提高公共投资绩效增强政府执政能力

　　“坚持以人为本，努力构建社会主义和谐社会”列为经济工作的一项主要任务。要完成构建和谐社会的伟大任务，社会经济全面协调发展是必须的基础和前提条件。政府作为投资主体进行公共投资是实现经济社会持续健康发展、构建和谐社会的保证。1998年实施积极的财政政策以来，各级政府进行了大量的公共投资项目建设，为经济社会健康、稳定发展创造了良好的基础。然而在公共投资项目建设过程中，由于多种原因，政府项目拖欠工程款问题，严重损害了政府的公众形象。因此，综合分析政府项目拖欠工程款问题形成的深层次原因，从根本上避免该类问题的再次发生，是新的历史时期提高政府执政能力的基本内容之一。

　　一、公共投资与经济发展关系研究的理论回顾

　　在现代市场经济运行中，政府通过公共投资对经济发展产生不可或缺的重要影响。政府公共投资对经济发展的影响，学术界长期存在很大争议。由于受经济发展基础条件的制约，资本短缺在很多国家表现为一种常态，由此就出现了公共投资与私人投资谁应优先发展以及公共投资对经济发展贡献大小的争论。

　　关于公共投资与经济发展关系的研究，可以追溯至古典经济学时代。古典经济学家们都认为政府是当然的公共投资主体。亚当・斯密强调，政府的主要职责应该是提供某些方便社会商业活动的公共工程和公共制度，“君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程”。古典政治经济学创始人威廉・配第甚至认为可以利用那些消耗社会财富的乞丐、盗贼的劳动力，去兴建各种会增进社会财富的公路、桥梁、堤坝等公共工程。在资本主义发展的早期，在对市场效率充分相信的背景下，公共投资对经济发展积极影响的思想并未得到贯彻发扬，学术界的注意力是放到和市场竞争紧密相关的私人投资上的，即便是那些承认公共投资对经济发展有一定积极作用的学者对此问题的研究也只是限定在解决就业问题上，期望公共投资规模最小化。

　　进入20世纪后，自由放任的资本主义经济逐渐显现出颓势。为解决经济发展中面临的现实问题，在新古典经济学和凯恩斯主义经济学家们研究视野中，公共投资与经济发展的关系进一步明晰。庇古主张不必求助于预算赤字，公共投资也能够增加就业总量，其意义并不仅仅把开支从私人部门转向非竞争的公共领域。

　　随着新增长理论的兴起，公共投资与经济发展关系的研究进一步系统化，把公共投资当作独立变量从社会总投资中分离出来，通过建立公共投资与经济发展关系的模型，回答学术界长期存在的关于公共投资对经济发展贡献率的争论。阿罗和库兹（Arrow and Kurz）将公共资本作为一个生产要素纳入宏观生产函数，构造了消费者效用既是私人消费的函数，又是公共资本存量函数的模型。公共资本和私人资本对稀缺的资源进行竞争，同时也提高了自己包括私人资本的边际生产能力。巴罗（Barro）采纳了公共投资对经济中的生产机会具有正效应的思想，认为政府是推动经济增长的决定性因素，并将公共投资纳入宏观生产函数，根据A-K模型建立了分析政府活动影响经济增长的内生增长模型。只是巴罗模型中公共投资提供的公共品范围比较宽，除交通等基础设施外，还包括法院、国防等公共服务。因为在他看来，后者能够提供产权保护从而提高私人资本收益率。

　　尽管西方资产阶级经济学家们对公共投资与经济发展的关系进行了大量深入细致的研究，但由于其阶级局限性，在研究中还存在一定的瑕疵。在马克思经济学中，尽管没有就公共投资与经济发展问题做大篇幅的专门论述，但还是注意到了公共投资在经济发展中的贡献。他认为，政府通过公共投资，为企业生产经营创造更加优越的外部环境，拓展更大的市场空间，刺激企业增加投资来推动经济发展。从这个意义上讲，公共投资规模会随社会经济发展渐次增加。政府公共投资带来的外部条件的改善，有利于提高商品流通速度，给企业投资者带来更多的收益，这是因为“周转时间或它的两个部分（生产时间和流通时间）中的任何一个部分的缩短，都会增加所生产的剩余价值量。缩短流通时间的主要方法是改进交通。”马克思还认为，处于不同经济发展阶段的国家，公共投资发挥的作用是不同的，经济发展水平要求不同的公共投资。一个国家如果没有公共投资创造的相对完备的基础条件，民间资本经营状况恶化、经营成本上升，不仅不会有经济社会的持续发展，反而会因大量资本外逃而危及社会经济进步。所以，公共投资适度优先发展，对发展中国家来说是更加重要的。

