新世纪中国粮食安全问题研究

第8卷第3期 湖南农业大学学报(社会科学版) Vol．8 No．3 2007年6月 Journal of Hunan Agricultural University (Social Sciences) Jun．2007

新世纪中国粮食安全问题研究

龙 方

(湖南农业大学 经济学院，湖南 长沙 410128)

摘 要：从粮食安全的内涵、粮食安全的衡量标准及中国粮食安全状况、中国粮食安全的影响因素及现存问题、粮食主产区和主销区的粮食安全责任、保障中国粮食安全的措施等方面进行了归纳与总结。资料专家学者对粮食安全的内涵研究非常深入，内容不断地丰富和完善；对中国粮食安全的现状进行了客观地评价，对其影响因素进行了深刻地分析，并全面探讨了保障中国粮食安全的措施，使得构建中国粮食安全的思路比较明确。但目前的研究仍有五个不足：一是对中国粮食安全的现实目标、近期目标和长期目标还不是特别明确；二是从经济角度研究粮食安全问题还不够；三是从全球粮食安全及开放的角度考虑中国粮食安全问题则不多；四是保障中国粮食安全的微观研究不够深入；五是对中国粮食安全问题的实证研究与定量研究不够。这五个方面应成为新世纪中国粮食安全问题研究的重点。

关 键 词：新世纪；中国；粮食安全

中图分类号：F326 文献标识码：A

文章编号：1009-2013(2007)03-0007-08

粮食安全问题是一个关系到国计民生的重要问题，它既是一个重要的经济问题，又是一个重要的政治问题，正因为如此，党和政府一直把保障中国粮食安全摆在重要的战略地位。进入新世纪，中国粮食安全面临着新形势并呈现出新特点，许多专家学者对此进行了研究。尤其是2003年以来，中国的粮食供应状况发生了新的变化，粮食政策有了新的调整，在此情况下，有关中国粮食安全问题的研究又出现了一个新的热潮。笔者现将近年来专家和学者对粮食安全问题的研究综述如下。

膳食需要及食物喜好，才实现了粮食安全”。2001年在德国波恩召开的世界粮食大会又提出了持续粮食安全的概念，要求无污染、无公害，向消费者提供增强健康、保证延年益寿的粮食和其它食物[2]。联合国粮农组织提出的粮食安全概念的内涵丰富，被广泛应用于贫困与饥饿问题突出的第三世界国家。因此，经济学家阿尔托·瓦尔德斯(Alberto valdes)认为粮食安全是“缺粮国家或这些国家的某些地区或家庭逐年满足

[3]

标准消费水平的能力”。

FAO的粮食安全概念是否适用于中国的粮食安全问题？国内专家学者提出了不同的意见。朱泽(1998)认为，当代中国所面临的粮食安全问题无论就其背景，还是性质而言，都不同于一般的发展中国家，更不同于发达国家，简单照搬FAO的概念不可取。因此，他提出了针对中国的粮食安全概念：粮食安全是指国家在其工业化进程中满足人民日益增长的对粮食的需求和粮食经济承受各种不测事件的能力。他着重强调三1) 粮食安全的本质是指一个国家抵御粮食经个涵义：

济中可能出现的各种不测事件的能力；2) 粮食生产反映了一个国家在一定的经济发展水平下粮食供给与消3) 研究及改进粮食安全状况的目的是为了费的能力；

推进中国的工业化进程[4]。

吴志华(2003)认为FAO的粮食安全概念不能反映现代市场经济情况下“讲本图利”的基本思想，从而不利于指导具体的工作实际，有必要对其进行扬弃与创新。他认为，粮食安全是一个国家或地区为保证任何人在任何时候都能得到与其生存与健康相适应的足

一、关于粮食安全的内涵

关于粮食安全的概念首先是由联合国粮农组织(FAO)于1974年11月在罗马世界粮食大会上提出，即“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够的食品”。随着全球社会、经济的发展，以及粮食供求状况的变化，1983年联合国粮农组织又对粮食安全的概念进行了修正，即“粮食安全的最终目标应该是确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需的基本食品”。FAO于1996年在《粮食安全罗马宣言》中，对粮食安全作了第三次表述：“让所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够有营养和安全的食物，来满足其积极和健康生活的

收稿日期：2007-03-12

基金项目：湖南省教育厅资助项目

作者简介：龙 方(1962-)，男，湖南攸县人，教授，博士研究生，主要从事农业经济理论与政策研究。

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够食品，而对粮食生产、流通与消费进行动态、有效平衡的政治经济活动。其涵义要从六个方面来把握：1) 保障粮食安全的主体明确，即一个国家或地区；2) 必须具有与人们的生存与健康相适应的足够食品；3) 必须保证所有人都得到相应的食品；4) 必须保证在任何时候与任何情况下都得到足够的食品；5) 粮食安全的基本工作是在粮食生产、流通与消费之间进行有效平衡；6) 现代粮食安全是以合理成本谋求粮食供给保障的政治、经济科学和艺术[3]。

