新时期农村敬老养老的新模式――关于铁岭市区域性中心敬老院建设的调查

新时期农村敬老养老的新模式――关于铁岭市区域性中心敬老院建设的调查

农村五保供养已走过了近五十年的风雨历程。在这半个世纪的历程中，我们创造并推行的农村敬老院集中供养方式，为保障农村五保对象的基本生活发挥了积极的作用。但是，随着农村经济体制的改革和推进，农村敬老院过去"一乡一院"的传统模式面临着严峻的挑战，农村五保对象的生活状况令人堪忧。在挑战面前，铁岭市民政局从2001年开始，打破农村敬老院原始布局，探索建立了新的管建模式--区域性中心敬老院，对养员实行集中供养，这个在全国尚属首创的重大探索，使该市的敬养老工作发生了翻天覆地的变化。到目前，已有3000多名养员告别昔日的漏屋冷炕，住进了花园洋房式的区域性中心敬老院安享晚年。
"一乡一院"已不适应当前社会福利事业发展的需求
铁岭市现共有五保对象8382人，其中分散供养4951人；集中供养3431人,入院率达到40%。虽然多年来，我们一直对农村敬老院投资改（扩）建，但受多种因素特别是经济实力所限，敬老院整体建设水平得不到提高，一些敬老院管理服务水平上不去，导致出现火灾、煤气中毒等事故发生。随着农村税费改革的全面推行，我们清楚的认识到"一乡一院"的办院模式已不适应当前社会福利事业发展的需求。
随着社会主义市场经济体制的不断发展，传统的"一乡一院"模式日益显露出许多突出的问题：一是房屋破旧。铁岭市原有101所敬老院。这些敬老院的院所几乎清一色是在原来生产队队部或青年点的基础上建起来的，这些至少有着三四十年历史的房子，面积小且破旧不堪，五六个养员挤在一个大炕睡觉不说，相当一部分房屋漏雨、墙基下沉、墙体龟裂，另外，各院养员们冬季取暖基本都是靠"生炉子"，存在着事故隐患。虽然各级政府每年也投入一定数量的资金维修，但由于布局分散、数目较多，投入的钱无法形成整体效益，所以，各院环境都无法从根本上得到改善。二是土地资源浪费。过去每所敬老院占地面积都达到40亩以上，而平均每所敬老院只供养不到20人，铁岭县白旗寨乡敬老院占地30多亩，仅供养5名养员。大面积的土地上只有几间破旧的住房，供养着为数不多的老人，造成了大量土地资源的浪费。三是服务人员多。过去乡（镇）政府对敬老院实行高度集权的领导管理，拥有对敬老院人、财、物的指令权与管理权。敬老院服务人员的任用、管理、工资均由所在乡镇负责，管理者、服务员的数量与养员数比例大多为1：2或是1：3。据调查，铁岭县李千户乡敬老院8名养员竟安排了5个服务员。四是管理服务差。原来敬老院的院长大多数是老村干部或者乡（镇）政府领导的亲属，他们报着"做一天和尚撞一天钟""只要不出事故就行"的思想，对敬老院的管理不尽心。服务人员大多是当地的村民，年龄偏大，素质较低，而且为了最大限度地降低成本，当地乡政府给予雇请人员的工资待遇极低，普通服务人员月工资仅95元，无能力者占岗挣小钱，这在很大程度上决定了服务人员服务质量很难达到养员的需求。五是资金不足。由于供养体制不规范，保费收取困难重重，敬老院资金缺口只能靠降低供养人员的生活标准来弥补，出现了"拆东墙补西墙"的问题。
因此，农村敬老院如何发展已成为社会广泛关注的热点问题，也是长期困扰各级党委政府的一大难题，更是铁岭民政工作亟待解决的重大课题。在这个背景下，铁岭市民政局领导干部激发了巨大的创造力，在实践中创造出一种新的敬老院模式－区域性中心敬老院，并且在全市推行区域性中心敬老院建设。目前铁岭市民政局把区域性中心敬老院建设列为民政工作的重中之重，加强领导，精心部署，加大投入，全面推进。
"多院合一"建成功能完备，综合性强的"三位一体"的社会服务机构是适应当前社会福利事业发展的需要
