚化模式设置的，这种管理模式带来的影响就是：一方面法官独立行使审判权会受约束，另一方面院长、庭长被行政事务缠身，实际参加审理的案子变少了。而院长、庭长等都是一些经验丰富、专业水平高的法官，他们办案少或者是不办案的话，也是审判资源的极大浪费。法官员额制的设立就是要把优秀的法官选派到一线办案位置，而院长、庭长都是合适人选，一旦入额，就要一心办案，这样部分院长、庭长可能比较难适应，但如果把他们排除在法官员额之外，又与实践不相符。

（三）案多人少的矛盾更加凸显

根据法院目前的人案结构现状，一旦法官员额迅速压缩、入职门槛变高、选任周期延长，多数基层法院将再次陷入案多人少的窘境，审判效率会大幅降低，司法公正更难以保证。

1、改革使得法官员额压缩，工作量猛增

（1）上海规定员额制法官占法院总人数的33%，法官助理则占52%，法官与法官助理的比例约为1:1.6。（2）吉林省提出一步到位达到39%的员额控制目标，其中省、市、县三级法院法官员额分别控制在34%、37%和40%以内。（3）湖北严格遵守39%的法官员额比例，法官员额岗位将限定在人民法院直接行使审判权的岗位，进入员额的法官必须直接办理案件。（4）广东省以全省法院、检察院政法专项编制总数为测算基数，结合经济社会发展、常住人口数量和案件数量等情况，综合确定三类人员的员额比例，将39%的员额比例在全省统筹，粤东西北地区不到30%，珠三角地区则突破39%，其中，法官员额5年内逐步减少到39%以下。（5）海南省将高院和中院法官员额比例确定为38%，基层法院为40%。（6）青海提出院长及副职后进员额，即第一批入额名单将院长及副职排除在外，在第二批入额的时候也不搞一刀切、齐步走的模式，而是要跟普通法官一样参加遴选考试。（7）贵州省法院提出以案定员，对4个试点法院近三年的22000多件案件办案单位时间进行了测算，并根据案件数量及特点、法官承办案件能力等综合因素，分别选任了29%、30.7%、24%、30.8%的员额法官，同时员额比例是动态的，每个试点院至少留出员额的10%。 8 《中华人民共和国法官等级暂行规定》第九条规定：法官等级的确定，以法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限为依据。

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2、试点法院案多人少的矛盾更加明显

（1）案件增多，人手减少，提高的效率赶不上增加的速率。改革前上海法院法官占比 49%，改革后要调整到 33%，法官助理被赋予庭前调解、草拟裁判文书等审判职能，以及调查收集证据等辅助工作，并代行书记员职能，法官的审判效率明显提升，但是人员减少带来案件量增加，再加上立案登记制以来案件的迅猛增加，案多人少的矛盾更加凸显了。（2）改革变动，队伍不稳，工作积极性不高。粤东西北地区员额制法官不到30%，这将导致许多审判员和助理审判员不得不进入法官助理队伍，如一时难以适应法官助理工作，则员额制法官的工作效率也受影响，案多人少的矛盾不能缓解。（3）法官待遇保障不能落实到位，工作积极性无法提高，试点法院提出法官待遇提高50%左右，但目前仍未落实到位，法官工作积极性严重受挫，再次导致工作效率无法提高，案多人少的矛盾没有化解。

（四）试点法院青年骨干积极性不高

在这一轮司法改革中，青年骨干是法院内部受触动最大的群体之一，有的离开，有的迷惘，有的不理解，更多的选择坚守。案件多、压力大、收入低，是法官面临的实际困难，而法官员额制、司法文书公开、责任终身追究更让许多年轻法官和法官后备力量感到迷茫和畏惧。

1、员额制改革试点法院存在青年骨干“就地卧倒”现象

从目前试点法院来看，那些通过国家法官学院专业培训的“准助理审判员”和原助理审判员是继续任法官，还是改任法官助理，基本按资历和工作年限确定。海南省组织统一考试，但考试成绩只占最终遴选分数的40%，其余60%主要看法官的资历、院党组打分、法官的职务，以及发表文章等指标，其中最为“重头”的是院党组打分和职务。也就是说，担任庭长、副庭长的法官比一般法官具有更多优势。青年骨干法官在工作年限、审判经验等方面远落后于资深法官，在改革中除个别非常优秀的青年法官能入额，其他基本只能任法官助理，无形中又增加了青年法官晋升的阻碍。