娄源功(2003)认为，构成国家粮食安全的概念应有四个要素：1) 粮食安全的前提条件，即粮食及其加工食品的价格合理及其与其它人们生活必需品的比价合理；2) 满足人们对粮食的直接消费；3) 满足人们对粮食的间接消费；4) 具备抵御各种粮食风险的能力，包括自然灾害风险、禁运封锁风险、粮食结构失衡风险和大范围的战略决策失误引发的风险等。因此，他认为中国的粮食安全是指“国家满足人们以合理价格对粮食的直接消费和间接消费，以及具备抵御各种粮食风险的能力”[5]

。

国家粮食局调控司(2004)认为，从本质上讲，粮食安全是指一个国家满足粮食需求以及抵御可能出现的各种不测事件的能力，同时和国家经济发展水平及外贸状况有着密切的联系。粮食安全的基本内涵应包括三个方面：1) 物质保障能力和水平。包括粮食生产自给能力、进口能力和储备能力等，进一步讲，还应当包括能够满足不同层次消费需求的粮食品种结构和安全营养等方面的保障能力。2) 消费能力和水平。包括粮食的有效需求总量以及与经济发展水平和人们的收入水平相适应的消费结构和消费偏好等。3) 保障粮食供给的途径和机制。包括粮食流通体制和供应机制，以及与人们的收入水平相适应的价格政策等[6]。

高帆(2006)认为，粮食安全是指在一定区域内的居民能够获得与其需求相适应的粮食。实现粮食安全是一个包括生产、流通和购买等因素在内的“多链条互动”的过程[7]。粮食安全的涵义包括三个方面：1) 供得多，要有充分的供给，能够满足所有人对粮食的需求；2) 送得到，即能有效地将粮食送达居民，“有效性”有两个基准：一是便捷性，即居民能以较小的成本获得粮食；二是稳定性，即居民面对的粮价是相对平稳的；3) 买得起，即居民有能力随时购买得到自己所需的粮食。

综观专家学者对粮食安全内涵的论述，可以肯定粮食安全的概念自FAO提出以来，在不断地完善和发展，其内涵已非常丰富，但总的来看，粮食安全既包

括量的安全，又包括质的安全；既包括生产安全，又包括流通安全和消费安全；既包括宏观层面的安全，又包括微观层面的安全；既包括目前现实的安全，又包括应对未来各种风险的安全，等等。因此，理解粮食安全的内涵应从系统、动态、发展的角度来把握。

二、关于粮食安全的衡量标准及中国粮食安全状况

粮食安全状况如何，必须有客观的、科学的衡量方法及衡量标准或衡量指标，为此，有的专家学者提出了自己的见解。鲁靖等(2004)认为，要对粮食安全状况进行客观的评价，不能仅以一个简单的供求数量界限作为标准，而应该综合考察粮食体系中各种可能隐患，从粮食生产的能力、粮食生产的经济性和粮食生产能力储备来进行综合评价[8]。他们认为综合评估粮食生产能力除了常用的劳动力数量、耕地面积、有效灌溉面积、化肥施用量及农机电气化水平外，还取决于市场的完善程度。粮食生产的经济性，即粮食安全保障应该以合理的成本获得，即在能够保障人的基本生存权利和社会稳定的基础上，尽可能地提高资源的利用效率，降低能耗，减少外部成本。对粮食生产能力进行储备，即要求国家在确保耕种面积前提下，对种植作物进行调控，当粮食供过于求时，让部分粮食生产资源退出粮食经营用于其他经济作物，而在需要时，这部分资源能迅速转变为现实的生产能力，提供市场上所需求的粮食。粮食生产能力储备一方面增加了国家进行宏观调控的手段，另一方面也进一步强化了维护提升粮食生产的能力。

刘振伟(2004)根据中国的具体情况，从量化的角度确定了衡量中国粮食安全的标准，即五个“不低于”：1) 不低于95%的粮食自给率，其依据是1996年中国政府发布的《中国的粮食问题》白皮书把中国的粮食自给率确定为95%以上；而且国际上公认一国粮食自给率大于或等于95%为基本实现了自给；同时中国又是人口大国，中国粮食自给率每降低1个百分点，就会挤占2个百分点的世界粮食市场份额。2) 不低于18%的粮食储备率。3) 粮食人均占有量不低于400公斤。从中国改革开放的经验看，人均占有粮食高于400公斤，粮食安全有保障，有时会出现结构性、地区性剩余。在350～400公斤之间是紧平衡。低于350公斤，会发生粮食危机。4) 基本农田面积不低于1.7亿公顷。5) 粮食耕种面积不低于1.1亿公顷[9]。

