关于加拿大墨西哥医疗保险制度的考察报告

关于加拿大墨西哥医疗保险制度的考察报告
　

2005年8月29日至9月9日，中国医疗保险分会考察团一行11人赴加拿大、墨西哥两国考察。考察团成员包括医疗保险分会、部医疗保险司、部社保中心、国家发改委价格监督检查司、卫生部医政司以及江苏、湖南、广东、上海4省市医疗保险经办机构负责同志。百特（中国）投资有限公司对这次考察活动提供了支持。在加拿大考察期间，魁北克
省药物保险公司有关负责人介绍了该省医疗保险体制的情况，安大略省卫生部官员介绍了卫生服务体系和慢性肾病项目及基金管理办法，参观了安大略省医院腹透/血透中心；在墨西哥考察期间，墨西哥社会保险局和卫生部官员分别介绍了该国医疗保险情况，参观了社会保险局下属医院的肾病透析中心，听取了百特公司卫生经济专家对各国（重点是中国）肾病透析治疗情况的概述和分析。这次考察活动的特点是公务活动内容多，时间紧，考察内容与医疗保险分会肾病透析研究课题结合紧密，针对性强，因而收获较大。
下面将考察情况概要报告如下：
一、加拿大医疗保险的有关情况
（一）加拿大的医疗保险制度
加拿大是一个联邦制国家，全国划分为10个省和两个地区，面积为998万平方公里，人口3200万。
加拿大医疗保险制度始建于1962年，1971年全面实行。1984年，联邦政府通过国家立法，出台了《卫生保健法案》（canada health act,cha），规定了医疗保险的五项基本原则：一是统一性，即所有省和地区必须建立医疗保险制度，包括所有必需医疗服务；二是广泛性，即覆盖全体国民；三是可及性，即人人平等，不管贫富差距、健康状况，所有国民都享受同等的服务项目和条件，无论是在政府办的医院，还是在私人诊所。四是方便性，即国民在国内任何省或地区看病，都同样被接纳并不用付费；五是公共管理，即政府统一管理，并向医疗机构支付费用，管理成本因单一支付而降低。
加拿大医疗保险运作模式为：国家立法，两级出资，省级管理。联邦政府负责制订《卫生保健法案》及医疗保险制度的立法，并发挥监督作用。各省的医疗保险资金主要来源于联邦政府拨款和省政府财政预算。近年来，联邦政府拨款占医疗卫生费用的比例逐渐降低，而各省政府财政预算比重逐渐升高。各省和地区政府在国家“五项基本原则”的指导下，独立组织、管理、运营省内医疗保险计划。
加拿大医疗保险制度主要筹资途径是联邦政府、省政府和投保者本人，但以联邦政府和省政府投入为主。加拿大医疗保险资金的主要来源是政府税收（收入所得税和商品销售税）。联邦政府的财政支持是卫生事业和医疗保险制度实施的有力保证。随着联邦政府投入比例的下降，各省筹集医疗保险服务资金的负担有所加重。加拿大大多数雇主为雇员购买补充医疗保险，作为雇员的一种福利。
加拿大医疗卫生开支约占各省所有计划项目开支的1/3。医疗卫生总开支的68％左右由各级政府承担，其余的来源于私营保险公司、雇主提供的医疗福利，或者直接由就医者支付。各省或地区实际上对医疗卫生开支拥有很大的管理权。随着省政府将计划与实施医疗保险服务的许多职权下放给地方主管部门，医院的年度开支还需与这些部门协商确定。在大多数情况下，有关扩充和增加医疗保险项目及设施的提议必须经过地方和省政府主管部门审批方可实施。购买昂贵的高科技医疗设备以及向地方政府发放这些设备等事宜，也需经过有关部门事先批准，以确保医疗设备能够得到充分利用。此外，各省政府还负责与该省的医疗协会进行谈判协商，根据医疗费和设备使用费的增长情况，在不超过各种高限额的前提下，确定对医生的补偿金。
（二）魁北克省医疗保险有关情况
魁北克省医疗保险总公司成立于1970年，药物保险公司成立于1997年，隶属于省医疗保险总公司。药物保险公司的职责包括：一是保障每位居民拥有基本药物保险；二是使大家公平地享受和分担费用；三是探索用系统方法解决药品市场费用增长问题；四是提高药物治疗效果的最大化，更有效地使用药物。药物保险体制是由政府和私立两方面混合运行的体制。由政府负责的人群：一是没有工作收入和低收入群体（依最低生活保障线划分，标准为年收入低于7000加元）；二是65岁以上的持有绿卡者；三是低于65岁，没有享受政府救济并且未买私人保险的人。而有工作收入的人，包括政府公务员在内，则都要购私人保险，私人保险公司往往可以提供更好的待遇，但缴费水平相对也比较高。