2、青年骨干流失形势严峻

据2014年全国两会披露，近年来全国部分地区法官流失加剧。从2008年至2012年，北京市法院同期招录2053人，其中流失人员总数达到348人，占同期招录数的16.9%；2008年至2012年6月，江苏全省法院流出人员2402名，其中法官1850名；广东全省各级法院5年来调离或辞职法官人数超过1600名；上海法院每年平均流失法官67人,去年达到74人9。从统计数据上看，流失法官主要集中在基层法院，而且以中青年业务骨干为主，流失速度在不断加剧。如果搞“一刀切”，机械限定比例，导致的结果将是部分有助理审判员身份的年轻法官转任法官助理，这样做既伤害了年轻法官的工作积极性，又将加剧了人才流失速度，破坏了法官群体新陈代谢的进程。

二、法官员额制的构想：弹性开放式员额制

最高法院下发的《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》中首次提到建立法官员额制、主审法官负责制。此次改革面临的最大问题就是设计体制，如何设计体制关涉司法改革成功与否，关涉当前体制内20万法官的前途命运。9 沈念祖：《流失的年轻法官》，载于《21世纪》2014年第3期。

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虽然最高院已经设计好了大体框架，但是细节上还有待探索与实践。根据目前各试点法院的探索与实践，笔者大胆提出弹性开放式员额制的设想。

（一）弹性开放式员额制设想的特点

1、员额制的弹性。一是设计的员额制入额比例弹性制，不设固定比例，而是给定一定的比例区域，再根据我国行政区划的特点、审判工作量、人口密度、经济发展水平和社会结构、诉讼制度改革方向、审判组织的结构（司法辅助人员与法官的配比以及司法辅助人员的选任及管理等）等指标进行变化，以科学的测算方法保证员额制比例的合理性；二是设计的员额制入额法官弹性制，法官不固定，设定一定的时间由专门的法官遴选组织对入额的法官进行评估以确定其是否合格并继续留在员额内，同时对想入额的青年骨干进行评选，让符合条件的优秀青年骨干入额，让整个法官队伍处于动态中，让想入额的人有机会可入，让想出来的法官有路可走；三是设计的员额制设定缓冲区，避免一刀切的硬伤，让未入额的优秀青年骨干进入到缓冲区待命，待时机成熟即可入额，让即将退休的法官或者符合条件而又不想入额的法官退入缓冲区，顺利完成体制对接，同时可以将学历较低和专业不符的干警逐步淘汰出员额制法官队伍，保证法官的整体素质逐步提升；四是适时评估，充分利用信息化，在审判管理和绩效考核等各项工作中，信息化将进一步发挥重要的支撑作用，运用信息化系统，根据区域差别、案件类型、办案时间、审判质效、难易系数等大数据反映的特点和趋势，为及时调配员额总数和岗位提供科学依据。

2、员额制的开放性。一是制度设计的开放性，让各方力量参与到司法改革的探讨中，集思广益，广纳贤言，通过各方力量均衡，让制度设计地更加完善，综合考虑政治素养、廉洁自律、职业操守和专业素养、办案能力、从业经历、年龄结构等多种因素，公平公正地确定入额条件，在维护队伍稳定、保持合理年龄结构的同时，确保优秀法官入额；二是入额的开放性，采取自愿原则，让每个想入额的人都有机会选择，同时给优秀的法律同行（优秀律师和优秀法学者）预留部分员额，让不同工作环境的法律工作者融在一起相互切磋，磨合，迸出思想的火花，在员额确定一个时期后，法官遴选组织将对案件数量、质量、法官经验、个体绩效、信息化应用程度进行定期评估，根据法院案件涨幅情况、员额法官工作业绩及本人意愿，对法官员额及岗位进行动态调整，既确保案件饱和，又避免法官工作超负荷，又有利于法官整体工作的开展；三是员额制本身的开放性，员额制不是一成不变的，而是根据社会发展、经济发展等因素的变化进行修正，让员额制始终保持与社会发展、经济发展相适宜。

（二）弹性开放式员额制可以解决的问题

1、通过弹性机制，设定缓冲区，逐步破解法院整体素质偏低问题

当前法院还存在法官整体素质较低的问题，通过弹性开放式员额制改革设定缓冲区，逐步将素质较低的法官替换出审判队伍，不断补充新的素质较高的法官，确保员额制法官队伍朝专业化、职业化、精英化方向发展。