王征等(2005)认为，衡量中国粮食安全的指标主要

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有五个：1) 粮食产量波动系数3%左右；2) 粮食自给率90%～95%；3) 粮食储备率18%左右；4) 人均粮食占有量400公斤；5) 低收入阶层的粮食保障水平[10]。

国家统计局农村社会经济调查司(2005)对中国粮食安全评价指标体系进行了全面系统地研究，他们从粮食供需平衡系统出发，围绕粮食供给、粮食需求、粮食市场和粮食库存四个子系统构建了新时期粮食安全评价指标体系[11]。该指标体系共有14项指标，其中供给系统有5项指标，需求系统有4项指标，市场系统有3项指标，库存系统有2项指标。这些指标分别是：1) 人均粮食播种面积0.08公顷/人以上。这是反映土地资源对粮食生产约束作用的指标。2) 有效灌溉面积比重60%以上。这是反映农田基本建设对粮食生产影响的指标。3) 播种面积成灾率20%以下。这是反映气象和自然灾害对粮食生产影响的指标。4) 每公顷实际物质投入2 700元以上。该指标反映投入水平对粮食产出的影响。5) 农业科技进步贡献率60%以上。该指标反映技术进步对粮食生产的作用。6) 产需缺口500亿公斤左右。该指标反映当前生产力满足需求的状况。7) 口粮满足度100%。粮食安全首要的是口粮安全。8) 缺粮户比重3%以下。9) 缺粮省(市、区)缺粮程度40%以下。这是衡量粮食区域平衡状况的指标。10)粮食消费价格指数103.9%(以2004年为参考)。11) 农业生产资料价格指数106.3%(以2004年为参考)。12) 粮食外贸依存度5%左右。13)国家粮食储备率20%左右。这是反映国家应对粮食失衡，抵御粮食经济中可能出现的各种不测事件的能力的指标。14)农民户均存粮250公斤左右。

农村社会经济调查司根据他们构建的指标，对中国2000—2004年的粮食安全程度进行了评价，并得出了三点结论：1) 从总体上看，2004年中国粮食综合安全程度为109.0%，为基本安全。2) 从结构上看，2004年供给和市场方面的安全程度较低，而需求和库存在安全范围内。3) 评价指标看，粮食安全存在隐患：一是人均播种面积呈下降趋势，2000，2003，2004年人均播种面积分别是0.085，0.077，0.078公顷。二是有效灌溉面积没有达到标准，2004年只有44.3%；三是农业科技水平相对较低，提升慢，2004年为47%；四是缺粮省(区、市)缺粮逐年增加，2004年缺粮47%。五是农资价格上涨带来不安全因素。

鲁靖等(2004)认为，“单纯从总量上来评价中国的粮食形势，中国的粮食基本上是安全的。但将中国的粮食问题按经济效率和持续发展的要求进行考察，

中国的粮食安全程度就值得商榷了”[8]

。因为中国人地

矛盾突出，粮食生产能力紧张，以较高的生产成本，获得了单位面积的较高产出，尤其是较重的财政负担支撑着较大规模的粮食库存储备，“如果中国将粮食安全建立在政府财力基础之上，一旦政府财力不堪重负，整个粮食供给体系就会崩溃”。因此，他们的结论是：“从长远看，中国的粮食安全是脆弱的”，“中国的粮食安全是一种短期的数量安全”。

黄季焜(2004)认为，“中国目前已成为世界上所有发展中国家中食物最安全的国家之一”，“中国目前也不存在对国家食物和粮食安全构成巨大威胁的因素”，“中国的食物安全的核心问题应该是家庭层次的食物安全，家庭食物获得能力是目前和未来中国食物

安全的主要问题”[12]；中国粮食储备管理仍然是中国

粮食安全问题的最薄弱的环节之一。他还预测，到2020年，中国的大米自给率达106%，小麦的自给率可达96%，中国的口粮基本能自给。但玉米的进口量将会比较大，相当于2020年国内玉米总需求量的1/3(5000多万吨)，但这不会威胁中国的粮食安全和社会稳定。

世界银行在关于中国粮食安全问题的研究报告中认为中国在2020年的粮食需求量约为6.97亿吨贸易原粮，其中90%可以通过增加基础设施、农业科研、土地和水利发展的投资而在国内生产解决，另外的10%则靠进口。而主要粮食出口国完全可以在不大幅度提价的情况下供应这些粮食。因此，他们得出结论，“在可预见的将来，中国不太可能出现粮食安全问