魁北克省共有750万人口，约有320万人参加政府负责的医疗保险计划，每年最高缴费额为每人521加元，生活困难者可以分文不缴。其余有工作的人加入私人保险计划。子女随父母加入相应的保险计划，加入政府共公医疗保险计划的低于18周岁的子女，则可免费享受医疗保险待遇。
在加拿大药品市场上，共有2万多种药品流通，能列入政府公共医疗保险计划报销目录的只有5000多种。这个目录每年更新。药品要进入市场首先要由国家健康中心批准，尔后由专门委员会根据7个主要工业化国家的平均价格水平定出该药品的参考价格，各省的卫生部门再依此与药品生产商确定最低价格。这样所有的药品价格政府都管理起来了，而且各省之间药价也相差不多。
在加拿大，所有的药店都与政府的医疗保险经办机构联网。居民凭医疗保险卡去药店买药，只付自己应付部分，结算过程只需几秒钟即可。如果忘记了自己的医保卡号，可以个人先付费然后再去药物保险公司报销。90%的私人保险公司也都采用这种结算方式。
（三）安大略省医疗服务和肾病治疗情况
安大略省目前有154家医院，床位2.34万张； 2300多名医生，80000多名护士（23种专业岗位）。每个医院都要与政府签订合同。医院的资金85％来源于政府，15％是停车、餐饮的收入。今年的医疗总费用为145亿加元。由于新药的不断应用，药品费用增长达14％。面对的挑战一是人口老龄化，老年人占总人口的13％，50％的医疗费用于老年人；二是医师、护士缺乏，主要原因是医疗教育与需要不能同步。
安大略省肾功能患者的发病率为150人/100万人，每年增长约8％，以65岁以上的人群最多。原发病主要是糖尿病，死亡率为15％，前期治疗主要是透析，后期较好的办法是肾移植。器官捐献者比较稳定，主要是亲属。加拿大有专门的机构负责搜集器官捐献者资料。
据安大略省医院血透/腹透中心专家介绍，该省慢性肾病患者有47％是由糖尿病发展而来。该透析中心配备有心血管专家，由肾科护士组织和管理透析项目并进行健康教育，让病人充分了解有关医学知识和诊疗计划。通过教育和采取必要的措施，尽量争取延迟进行血透、腹透。腹透病人一般先到医院培训，然后在家透析，同样由医师和护士提供良好服务。政府要求居家透析率达到25％。血透中心设计了数据库，详细记录了病人的信息资料。
二、墨西哥医疗保险的有关情况
（一）墨西哥的医疗保险制度
墨西哥位于北美洲南部，拉丁美洲西北端，面积1,964,375平方公里，人口1亿400万，分为31个州和1个联邦区（墨西哥城）。
墨西哥的医疗保障的制度安排覆盖到全体公民，一部分人被社会保障体系覆盖，一部分被公共卫生计划覆盖。墨西哥有4个医疗保障机构，都提供相应的医疗服务。这4个机构中最主要的是墨西哥社会保险局（imss），主要覆盖私营部门和各州的政府公务员，以及少量自主参加者；国家公务员社会保障和福利局（issste）主要覆盖联邦政府公务员；公共卫生计划由卫生部负责，向没有被社会保障体系覆盖的人群提供服务；石油部门有自己单独的医疗保障体系。这4个体系各自拥有自己管理的医疗机构。国家社会保险局负责的医疗保障体系覆盖总人口近一半，其他人的医疗服务则由联邦政府、州和市政府的公共医疗计划负责。墨西哥政府每年用于医疗保障费用支出162亿美元，占gdp的2.6%，人均157美元。
墨西哥的医疗机构分三级：一级为普通医院，主要负责门诊治疗；二级医院为综合医院，可接受住院治疗，三级医院为专科医院，级别最高，医疗费用也最高。医院医生的工资是固定的，与为多少病人提供医疗服务没有直接联系。截至2000年，墨西哥共有医疗服务机构19107个，其中包括医院997家和诊所18110个。共有床位137389张（包括注册床位77144张和未注册床位60245张）和医生140629人。90％的医疗服务机构在城市。主要医疗部门如下：
　　①卫生部：有医疗服务机构10493个，其中包括医院405家和诊所10088个，床位31252张和医生50309人。
