论党的制度建设和党的建设制度改革

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党的十八届三中全会不仅首次提出了“深化党的建设制度改革”这一重要命题,而且指明了深化党的建设制度改革的核心、重点和目的。全会强调,要“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革,加强民主集中制建设,完善党的领导体制和执政方式,保持党的先进性和纯洁性,为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证”。贯彻全会精神,深化党的建设制度改革,我们认为,要在厘清党的制度建设与党的建设制度关系的基础上,辩证的认识和把握党的建设制度体系,并坚持以问题为导向统筹协调地加以推进。

党的制度建设与党的建设制度是两个不同的概念,二者所指称的情况和事实既有区别又有联系。只有掌握二者之间的关系,才有助于辩证地认识和把握党的建设制度体系,也才有助于深化党的建设制度改革

党的制度建设作为党的建设的一个重要环节,主要是指把长期以来党内生活和党的领导工作中的重要经验不断地加以总结和概括并通过一定程序加以固定化的过程。这一过程涉及范围尽管很广泛,但可区分为为如下两大过程:一是党的领导制度建设。主要是指将党对国家政权机关和其它非党组织实行领导的一些重要经验进行总结、概括和固定化的过程。在党的领导工作中,只有通过这方面的制度建设过程,才能保证党的领导工作的正确性、稳定性和有效性。二是党内生活制度建设。主要是指对党内生活方面重要经验进行总结、概括和固定化的过程。进一步看,党内生活制度建设又可细分为思想教育、组织、作风、反腐倡廉等方面具体制度的建设过程。在党内生活中,只有通过思想教育方面的制度建设,才能保证党的思想建设的经常性和党员队伍的素质；只有通过组织方面的制度建设,才能保证党内民主生活的正常化；只有通过作风和反腐倡廉方面的制度建设,才能扶持党内优良作风和防止、克服不良作风。

党的建设制度作为十八届三中全会的新提法,与党的制度建设相比,无论字面上还是内涵上都不同。如果说党的制度建设指的是“过程”的话,那么,党的建设制度则是指“结果”。从联系看,二者之间事实上存在着前因后果的关系。具体地说,党的建设制度是通过党的制度建设而形成的党的所有成员必须共同遵守的以党章为根本依据的党的法规、条例、规则等。由于党的制度建设包括党内生活制度建设和党的领导制度建设两大过程,因此,党的建设制度作为建设结果也可相应地分为两个大部分:一是已经形成的党内生活若干制度。如《党内政治生活若干准则》、《党内监督条例》、《中国共产党党内法规制定条例》等。从适用范围看,这部分制度限于党内。从功能作用看,这部分制度主要是用于调节党内关系,指导党内生活；二是已经形成的党的若干领导制度。如,党的建设和经济建设以及其他方面建设相互关系的制度、党的组织和国家权力机构及其他组织相互关系的制度、党的领导和活动方式的制度等。从适用范围看,这部分制度不仅涉及到党内,也涉及到党外。从功能作用看,这部分制度主要是用于调节党内与党外的关系,规范领导行为,保证党领导的事业顺利发展。以上两个大部分建设制度相辅相成,共同构成了党现行的建设制度体系。

推进党的建设制度改革,一个最基本的要求是,要对党现行的建设制度体系进行辩证的认识和把握。既要看到党的建设制度体系的独特优势和成功之处,更要正视党的建设制度体系中存在的问题

客观地说,通过多年来党的制度建设,中国共产党已经形成的一整套建设制度体系具有不可比拟的优势和成功之处。作为被全党普遍认可的行动准则和依据,这套制度体系规范了党的好作风和好经验,对每一个党员和干部都不同程度地产生了较强的约束力。无论是在革命战争时期还是在和平建设时期,中国共产党的广大党员、干部冲锋陷阵、忘我奉献,充分发挥了先锋模范带头作用,赢得了广大人民群众肯定和拥护,这与中共多年来形成的党内生活制度不无关系；改革开放以来特别是进入新世纪以来,“中国奇迹”震撼世界,国家面貌发生了新的历史性变化,一个13亿人口规模和延续五千年文明体系的国度、民族和经济体正不断跃居新高度,这与中共多年来形成的党的领导制度密切相关。应当看到,中国共产党的建设制度体系具有独特的优势,它充分彰显了把推进党的建设伟大工程同推进党领导的伟大事业有机结合起来的成功之处。