题”[13]。

王征等(2005)根据世界银行的结论及他们确定的五个指标的分析，认为“从长远看，中国粮食安全出现重大问题的可能性不大”[10]。

三、关于中国粮食安全的影响因素及现存问题

刘振伟(2004)从粮食供给角度分析了影响中国粮食安全的三个因素：1) 耕地锐减。由1996年的1.3亿公顷降至2003年的1.23亿公顷，每年平均减少95.2万公顷。目前全国人均耕地仅0.096公顷，为世界人均水平的45%。全国已有600多个县的人均耕地面积低于国际公认的人均0.053公顷的警戒线，1/3的省(区、市)人均耕地不足0.067公顷。2) 粮食增产的技术支撑能力不强。3) 农业基础设施投入不足，欠账较多[9]。

朱泽(2004)认为，目前及今后相当长一个时期内，

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1) 乱占滥用耕中国粮食经济中存在六个不安全因素：

地。到2003年底，全国有大大小小的开发区3 500个，占地3.6万平方公里，超过了新中国成立以来666座城市占地面积的总和。2) 自然灾害频繁，农业基础薄弱。全国每年自然灾害造成的粮食损失约550亿公斤，候资源。中国旱涝灾害频繁，近几年因自然灾害造成的粮食减产损失每年都在300亿公斤左右。4) 科技进步因素。目前科技进步在中国粮食单产增长中的贡献率为41%，而发达国家一般在60%～80%。5) 其他社会经济因素，包括生产管理体制、流通体制、价格政占全国粮食的10%以上。3) 粮食流通不畅，市场分割现象严重。4) 粮食产区和销区之间的矛盾突出，产销关系不协调。5)粮食储备制度不完善。6) 粮食自给率下降，进口依存度提高[14]。

陈波等(2004)认为，中国的粮食安全存在六个方面的隐患：1) 粮食总产量逐年下滑，播种面积持续减少。2) 耕地与水资源等粮食生产资源不仅数量有限，而且仍在惯性递减。从耕地来看，问题表现在：一是耕地资源绝对量大，人均量小，总量和人均量持续下降的势头在一定时期内难以逆转；二是土地资源整体质量欠佳，优质高产田在减少，劣质低产田在增加；三是后备耕地资源少、质量差，开发难度较大；四是耕地资源区域分布不均衡，水土资源匹配错位。从水资源来看，问题表现在：一是农业用水总量短缺；二是水资源分布不匀；三是农业增水能力有限，缺水程度加剧。3) 农民种粮积极性不高，弃耕、抛荒现象仍然存在。4) 部分粮食数据难以令人信服，信息不对称的表现明显。5) 农业技术储备不足和技术发展方向偏离农业的需求。6) 农业政策的偏差和不当[15]。

田永强(2004)认为，影响中国粮食安全的因素有四个方面：1) 各种建设占用耕地猛增，导致耕地面积锐减，加剧了粮食紧张程度。2) 粮食主销区自给率下降。目前北京、上海、天津、广东等8个粮食主销区自粮食购销市场化后，耕地面积大幅减少，粮食自给严重不足。据统计，8个主销区2002年粮食播种面积比1998年减少了24.1%，缺粮程度也提高了一倍。3) 地方储备严重不足。4) 国有粮食购销企业市场化改革迟缓，主渠道作用不能有效发挥[16]。

国家粮食局调控司(2004)认为影响中国粮食安全的主要因素有五个：1) 耕地资源。中国是属于人地关系紧张的国家，同时也是城市化水平较低的国家，随着中国人口增长、工业化和城市化的推进，今后一个相当长的时期内中国将仍面临较大的耕地占用压力，耕地减少是难以避免的。2) 水资源。中国的农业用水量占整个用水总量的60%以上，全国水资源绝对量大，但人均占有量只有世界平均水平的1/4，且年度分布、季节分布、地区分布不均衡。今后水的供需矛盾将更加尖锐，并成为影响粮食生产的重要制约因素。3) 气

策、市场需求等[6]。

中国国际工程咨询公司《保障粮食安全》课题组(2003)认为，中国粮食安全存在着八个问题：1) 粮食生产的基础比较脆弱。2) 粮食主产区农民收入下降，影响种粮的积极性。3) 耕地和播种面积下降。4) 生产规模小，科技含量低，成本高，在国内外粮食市场上竞争力不强。5) 水资源短缺，灾害频繁，农业生态遭到破坏。6) 粮食流通体制不顺，主产区与主销区关系不协调。7) 国家对储备粮的宏观调控机制不健全，管理制度不完善。8) 国家财政对粮食生产的支持力度不够[17]。