　　二、我国政府公共投资与经济增长关系的实证研究

　　作为发展中国家，我国经济长期、快速的增长与政府公共投资之间存在密切的相关性。为应对1997年出现的亚洲金融危机，从1998年开始实施以扩大公共投资为主要内容的积极的财政政策。然而中央和地方政府进行的大规模的公共投资，并没有从根本上解决经济发展中存在的问题，投资效益指标仍是低水平徘徊。

　　影响投资效益的因素是多方面的，包括传统的投资体制与投资运行方式的矛盾。然而，从更深层次考虑，政府公共投资效率不高的根本原因在于政府职能转变速度滞后于社会转型速度。如果从国民核算体系（SNA）的支出法计算，一个国家的GDP是由三部分组成的，即投资、消费和净出口。如果不考虑出口的因素，在GDP中投资和消费的关系呈现反向变化，投资率越高消费率也就越低。受传统“先生产后生活”方式的惯性和单纯GDP观念的双重影响，地方政府将职责重心简单定位在经济增长上，视投资为拉动经济增长的唯一要素，没有正确处理好投资与消费的关系，在有的省区投资对经济增长的贡献率高达47.3%。这种政府主导的投资模式的结果表现在：

　　一是导致投资规模过大，超过政府可支配财力能够承受的限度，导致政府项目战线过长，项目建成交付使用率过低，拖欠工程款问题严重。据报道，目前全国累计拖欠工程款3660多亿元。截至去年底，全国共有12.4万个竣工项目，拖欠总额1756亿元，其中政府拖欠642.80亿元，占36.61%，而在2002年的时候这一指标还仅仅是26.7％。政府投资工程拖欠的工程款主要集中在市政、教育、交通3个领域，其中市政工程265亿元，教育工程155亿元，交通工程122亿元。政府投资工程拖欠问题突出，清欠难度较大。吉林省各级建设行政主管部门，认真解决拖欠工程款和农民工工资问题。截至目前，已偿还工程款39.4亿元，占拖欠工程款总额的43.66％；偿付农民工工资6.3亿元，偿付比例达92.3％。应该说,政府项目拖欠工程款现象严重与当前各地提出的打造诚信政府口号背道而驰，严重损害了政府在人民群众中的形象。据了解，我国建筑业现有从业人员3800多万人，其中农民工近3000万人，建筑业已经成为吸纳农村富余劳动力的主要行业。调查显示，目前农民工工资占农民工家庭经济收入的40％，是农民工全家赖以生存的重要经济来源。许多农民工辛苦一年甚至几年，却拿不到应得的劳动报酬，拖欠农民工工资严重侵害了农民工的合法权益，影响了党和国家提出的建立“和谐社会”的进程。

　　二是投资结构不合理，与人的全面发展密切相关的社会事业基础设施投入严重不足。按照传统经济学的观点，在市场经济运行中政府公共投资的主要目的是通过为社会提供公共产品来纠正“市场失灵”和优化资源配置，主要投向于非经营性的公益和社会事业领域，而不是竞争性领域；政府投资应侧重于社会福利水平的提高，而非单纯经济增长速度。尽管中国的具体国情决定了公共投资范围边界不可能完全照搬西方模式，但是我国公共投资的定位仍存在偏差。一些应该交由市场调节的领域，政府投资介入较深；而必须由政府保障的领域，比如农业基础设施、城市公共基础设施、环保产业等行业，投资却严重不足。政府投资的“越位”与“缺位”共存。在我国财政支出结构中，由于公共投资中引进私人资本，经济建设费用支出持续下降，加上在经济建设费用当中有相当部分是用于增拨竞争性企业流动资金。尤其是有非生产性特征的政府行政管理费用持续上升，到2002年几乎占到国家财政支出的1/5，使中国财政沦为“吃饭财政”，挤占了公共性支出，导致公共投资严重不足。