2、通过开放机制，纳入新鲜血液，逐步破解行政区域的束缚与行政化管理的弊端

员额的确定要考虑到我国行政区划的特点、审判工作量、人口密度、经济发展水平和社会结构、诉讼制度改革方向、审判组织的结构（司法辅助人员与法官 7

的配比以及司法辅助人员的选任及管理等）等指标进行科学测算、合理编制10。在将来，可以设定跨地区的法院，或者类似于巡回法庭方式，积极破除行政区域的束缚，排除地方干扰，坚持独立行使司法审判权。开放机制就是把优秀的法律同行纳入考核对象，同时不适应者也及时排除在员额制之外，院长、庭长不再具有审签的功能，以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员配置模式11最终确立，行政化管理的弊端自然消除。

3、通过弹性开放式改革，设定分案制，破解案多人少的矛盾

之所以推进法官员额制改革，一是针对当前案多人少、忙闲不均的状况，科学测算，确保法官数量与案件数量相匹配；二是优化审判资源配置，确保审判辅助人员数量与法官数量相匹配，切实减少法官事务性工作负担；三是压缩“不办案的法官”数量，确保优秀法官集中在审判一线；四是要确保法官待遇，让一线办案法官即使不担任行政领导职务，也可以晋升至较高的法官等级、享受较高的待遇。在尊荣与待遇的双重保障下，促使法官提高审判效率。弹性开放式员额制就是设定分案制，将案件分为简易程序案件和普通程序案件，让员额制法官集中精力办理普通程序案件，简易程序案件交给法官助理审理，一方面是减轻了员额制法官的负担，另一方面是为法官助理提供了锻炼的平台，加上法官助理普遍较为年轻，工作积极性高，能够快速解决简易程序案件，最终破解案多人少的矛盾。

4、通过弹性开放式改革，预留名额，给予青年骨干可预见的未来

我们不能够仅仅考虑到将具有优秀法官素质的人才纳入员额制，还要考虑后备力量，特别是青年骨干们，他们在资历上没有办法与中老年法官平起平坐，但是从潜力来说，他们更具有实力，是法官队伍的坚实后盾。故在弹性开放式员额制设想上就为青年骨干预留员额制名额，在3-5年的过渡期内，逐步把青年骨干纳入到员额制法官队伍中，充实员额制法官队伍，增强法官办案实力，缓解青年骨干离职现象。

（三）弹性开放式员额制设想的雏形

1、员额制法官首批入额占比及员额制法官待遇保障

以最高院设定的39%为上限，以省为单位统筹安排，高院、中院、基层法院逐级递增，确保基层法院案多人少的矛盾能够缓解。在首次确定员额制法官时，将员额制法官占比定为25%-33%，预留15%-35%的员额制法官名额（即总数的6%-14%），便于补充新的员额制法官，同时也给青年骨干可预见的未来。对于首批入额法官，采取自愿报名参加考试，再通过遴选委员会的考核，择优入额，如果有优秀的律师或者优秀的学者想进入员额制法官队伍，在不违反相关法律规定的情况下，可以同步参与考试和考核，择优入额。因改革设定的过渡期为3-5年，故将预留的15%-35%名额在未来的3-5年中使用，即每年增补5%-7%的员额制法官，最终将员额制法官占比锁定在39%左右。过渡期之后则按照员额制法官的退出数量及发展需要增加的数量确定员额制法官的增补数额。这预留的

15%-35%的员额制法官名额（即总数的6%-14%）全部放在缓冲区，即增加法官助理的占比，行政人员的占比不变。在缓冲区的法官助理可以通过审理简易程序案10 李学尧，王静《厘清法官员额制改革中的认识误区》，载《中国社会科学报》2014年10月8日第B01版

11 贺小荣，何帆：《贯彻实施应当把握的几个主要关系和问题》，载于《人民法院报》2015年3月18日理论周刊。

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件增加办案经验，提升办案能力，为下一步入额作好充分准备，对于不适应员额制改革的法官来说也是一种调节，如不适应则慢慢退出法官队伍，进入其他岗位，如适应，则通过自身努力竞争进入员额制法官队伍。