曾红丽(2003)认为，中国粮食安全存在的问题有：1) 耕地数量不足，水资源短缺。2) 落后的小规模生产经营方式，从制度上阻碍着中国粮食生产。3) 粮食生产成本增加影响着粮农收入，从而影响他们种粮的积极性。4) 粮食产品品质差，产品价格高于国际价格，缺乏国际竞争力。5) 农业基础设施薄弱，抵御自然灾害的能力差，粮食综合生产能力不强。6) 中国人口基数大，增长迅速，对粮食的需求不断增长。7) 贫困人口的粮食购买力有限。8) 粮食生产区域不平衡，西部地区缺粮问题仍然严重[18]。

四、关于粮食主产区和主销区的粮食安全责任

粮食的生产和销售离不开产区和销区，粮食安全自然与主产区和主销区有着密切的联系，究竟由谁来承担粮食安全的责任？有关专家学者进行了讨论。李仁元(2004)明确提出粮食主产区要肩负起中国粮食安全的重任[19]。因为近年来，中国13个粮食主产省(区)由于受粮价下跌等因素的影响，粮食产量大幅度下降，2003年与1998年相比，主产区的粮食总产量减少15.8%，正因为如此，才引发出中国新世纪的粮食安全问题。而且从历史上看，粮食主产区在全国粮食生产中占有决定性地位：一是主产区粮食产量占全国总产量的70%以上；二是粮食主产区集中了全国80%以上的商品粮。可见粮食主产区肩负着中国粮食安全的重任，必须千方百计培育和提高粮食主产区的粮食生产能力。

曾福生(2005)认为，粮食大省(区)在中国农业农村经济发展全局中具有举足轻重的地位。目前中国粮食

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生产重心正在向粮食大省集中，明确粮食大省的地位和责任，提高粮食综合生产能力和可持续发展能力，是确保中国粮食安全的必然要求[20]。因为粮食大省是维护国家粮食安全的中坚力量，抓好粮食大省这一块，就是掌握了粮食安全的主动权。虽然粮食安全是中央政府的责任，但各个地方政府也有确保本地粮食安全的责任。所以，粮食大省在粮食安全中的基本责任是保护粮食综合生产能力，发挥自己的比较优势，引导农户多种粮食，种好粮食，降低粮食的生产成本，增加粮农收入。

粮食主产区对于粮食安全是责无旁贷，但粮食主销区同样要对粮食安全承担责任。郭玮(2005)认为，过多强调主产区在粮食安全中的地位，减轻了主销区在粮食生产上的责任；既然粮食安全是国家经济安全的重要内容，那么不论主产区还是主销区应该有同样的责任。主产区生产的70%的粮食重要，并不能说明其他地区生产的30%的粮食不重要。对保证粮食安全来讲，在主产区增产1公斤粮食，与在主销区增产1公斤粮食同样重要。后者还能减少运费与运输时间，功效更高。因此，在粮食问题上，眼光不能光盯着主产区[21]。

赵益平等(2005)认为，粮食安全是全局性的问题，既关系主产区的经济安全，更关系主销区的经济安全。在粮食安全问题上，各个地区都有责任，不能把粮食安全的责任全部压在主产区身上。促进国家粮食安全，不仅要加强对粮食主产区的支持，也要强化主销区在粮食安全上的责任。主销区经济实力较强，粮食产不足需的矛盾更加突出，在粮食安全问题上应当承担相应的责任[22]。

张德元(2005)认为，中部等粮食主产区为国家粮食安全作出了巨大贡献和牺牲。如1993开始实行的粮食风险基金制度，要求中央和地方政府共同筹集资金，中央和省财政所承担的比例为1∶1.5。从表面上看，粮食主产区地方政府可以从这一政策中得到中央的风险基金补贴，但得到的补贴越多，自己配套的就越多，当相对贫穷的产粮大省将其生产的粮食调往相对富裕的粮食主销区时，实际上也就将主产区的一部分财政收入转移到了粮食主销区，这就形成了“穷省”补贴“富省”的不合理现象。“粮食安全不仅仅是粮食主产区的事，更是粮食主销区的事，不能让经济相对落后的粮食主产区来承担这个责任”，应该“让粮食主销区承担更多的粮食安全责任”[23]。