铁岭市的实践证明，随着老龄社会和白发浪潮的到来，如何解决农村敬老养问题，是摆在各级党委和政府面前的一个重要课题。区域性中心敬老院建设是新时期落实党和国家五保政策法规，提高农村五保对象供养水平，保障农村五保对象基本生活权益的有效实现形式。对推动农村五保工作的与时俱进、改革创新，实现农村五保事业的可持续发展，促进农村的改革发展稳定，都具有重要的现实意义和长远意义，是适应当前社会福利事业发展的需要。
第一，区域性中心敬老院的模式，为各级政府重视和加强农村五保工作提供了切实可行的思路，有助于各级政府下决心采取有力措施解决农村五保供养问题。铁岭市各级党委、政府一直十分重视农村五保工作，但是，由于乡镇敬老院建设维修、改造投资大，管理成本高，加上各级政府财政拮据，致使乡镇敬老院发展缓慢，五保对象生活水平长期得不到改善。对于这种状况，各级政府都十分了解也忧心忡忡，但苦于没有解决问题的有效办法，而感到心有余力不足。而区域性中心敬老院模式具有一次性集中投资，效果好的优势，为各级党委、政府下决心解决农村敬老院的难题找到了突破口，所以这种模式一出现，就迅速得到了各级党委、政府的高度重视，并做出决策和部署。市长左大光同志视察清河区敬养老服务中心后指出，要调整敬老院布局，合理配置、相对集中财力兴建中心敬老院，提高办院条件和质量。
第二，区域性中心敬老院，是改变我国现行的农村敬老院模式的创新之举，为农村敬老院建设提供了一种新的模式，为农村五保事业发展开拓了一条新路。长期以来，我市的农村敬老院分布在各个乡（镇），不仅位置偏僻，而且规模小，养员少，服务跟不上，不便于管理。区域性中心敬老院模式，正是针对这些问题进行的改革创新，它具有地理位置好，办院规模大，建院标准高，养员集中，利于管理，便于服务，节省开资等多方面优势。因此，区域性中心敬老院是适应新时期农村特点的新的农村敬老院模式。
第三，区域性中心敬老院建设合理的配置了资源，节省了大量的土地。原来的农村敬老院占地面积大，养员少，房舍破旧。合并后，敬老院总占地面积相对减少了，节省土地，养员增加，形成了规模办院，资源配置得到了有效的利用，同时还可以充分利用旧院址兴办养殖业和加工业，减少了资源的浪费，为敬老院农副业生产创造了良好的发展空间。我市原来的101所农村敬老院占地面积4213亩；建成区域性中心敬老院后，占地面积仅为960亩，节省土地3253亩。
第四，区域性中心敬老院减少改造费用，精简人员，节省开资，减轻各级财政部门负担，有助于实现敬老院资金使用效益最大化。以前市、县级财政每年对敬老院都投入一定数量的资金进行维修改造，每所敬老院每年的维修费都在5万元左右，而且只是修修补补，解决不了根本问题。建区域性中心敬老院，每所投资在170万元左右，一次上档次，上规模，减少各级的资金投入，改变了过去敬老院越修越破的被动局面，解决了乡（镇）街办敬老院规模小、标准低、投资少、改造难的问题。原有敬老院管理和服务人员过多， 101所农村敬老院共有工作人员542人，人均每人每月开支350元，全年开支需228万元；区域中心敬老院建成后，有工作人员216人，人员开支标准不变，全年需开支91万元，比原来节约开支137万元。
第五，区域性中心敬老院改变了传统的管理方式，适应了农村税费改革的要求，较好地改善了五保对象的生活水平。区域性中心敬老院实行县级民政部门统一管理，实现了行政管理和业务指导相统一，解决管理"断层"问题，适应城乡一体化的发展方向。以前敬老院机构臃肿，有的敬老院工作人员和养员的比例接近1：2，形成了互相攀比、互相依赖的工作作风。建成中心敬老院后，改变了传统的管理模式，采用工作人员聘用制，调动了干部职工的积极性，改变了过去干多干少一个样的局面，提高了敬老院管理和服务人员的工作效率和服务水平。