提高法官尊荣，增加法官待遇是此次改革中的重要事项，如何增加法官待遇是一个难题，同在法院工作，只因改革进入不同岗位，如果直接出现工资严重不平衡，将不利于法院队伍的稳定，故拟设定以案补贴的形式，提高员额制法官的待遇。进入员额制法官队伍的可以提高50%左右的工资待遇，其中20%直接体现在工资的增加上，另外30%可以体现在办案经费补贴上；进入法官助理队伍的可以提高20%左右的工资待遇，其中10%直接体现在工资增加上，另外10%可以体现在办案经费补贴上。通过这样的方式，让入额的法官待遇稳步提升，同时又不至于引起太大的动荡，让队伍出现不稳定因素。

2、员额制法官遴选委员会的构成及入额考核量化表

为遴选出优秀的法官进入员额制，需要组建一支公平公正的遴选队伍即员额制法官遴选委员会。遴选委员会的构成应该要满足公平公正，故应包含社会监督、上级法院、检察院、律师协会、专家学者等多方面人才，通过全面的评估，帮助遴选出优秀的人才进入员额制法官队伍，最终实现法官队伍的专业化、职业化、精英化发展。

优秀何以体现，以员额制法官所需素质为标准，特以数字量化的形式展现出来，通过遴选委员会委员打分来综合评定，根据最后得分来确定最终人选。其中学历和专业是保证法官基本素质的基石，故分别设定占10%的分值；工作年限和审判年限是对法官工作经验累积的记录，也分别设定占10%的分值；办案数量是对法官审判经验累积的记录，设定占10%的分值；办案质量是对法官办案能力的考核，也是员额制法官需要考核的重点，设定占30%的分值；综合评价是对法官各方面能力的综合鉴定，法官的综合素质也是决定法官入额的重要因素，设定占20%的分值。最后一项为一票否决项，如果存在一票否决的情况则直接出局，不再参与考核。通过公正透明的考核细则，让大家站到同一平台，公平参与竞争，通过考核的人员还需通过专业考试，最终选出优秀的法官进入员额，承担审判重任。

员 额 制 法 官 入 额 考 核 表

被考核人：

是否入额：

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表一：员额制法官入额考核表

3、设立分案制及员额制法官考核事项

在案件进入法院后，根据案件的难易程度、标的额等因素将案件分为简易程序案件和普通程序案件。其中员额制法官负责普通程序案件和部分简易程序案件的审理，法官助理负责部分简易程序案件的审理，但是裁判文书需交由主审法官审签，不断提升法官助理的办案能力，增加其办案经验，为其将来入额奠定基础，同时也可以缓解案多人少的矛盾，让员额制法官集中精力办大案要案。

对员额制法官的考核应由遴选委员会处理，严格按照改革方案制定的考核事项进行考核，确实做好考核工作，保障员额制改革的成果。考核事项主要有：办案数量、办案质量、办案效率、综合素质。考核时间为年中、年末两次大型考核并记入档案，平时抽查性考核，接到群众举报者专项考核。考核优秀者予以精神和物质方面的表扬；考核不合格者一次警告，两次则移出员额制法官队伍。通过奖励机制和竞争机制，帮助提高法官尊荣与待遇，同时促进员额制法官提高办案效率，保证办案质量。

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三、弹性开放式员额制的初步证成——以J省Y县人民法院为样本

1、J省Y县人民法院人员构成

笔者以J省Y县人民法院为样本,通过分析该院现有人员的构成来明晰当前基层法院干警现状。一是从学历方面分析,研究生学历占5%,本科学历占79%，专科学历及以下占16%，说明法院干警大部分是本科及以上学历，高学历是法院人员构成的一大特征；二是从年龄上分析，25岁以下占8%，25岁到35岁占25%，36岁到46岁占27%，46岁以上占40%，说明青年骨干占据四分之一的比例，是法院的中坚力量；三是从法官占比来分析，审判员占66%，助理审判员占4%，法官总的占70%，一线办案法官占全院总人数的40%，一线办案法官占法官总人数的57.3%，由此可见一线办案法官所占比例与最高院下达的《司法改革实施意见》所规定法官员额制上限为39%相差不大。另J省Y县人民法院共有9名党组成员，庭长18名，主任、科长5名，该部分人员占全院总人数的27.4%，如再加上副庭长、副主任23名，则占比达到47%。以上人员入额的概率相对较大，但是如果按以上情况分配，则大部分青年骨干只能就地卧倒，法院队伍将出现不稳定因素。