王修凤(2004)认为，主销区在中国粮食安全格局

中的地位十分重要，主销区一有风吹草动，往往会引发局部乃至全国粮食供应的风波，因此，“确保粮食安全应作为主销区上下各级政府重要的职责[24]”。

五、关于保障中国粮食安全的措施

如何保障中国的粮食安全，这是专家学者们思考和讨论得最多的问题，概括专家学者们的观点，保障中国粮食安全的措施如下：

1．转变粮食安全观念

姜长云(2005)认为，保证粮食安全的重点应该由产量安全转向能力安全，由藏粮于民、藏粮于仓转为藏粮于地、藏粮于钱、藏粮于主产区粮食生产的积极性；应该由生产安全转向流通安全和物流安全，应该将保证粮食安全与促进主产区农民的就业和收入安全结合起来，由重点保证供给经营安全转向兼顾供给价格安全[25]。闻海燕(2003)强调要确立以满足市场需求为主的需求性粮食安全观。新的粮食安全观不是一个静态绝对概念，而是一个动态相对概念；不是一个时点内拥有最大现实数量的粮食，而是在一个时段内，具有相对强或较强的现实和潜在的粮食综合生产能力以及食品替代能力。应致力改变和解决的问题始终应该是可持续粮食安全的变数状态[26]。

2．切实保证农民收入增长，充分调动农民生产粮食的积极性

马有祥(2004)认为，粮食安全是政府追求的目标，而粮食生产经营者的目标是利润最大化。鉴于政府的粮食安全目标必须通过生产经营者才能实现，因此，保证他们得到应有的收入就是解决问题的关键[27]。张广翠(2005)认为，农民作为粮食安全中的重要生产力量，只有其利益得到保证才能保证国家的粮食安全，必须设法增加农民收入，保护农民种粮积极性[28]。王雅鹏(2005)分析，中国目前有2.94亿个农户，其中以种粮为主的农户估计为1.7亿户，他们以农业和粮食生产为主业，其收入主要来源于粮食生产，如果他们的收入水平不高，或从事粮食生产的收入预期不好，必然对粮食安全造成不利影响。国家要保障粮食安全，就必须保证农民收入，调动农民生产粮食的积极性，要寓粮食安全于农民增收之中[29]。邹风羽(2005)认为，农民是粮食生产的主体，农民种粮积极性的高低是粮食生产发展的决定性因素，因此，调动种粮农民的积极性是发展中国粮食生产的根本。保护和调动种粮农民积极性，重要的是建立政策倾斜和利益补偿的长效机制[30]。朱泽(2004)、王修凤(2004)、李瑞平等(2004)

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都强调要保障国家的粮食安全，就必须保护、调动农民生产粮食的积极性。

3．加强粮食综合生产能力建设

尹成杰(2005)特别强调，粮食综合生产能力的高低，直接关系到粮食的有效供给，关系到国家的粮食安全，粮食安全的核心问题是粮食综合生产能力的安全。粮食综合生产能力是粮食安全的重要物质基础，没有可靠稳定的粮食综合生产能力就没有稳定可靠的粮食安全。因此，中国粮食安全战略的实施，必须把重点放在保护和提高粮食综合生产能力上。一要加强两个基础要素，即严格保护耕地资源和水资源；二要强化两个支持要素，即提高农业技术储备水平和农业科技应用水平；三要优化两个促进要素，即优化粮食生产的区域结构和粮食品种结构；四要完善两个保障要素，即坚持增产增收的政策目标，完善扶持粮食生产的政策措施，调动农民种积极性[31]。邹风羽(2005)认为，建立中国粮食生产和粮食安全的长效机制最根本的就是要保护和涵养中国粮食综合生产能力，为此必须把保护耕地、保护和净化水资源放在突出的位置，保护和提高基本农田的粮食产出能力、农业基础设施的抗灾减灾能力以及粮食发展的科技进步能力[30]。马有祥(2004)强调以科学发展观为指导保证中国粮食安全，其中最重要的一条就是统筹生产力各要素，提高粮食综合生产能力，具体措施包括：增加粮食科技储备，推广应用先进实用的技术、转移农业劳动力、切实保护耕地、加强农业基础设施的建设等

[27]

。张广翠

(2005)认为，保护和提高综合生产能力是保障国家粮食安全的基础，为了提高粮食综合生产能力，一要通过政策手段保证粮食耕种面积；二要积极开发和推广先进农业技术；三要进一步提高粮食效益，提高粮食的国际竞争力；四要进一步提高中国粮食作物的生产水平

[28]

。

4．健全和完善粮食储备体系

闻海燕(2003)认为，粮食越是走向市场，越需要建立政府储备制度，以加强对市场的调控。而政府对粮食市场能否有效控制，关键在于政府是否真正掌握了充足的、随时可以动用的储备粮。建立高效、灵活的粮食储备调节体系是政府调节粮食供求关系，平抑粮食市场价格波动的主要手段，也是保证粮食安全的必要手段。为此，一要构建粮食储备管理营运系统，调节粮食市场的供求；二要建立合理的储备粮收购机制，确保储备粮源；三要鼓励运用社会资本建仓储粮，四要建立“动”、“静”结合的粮食储备机制