在看到党的建设制度体系的优势和成功之处的同时,也必须正视这一制度体系目前存在的问题。其实,之所以强调要深化党的建设制度改革,一个最直接并且最直观的原因正在于此。习近平总书记指出:“我们中国共产党人干革命、搞建设、抓改革,从来都是为了解决中国的现实问题。可以说,改革是由问题倒逼而产生,又在不断解决问题中得以深化。”深化改革必须要有问题意识。十八届三中全会将党的建设制度改革纳入改革的整体部署,这本身就表明党的建设制度体系本身还存在这样或那样的问题。从党内生活观察,党的思想教育、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设等目前就呈现出了一些制度不健全、制度运行不规范、制度执行不严格等问题；从党的领导观察,涉及党的建设和经济建设以及其他方面建设相互关系、涉及党的组织和国家权力机构及其他组织相互关系等方面的制度,目前也不同程度地呈现出了一些制度体系不完备或制度设计不科学问题。因此,推进党的建设制度改革,必须结合经济社会发展的新形势和党的建设环境、任务、方式等所发生的新变化,特别是结合现实矛盾最集中、群众反映最强烈的问题,着重从党内生活制度和党的领导制度两个大的方面,对党的建设制度体系存在的问题作一次系统的梳理和深入的分析,只有这样,推进党的建设制度改革才能做到有的放矢。

以问题为导向深化党的建设制度改革,就是要对制度体系中不适应的制度进行改进,缺位的制度要抓紧建立,不全面的制度要尽快完善,不合理的制度要坚决革除,但一定要注意统筹协调

针对党内生活制度方面存在的突出问题,刘云山同志在省部级主要领导干部专题研讨班上作报告时,明确提出了“六个着力”的改革举措:一是着力深化党的组织制度改革,更好地坚持民主集中制,严格党内生活,强化组织纪律；二是着力深化干部选拔任用制度改革,抓紧解决干部选拔任用中的新情况新问题,构建有效管用、简便易行的选人用人机制,培养选拔党和人民需要的好干部；三是着力深化干部管理制度改革,针对干部管理工作中的漏洞,扎紧制度的笼子；四是着力健全改进作风常态化制度,落实八项规定精神,持而不息解决“四风”问题；五是着力健全党的基层组织体系,让基层党组织真正强起来；六是着力强化权力运行制约和监督体系,建立科学有效的权力制约和协调机制,加强反腐败体制机制创新和制度保障,健全责任追究制度,更好用制度管权管事管人。这“六个着力”涉及到了党内生活中的组织制度、干部选拔任用制度、干部管理制度、作风建设制度、基层组织体系、权力运行制约和监督体系等六大制度及体系,全面完整、路径清晰、突出重点。

这里,我们要特别强调的是改革的统筹协调问题。深化党的建设制度改革是一项复杂的社会系统工程,如果不注意统筹协调,只见树木,不见森林,这本身就是一个大问题,难以取得改革的实效。目前,无论是党委部门还是政府部门,都存在职责不清、职能重复、交叉、错位等问题,出现“九龙治水”或“三个和尚抬水吃”现象,既相互扯皮又无法问责。因此,深化党的建设制度体系改革,一是要注意党内各方面生活制度改革的统筹协调。党内生活制度涉及到思想、组织、作风、反腐倡廉、纯洁性和先进性等方方面面的建设制度,这些制度既相区别又相联系,对这些制度进行改革,需要注意统筹协调。二是要注意党的各项领导制度改革的统筹协调。作为既涉及到党内也涉及到党外的制度,党的领导制度也是由方方面面的制度构成的,对这些制度进行改革,同样需要协调。三是要注意党内生活制度改革与党的领导制度改革的统筹协调。党是在宪法和法律的范围内活动的,党的建设制度还要和党外其他各项国家法规制度相一致。如果在这些方面存在不一致、不协调,这样的制度就很难得到贯彻。

总之,党的建设的内容、原则、目标、重点等不是从一成不变的观念中来的,而是来自实践的要求,实践提出什么样的任务,党的建设就要据此作出相应的调整。因此,深化党的建设制度体系改革,归根到底要注意与党在当前所面临的现实环境及所担负的实际任务相协调,这样才能使党的建设制度更加成熟更加定型,才能完善党的领导体制和执政方式,更好地发挥党的领导作用。(执笔:周感华)