区域性中心敬老院领导班子加强管理，改变了以往有规章制度不执行，养员少活动难开展，养员生活水平难提高的状态。同样的标准，养员的物质文化生活水平得到了提高，不但组织养员跳健身舞、扭秧歌，还定期组织老人去旅游观光，丰富了老人的文化生活，使老人不但注重生活的方式，更加注重了生活的质量，同时还吸引了大量自费养员入院。聂家满族乡西巧沟村62岁的马青山老人激动的说：我无儿无女，到敬老院已经13个年头了，以前在聂家敬老院心里特"憋屈"，跟住熊瞎子洞里似的，哪像现在啊，丫头们就像亲生闺女一样照顾我们，这楼里楼外更是看哪哪舒心啊。
第六，区域性中心敬老院开展多种经营，发展院办经济，为敬老院实现自我发展提供了可靠的经济保障。过去乡（镇）敬老院基本靠购买粮食、蔬菜来维持老人的生活，敬老院经费紧张，老人一年吃不上几顿肉菜，生活水平仅能维持温饱，全市平均每所敬老院年创收不足1万元。区域性中心敬老院建成后，为实现自我发展的需要，让老人饮食营养化，把发展院办经济，开展种植、养殖当作一件大事来抓。如清河敬养老服务中心现有水田30亩，旱田18亩，蔬菜地7亩，30多头猪，10头育肥牛，还有一间蔬菜大棚，有葡萄、南果梨等果木，两业生产不但实现自给，2002年和2003年每年额外创收5万余元。养员吴延刚说，过去在乡镇敬老院只有春节时杀猪，现在好了，半个月二十天就一次杀2头猪，时令菜、水果经常能吃到。
政府主导、协同配合、科学规划、资金保障、完善制度是区域性中心敬老院建设成功的必要条件
区域性中心敬老院是一种新的五保供养模式，我们认识到，区域性中心敬老院不仅适应了社会主义市场经济体制和农村税费改革的要求，而且较好的改善了五保对象的生活条件和生活水平。从长远看，区域性中心敬老院建设适应城乡一体化的发展方向，可望在较短的时间里，解决多年来敬老院普遍存在的问题，真正把农村五保工作落到实处。于是，市民政局及时总结了清河区、调兵山市、银州区的经验，于2003年在全市推广区域性中心敬老院建设，计划用三年时间，由市、县、乡财政投资近5000万元把原有101所敬老院合并成28所区域性中心敬老院，开创铁岭农村敬老院建设新局面。至今，铁岭市已有72所乡（镇）敬老院被合并成24所区域性中心敬老院，投资4000万元。
（一）领导重视是搞好中心敬老院建设的前提。区域性中心敬老院建设切入了各级党委、政府关心困难群众生活的工作重点，受到了各级党委、政府的高度重视。2002年清河区率先将辖区内4所乡镇敬老院合并为敬养老服务中心，同年5月，时任辽宁省副省长杨新华在视察该中心时指出："清河区取消4个乡（镇）街敬老院，重新组建敬养老服务中心的做法为新时期农村集体福利事业的发展探索出了一条新路子，给全省农村敬老院建设提供了很好的经验，要认真总结经验，在全省推广。"据此，市民政局出台了《铁岭市农村敬老院集中办院实施方案》，对区域性中心敬老院建设的指导思想、目标任务、完成时间、组织领导等作出了统一部署。2003年区域性中心敬老院建设工作被纳入到市委、市政府的重要议事日程，市政府多次召开协调会议，专题研究部署中心敬老院建设工作。市里成立了由市长左大光为组长，民政、财政、建设、规划、土地、监察、国税、地税、林业、工商、消防、电业等部门为成员的领导小组，对建设区域性中心敬老院工作进行统一管理、协调和指导，形成了主要领导亲自抓，分管领导重点抓，民政部门具体抓，层层推动实施的工作格局。
（二）部门协同是搞好区域性中心敬老院建设的关键。各县（市）区、各部门对中心敬老院建设实行领导责任制，县（市）区领导负责到乡（镇），乡（镇）领导负责到中心敬老院，相关部门明确职责，密切配合，齐抓共建。民政部门负责基本规划和督促检查；财政部门负责筹集、调拨建设资金；国土资源部门负责建设基础上的土地调整划拨及审批工作；税务部门负责落实有关税收优惠政策；建设部门负责设计、勘测等工作。各级政府及其有关部门在建设中心敬老院的过程中，从敬老院是社会福利事业的角度出发，按照各自承担的工作职能，提供便利条件，提高中心敬老院建设的实际投入。