[26]

。张广翠(2005)认为，粮

食储备是政府调控粮食市场，确保粮食安全的重要手段，因此逐步完善粮食储备制度对保护国家粮食安全意义重大。要改变目前国家储备粮功能定位不明确，储备规模大、成本高等问题，对国家储备粮明确定位，合理确定国家粮食储备规模；建立灵活、有效的粮食储备制度，完善国家、省两级政府加农户个体的三级粮食储备体系；储备地区逐步从粮食主产区向主销区、边远贫困区和多灾害地区转移[28]。周明建等(2005)根据发达国家保障粮食安全的经验，提出要确保中国粮食安全，必须完善国家粮食储备制度，包括合理确定国家粮食储备规模、转变粮食储备方式、加强储粮市场的竞争行为、鼓励农民存粮等[32]。此外，王修凤(2004)、李瑞平(2004)、国家粮食局调控司(2004)、朱泽(2004)等分别从不同角度或不同侧面强调了完善粮食储备体系，对保护粮食安全的重要性。

5．培育粮食市场体系

丁声俊(2004)认为，充分发挥市场机制配置食物资源的基础作用，是确保中国食物安全的关键。从市场经济规律和中国国情相结合的原则出发，发展现代粮食市场流通体系，一要培育成熟的市场主体，包括国有粮食和食品企业、新兴的农业和食品产业化经营企业及广大农业生产者农民在内的各类市场主体；二要健全规范的市场秩序；三要建立完备的市场信用管理；四要健全结构完整的市场体系[33]。闻海燕(2003)认为，规范的粮食市场体系是粮食安全体系的重要内容之一，为了建设规范的粮食市场体系，一要培育粮食市场主体，造成公平竞争的市场环境；二要完善以批发市场为中心的各类粮食市场；三要加强政府对粮食市场的监管[26]。王征等(2005)认为，推进粮食市场化经营是保障中国粮食安全的重要策略。要建立粮食供应机制，发挥市场在粮食资源配置中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。要保证粮食供应畅销机制的有效运转，必须加快建立健全协调统一、开放有序、期货市场与现货市场有机结合的多层次粮食市场体系[8]。

6．协调好粮食主产区和主销区的关系

针对粮食主产区与主销区在粮食贸易中产生的矛盾，曾福生(2005)认为，粮食主产区和主销区要建立长期稳定的粮食购销协作关系，为此，一是产销双方要从全局思考粮食安全问题，共同承担粮食安全的责任。二是粮食主产区的粮食企业到销区建立仓储、加工等设施，建立粮食营销网络，销区政府应予以支持并实行必要的优惠政策；粮食大省的政府和粮食企业

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可以代理销区进行储备粮收购、储备。粮食所有权归主销区政府，收购资金由主销区政府提供，并提供经营费用。三是产区定期举办粮食贸易洽淡会，邀请销区客户参加。四是产销双方要互信，在粮食充裕时，销区要主动从产区购粮；在粮食紧缺时，产区要克服惜售思想，主动支持销区稳定市场。五是通过转移支付的方式为解决主销区和主产区的平衡问题

[20]

。王修

凤(2004)认为，与粮食主产省建立长期稳定的粮食产销协作关系应作为主销区确保粮食安全的重要工作。主销区要从政策上鼓励和扶持省外各类粮食企业和粮食经销商在主销区从事粮食批零、办厂加工、代储、建设储加销基地等业务。同时也从政策上鼓励和扶持本销区多种所有制的粮食企业到粮食主产省开展产销协作，面向全国采购、运销粮食，在省外主产区建设粮食生产、收购基地[24]。闻海燕(2003)认为，从长远利益、全局利益来看，当务之急是要建立粮食产销区双方长期稳定的经济利益，克服各地方短期行为。但区际贸易壁垒的打破必须按市场规律进行，省际间的粮食调运必须通过市场交换进行，价格由市场决定，发展跨区域的粮食产业化经营。要鼓励主销区农民或企业到主产区建立粮食生产基地，或与产区建立风险共担、利益共享的粮食产业化经营共同体，政府应出台政策鼓励、支持发展跨区域的粮食产业化经营[26]。