　　三是政府投资主体行为异化，投资项目实施过程中违法违规问题严重。任何项目的运行都必须遵循客观、科学的程序和规则，然而在政府投资决策中违背基本规律行为屡禁不止，投资的管理缺乏统一、明确的要求，有的部门领导缺乏科学决策的思想和观念，不按科学的决策程序行事，忽视项目建设的技术经济论证，致使一些已经被明令禁止的“三边（边勘察、边设计、边施工）工程”发展成为“五边（加上边找项目、边论证）工程”。在“领导要升官,百姓要发财”的社会心理驱使下，各级政府竞相投资、盲目投资，投资总量增大，而投资效益却迟迟得不到提高，导致“钓鱼项目”、“条子工程”、“形象工程”、“献礼工程”，在公共投资领域大量出现，严重损害地方经济发展。由于不按投资项目建设的客观规律办事，使得投资决策失误、投资效率低下的问题时有发生，造成了资源浪费和经济损失，加重了政府财政负担。与政府投资主体行为异化同时并存的是项目实施中违法违规问题严重。

　　三、结论与建议

　　投资是促进经济发展的基本推动力，政府公共投资通过为民间经济主体创造良好的外部环境，发挥分摊资本的作用，推动了经济社会的协调发展。但并不是所有的投资总是有益于经济与社会发展，并不是所有的投资都是越大越好，问题在于投资的效益。提高投资经济效益，关键在于改进投资运行效率，明晰投资产权关系。由于公共投资运行的特殊性，无论是发展中国家还是发达国家，在公共投资运行中都存在一些问题，这些问题在处于体制转换的中国显得更加明显。与传统政府公共投资“投资、建设、管理、使用”四位一体的运行体制不同，现代政府公共投资项目运作更多的是采取委托--代理的建设模式，具体运营项目的主体并不是项目产权的终极所有人，必须通过公共投资运行体制的改革与创新，提高公共投资运行绩效，加强政府执政能力建设。

　　首先，优化政府公共投资结构，加大对社会事业基础设施投资。明确政府公共投资结构与范围是政府投资的基础和前提，政府公共投资范围界定的依据是政府在社会总投资中的功能定位。在完善市场化公共投资运行体制时，既要弥补“市场失灵”，又要积极主动地参与社会经济运行，以创造有效需求。应按照十六届三中全会《决定》中强调的“五个统筹”和建立“和谐社会”的要求，完善政府社会管理和公共服务的职能。新的历史时期政府职能已经发生很大改变，必须在“科学的发展观”的指导下，“以人为本”重新调整政府职能。各级政府应把自己作为公共产品和公共服务天然提供者的角色，改变社会事业基础设施供给严重不足带来的社会问题，以提高公共产品和公共服务的供给水平。在政府投资结构优化调整时，应加大对教育、卫生、文化、计划生育等社会事业的投入。

　　其次，从正确处理人民内部矛盾的高度，妥善协调各方面的利益关系，杜绝政府项目拖欠工程款现象的再次发生。作为最广大人民的根本利益的代表，政府在确定公共投资项目时应兼顾不同方面群众的利益，坚决不搞“形象工程”和“政绩工程”。在合理确定政府公共投资范围的基础上，赋予人民群众在项目决策中的知情权。

　　第三，严格投资项目运作程序，合理确定投资规模。从根本上讲，政府部门并不存在拖欠工程款的主观偏好，但是由于经济体制改革的深入，政府财政能够控制的国民收入的比重迅速降低，和地方经济社会发展客观要求之间的投资缺口呈现放大趋势，加上工程款支付流程中的流失和沉淀问题，导致公共投资项目运作的“调节成本” 居高不下。所以，需要综合考察经济社会发展面临的紧要问题，区分轻重缓急，从高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益出发，严格项目运行程序，确定合理的投资规模，量入为出，避免因决策和运行问题出现“投资无底洞、工期马拉松”现象的发生。同时应该强化预算观念，合理确定投资预算，并应尊重预算的权威性，一旦预算被通过，任何单位和个人不能随意修改预算规模和支出项目，保证投资资金能真正用于指定项目建设。

　　第四，合理界定政府投资项目产权，减少政府“背黑锅”现象。在政府拖欠工程款的项目中，有一些属于可以市场化运行的项目，可以由民间私人资本未完成。从经济学原理分析，政府尽管有提供社会发展必须的公共产品的义务，但应该区分提供和生产的关系，政府可以通过制定政策的方式，由民间私人部门代替政府完成生产和提供公共物品的任务。既然某些项目是由私人部门具体承办的，那么就应该明确各自责权利关系，赋予承办者该项目的产权，承担投资者应有义务，真正做到“谁投资、谁受益、谁承担责任”，尤其是一些基础设施项目。政府行为应该恢复其本来面目，有效解决“越位”问题，避免因为干预过多产生的政府项目幻觉。

　　（责任编辑：肖秋兰）