（三）科学规划、坚持标准是搞好区域性中心敬老院建设的基础。我们从实际出发，科学的规划，对原有敬老院规模不大，发展空间小，房舍落后，布局不合理，位置相对偏僻的，均列入被合并对象。在建设区域性中心敬老院的过程中，市、县民政、土地、建设部门对确定的中心敬老院进行了考察、论证，宜新建则新建，宜改（扩）建则改（扩）建，重点考虑了地处区域中心、交通便利等方面，使全市的中心敬老院建设统筹兼顾，布局合理，成为乡（镇）的一个景点。中心敬老院在建设过程当中，市民政局和市建委结合当地实际情况，对每所敬老院逐个进行了地质勘查，图纸设计，工程预算，做到了院内布局合理，房屋结构新颖，设施设备齐全，环境绿化美化。建院工程队由各县（市）区统一进行招标，施工单位与承建所在乡镇签定了合同，民政、建委等部门有关负责人在施工期间亲临现场进行督察，确保了工程的质量。我们24所区域性中心敬老院每所占地面积都在5000平方米以上，建筑面积2000平方米以上，床位120张以上。并且全部设有院长室、服务员室、医疗保健室、被服储藏室、康复活动室、阅览室、浴室、餐厅、厨房。
（四）筹措资金，严格管理是搞好区域性中心敬老院建设的重点。中心敬老院建设能否落到实处的关键是资金。我们广泛发动社会力量，拓宽了筹资渠道，千方百计积极筹划建设资金，实现投资主体的多元化。采取了市县乡三级政府出资、变卖旧院筹资、社会捐赠相结合的办法，一个一个抓落实。建院资金由市县乡按3：3：4的比例配套，被合并敬老院原有的房屋、种植养殖等设施出售、出租等方面收入原则上归合并后中心敬老院使用。在建设资金的使用上，坚持了专款专用的原则，严格管理，加强监督检查，使有限的资金发挥最大的经济效益，保证其有效运行。
（五）建立健全管理服务机制是区域性中心敬老院将来发展的保证。按照税费改革的总体要求，全市五保供养资金纳入财政转移支付统一管理，敬老院的管理服务人员经费、房屋维修费、取暖费和五保对象的丧葬费、医疗费，由县、乡（镇）两级财政纳入预算。全市的区域性中心敬老院实行了由县级民政部门统一管理的体制，院长由市民政部门考核聘用，服务员由县级民政部门考核聘用。各中心敬老院都制定完善的规章制度，使之管理步入制度化和规范化。在改革管理体制上，实行定岗、定薪、薪随岗定的工资加奖金付酬办法。建立定期例会、互检制度，做到院务公开、帐目公开。各县（市）区还采取了不同措施，定期组织院与院之间的检查、评比、交流活动，促进各院之间互相学习，取长补短，推进了院务工作的开展，从而提高了我市敬老院的整体水平。
铁岭市区域性中心敬老院建设的探索和实践，使铁岭农村敬养老事业发生了"脱胎换骨"的变化，平房、土炕、养员生活单调的现状彻底消失，3000多名集中供养的养员享受到舒适而又丰富多彩的"幸福时光"。对区域性中心敬老院的今后发展，铁岭市民政局局长刘立臣充满信心，在他的设想中，中心敬老院将成为以"五保"供养、社会老人托养和周围农村老人活动为中心的"三位一体"的社会福利机构，逐步实现城乡一体化，敬、养老一体化的目标，中心敬老院不但要搞好种植、养殖、加工等院办经济，达到粮、油、肉、蛋自给自余，各院还要创收5万元以上，不但要实现管理科学化，服务规范化，居住宾馆化，庭院花园化，生活多样化，设备现代化，康复疗养一体化，实现老有所养，老有所乐，老有所医、老有所学，老有所为，更要让区域性中心敬老院成为老人们幸福的乐园，温馨的港湾，安度晚年的天堂。

铁岭市民政局
二oo五年十月三十日