7．充分利用国际市场

张广翠(2005)认为，中国加入WTO以后，粮食安全直接面对国际市场。过去中国的粮食自给率在95%以上，并为此付出了巨大的经济代价和生态代价。今后可以考虑进一步改革粮食外贸体制，通过参与国际市场，更有效地调剂粮食余缺，进而保障国内安全。可以考虑有条件地逐步提高粮食市场准入程度，但以10%为限；选择一些耕地资源丰富、投资环境较好的国家，购买、开发和租用耕地，建立国外粮食生产基地[28]。周明建等(2005)认为，中国应更广泛地参与世界粮食安全事务，积极开展粮食安全的国际合作；在利用国际粮食市场的同时，应注意推行粮食进口多元化政策，避免出现对特定国家的粮食进口依赖，还应创造条件形成稳固的海外粮食生产基地，与主要粮食出口国达成协议，稳定供需关系[32]。马有祥(2004)、国家粮食局调控司(2004)都认为，要保障中国粮食安全，必须统筹国内国际两个市场、两种资源，发挥进口贸易对中国国内粮食供求的调节作用，为实现中国粮食安全目标服务。

8．建立国家粮食安全预警系统

丁声俊(2004)认为，建立食物预警报系统是加强

食物安全决策的依据。建立粮食和主要食物安全预警报体系，是国际上普遍的做法。中国应急需建立这种预警报体系，做到以粮食和主要食物生产供给和市场基本平衡为基础，对供求状况进行动态监测、深度测量和警情预报。目前，一要建立准确、灵敏的市场价 格预繁体系；二要建立粮食和主要食物总量供求平衡预警报体系；三要建立粮食和主要食物的安全警报警线[33]。闻海燕(2003)认为，建立粮食安全预警系统，必须做好三方面的工作：一是建立预警网络，加强市场监测；二是密切注视全国粮食总量供求情况、粮源流向及中国储备粮管理公司的粮食吞吐情况；三是掌握粮食生产信息[26]。朱泽(2004)认为，对中国耕地面积、粮食播种面积、粮食价格和粮食进口依存度等指标进行监控，设定警戒线，当接近和达到警戒线时及时发出预警信号。有关部门应定期发布粮食生产、消费、库存、进口等方面的信息，合理引导市场预期[14]。周明建等(2005)围绕国家粮食安全预警系统，提出了三条建议：一是建议成立一个跨部门的国家粮食安全领导小组，协调粮食预警系统的工作；二是建议成立粮食安全预警国家重点实验室，有效实现粮食安全预警与调控；三是稳步发展粮食期货市场[33]。

9．保障贫困人口的粮食安全

保证任何时候任何人买得到买得起粮食，这是粮食安全内涵的核心，粮食安全实际上包括两个方面：一是主销区的粮食安全；二是贫困人口的粮食安全。从经济的角度考虑，贫困人口的粮食安全保障难度更大。张广翠(2005)认为，目前，中国农村还有2 800多万贫困人口；城市还有不少低收入群体；全国各地还有很多缺乏劳动能力者；每年都有一些地区遭受严重自然灾害。因此，保障这些特殊群体的粮食安全问题也是确保国家粮食安全的重要内容。今后需要借鉴国外的一些做法，为需要救济的低收入人口提供粮食援助，维持其正常生活，进而使全国的粮食安全得以保障[28]。国家粮食局调控司(2004)认为，中国目前农村贫困人口和城市人口达4 800万之多，我们应对这部分弱势群体给予更多的关注和关心，逐步建立起贫困人口和低收入阶层的粮食救助制度，采取发放购粮补助金、食品券或定向供应平价粮等办法，保障他们能够维持基本生活[6]。

此外，为了保障中国的粮食安全，朱泽(2004)提出要建立粮食贸易风险防范机制；王征、邹风羽等(2005)提出要大力发展粮食产业化经营；丁声俊

14 湖南农业大学学报(社会科学版) 2007年6月

(2004)、黄黎慧等(2005)提出要建立和健全有关粮食安全的法律法规体系；丁声俊(2004)提出要制定完备的粮食标准体系，等等。所有这些措施和建议，都为中国粮食安全决策提供了重要依据，为保障中国粮食安全起到了重要的作用。

六、对中国粮食安全问题研究现状的简短评述

综观专家学者对中国粮食安全问题的研究，已取得的显著成就主要有四个方面：一是对粮食安全的内涵研究非常深入，其内容不断地丰富和完善。二是对影响中国粮食安全的因素进行了深刻地分析。三是对中国的粮食安全现状进行了客观地评价。四是对保障中国粮食安全的措施进行了全面的探讨，使得中国粮食安全的思路比较明确。但目前的研究仍有五个不足：一是对中国粮食安全的现实目标、近期目标和长期目标还不是特别明确；二是从经济角度研究粮食安全问题还不够；三是从全球粮食安全及开放的角度考虑中国粮食安全问题则不多；四是保障中国粮食安全的微观研究不够深入；五是对中国粮食安全问题的实证研究与定量研究不够。这五个方面应成为新世纪中国粮食安全问题研究的重点。 参考文献：

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责任编辑：李东辉