表二：J省Y县人民法院人员构成量化表

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图一：J省Y县人民法院人员学历构成占比图

图二： J省Y县人民法院人员年龄构成占比图

图三；J省Y县人民法院法官占比图

图四：J省Y县人民法院一线办案法官占比图

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2、J省Y县人民法院自2011年到2015年上半年的案件情况变化

从J省Y县人民法院自2011年到2015年上半年的案件情况变化表可以看出，

该人民法院的新收案件一直呈上涨趋势，结案数量也呈上涨趋势，但是结案数量的增长跟不上收案数量的增长，案多人少的矛盾在加剧。推行法官员额制非常有必要，通过优选法官，确保法官的专业化、职业化和精英化，通过法官助理先期处理一些繁杂的事物，为法官腾出时间来快速处理案件，提高办案效率，有效缓解“案多人少”的矛盾，做到依法独立行使司法裁判权，捍卫法律尊严，推动依

3根据J省Y县当地的经济发展水平和社会结构、人口密度等方面因素，以及J省Y县人民法院的人员构成及收案情况和结案情况、案件难易程度等方面因素，弹性开放式员额制拟实施如下：一是设定团队制，每个团队由两名员额制法官带领三名法官助理及一名书记员组成，其中员额制法官设定为30人（占全院总人数的25.6%），法官助理设定为45人（占全院总人数的38.5%），书记员设定为15人（占全院总人数的12.8%），另还有27人作为司法行政人员（占全院总人数的23.1%），司法行政人员的主要任务就是为员额制法官提供全方位的后勤保障服务；二是设定分案庭，负责将案件分为简易程序案件和普通程序案件，其中简易程序案件可以由法官助理审理，但其裁判文书需要经过主审法官审批，帮助法官助理提升办案能力，提高社会阅历，为其将来入额打好坚实基础；三是设立遴选考核委员会，负责遴选和考核员额制法官，定期考察员额制法官，让他们可进可出，同时定期考察法官助理，符合入额条件的可以参加统一的考核竞争入额；四是设定入额考核规范，一方面是确定入额的标准，另一方面是确定员额制法官日常考核标准。在这样的形式下，有一定的预留名额，法官助理可以在条件成熟的时候参加考核入额，书记员及司法行政人员符合相关条件且有意愿进入法官队伍的，也可以参加进入法官助理行列的考核，有利于法官队伍的更新换代，对于不适应员额制法官的干警可以选择进入司法行政人员队伍或者调离法院，换个舞

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台为人民服务。在这里，需要强调的是30名员额制法官一定要到办案一线，评选入额法官的标准一定要公平公正透明，严格按照规定去执行，递补的程序要定期推动，确保法官能够高效运转，能够依法独立行使审判权；青年骨干即法院的中坚力量通过自身努力有机会入额，保证法官员额制健康向上发展，帮助法官进入专业化、职业化、精英化发展道路，为依法治国奠定坚实基础。

结 语

法官员额制是实现法官精英化不可或缺的条件，是一项具有深远意义的司法改革措施。此项改革，牵涉众多人的利益，必然会遇到阻力。但是不管如何艰难，我们期望法官员额制改革能够突破重重阻力，取得法官员额制改革工作的成功。在现行的改革中，一些既得利益集团的利益不可触及，但是青年骨干的利益往往被忽视，因为这种做法简单易行，只要拿出经验和资历为遴选条件之一，青年只好靠边。但是从长远来说，青年才是国家发展的中坚力量，打击了他们的积极性，就可能会促使他们离开这个队伍，从而导致员额制法官队伍的断层，进而影响国家司法审判的发展。弹性开放式员额制设想，就是给青年骨干留一扇窗，让他们有可预见的未来，通过一定的努力，可以成功进入法官员额，从而保证法官队伍的充实与均衡发展，并充分利用青年骨干的工作积极性快速处理简易程序案件，化解案多人少的矛盾。弹性是破解改革艰难的秘密武器，开放是融入集体智慧集合优秀法律人才的合理途径，弹性开放式员额制能够逐步解决法院整体素质偏低的状况，能够化解行政区域的束缚与行政化管理的弊端，能够解决案多人少的矛盾，能够笼络青年骨干，确保法官队伍不断层，这或许就是法官员额制改革的一个方向。

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