②社会保险局（imss）：有医疗服务机构5393个，其中包括医院326家和诊所5067个，床位30306张和医生56305人。
③国家公务员社会保障和服务局(issste)：有医疗服务机构1232个，其中包括医院100家和诊所1132个，床位6746张和医生17309人。
　　④石油公司（pemex）医疗系统：有医疗服务机构219个，其中包括医院23家和诊所196个，床位954张和医生2355人。
墨西哥社会保险局（imss）和卫生部的医疗保障管理运行模式如下：
1、社会保险局（imss）
墨西哥社保局系统共有40万工作人员（其中含4万征缴人员，12万医护人员，3800名工会人员），都是公务员身份，主要管理医疗、养老、工伤保险。有关法律法规由卫生部制定，社保局负责具体经办。社保局局长由总统直接任命。社保局管理全国4600万人的医疗保险，参保职工及其家属和退休人员都在保障范围之内，另有20万儿童，同时还为偏僻地区的1200万人送医送药。社保局另外还负责为2000万退休人员发放养老金。社保局支付社会保险资金的来源：一是联邦政府税收，二是雇主缴费，三是职工个人缴费。公务员保险的资金来自于政府和雇主，公务员个人不缴费。社保局每年收缴的养老、医疗、工伤保险基金共计120亿美元。
当前面临的问题主要有：一是老龄化问题严重。1943年社保局成立时人均寿命55岁，现在男为75岁，女为78岁。二是疾病谱变化。原来主要为传染病，现在主要是慢性病，患高血压、心脏病、糖尿病的人数不断增加，人均医疗费用上升较快。三是社会就业结构变化。因为实行男女地位平等的制度，绝大部分有劳动能力的女性参加了工作，需要参加医疗保险的人数相应增加。四是实际退休年龄提前。国家规定退休年龄为65岁。由于退休后养老金替代率最高可达130%，因而许多人提前退休。退休年龄实际平均为53岁，有的人48岁就退休了。五是覆盖范围越来越广，覆盖人数越来越多。7年前仅覆盖8万儿童，现在有20万儿童参加。
社保局管理的一级医院主要提供门诊治疗，全国每年有1200万病人。社保局直接管的二级医院223家，三级医院40家。2000年选择了1200个家庭医院，所管理的病人占85%。现在90%是电子处方病历。医院所用的仪器、药品全部由社保局统一采购，有17000个国内外厂家向社保局供货。
我们参观的由社保局管理的一家医院是拉美最大的三级医院，全国参加社保局系统负责的医疗保障的病人都可以前来就诊。这家医院有600个病床，另有300个不固定的床位，有6个急诊室，8个手术室，每月急诊9000人、专诊25000人次，每月手术2200—2500人次，每月肾脏移植100—120人次。现有4400个员工，有600个专科医生，300个实习医生，1700个护士，还有400个实验室工作人员。全国近47%的人参加了社保局负责的医疗保险，其中6个人中有一个是职工，其它都是家属。社保局医院每年初拿到本年度的预算，年底做下一年的预算，每年60%的预算都放在儿科。院长是由社保局任命的。无论病人多少，医生的工资是固定的。医生包括院长8小时外还可以去私营医院当兼职医生。医院与社保局是实时联网的，一级、二级、三级医院实行转诊制度，转诊病人占90%以上，其它是急诊人员。
2、卫生部
墨西哥联邦卫生部负责卫生预防和社会卫生事务、为穷人提供医疗保障、对直属的医院实行人事、药品和医疗技术管理等。联邦政府卫生部具有立法权，所有关于医疗服务机构的规定都是卫生部制定的。卫生部的年度预算只有社保局的20%。另外，墨西哥还设有社会卫生委员会，由卫生部、社保局和私人医院代表组成，主要是制定各类病种的治疗方案和医保药品目录等。
在墨西哥，没有雇主的、没有工作的城市居民和农民等享受卫生部的医疗保障服务。联邦卫生部通过各州卫生部门为没有任何保险的穷人提供医疗保险服务。卫生部有一级、二级、三级医院，医生还可以开私人诊所。
2003年以前，墨西哥有1100万个家庭，其中200万家庭、5000万人没有医疗保障，得了病由自己负担。2003年，墨西哥出台法律规定由卫生部负责为没有保险的人群提供医疗保障。于是从2003年开始建立“人民医疗保险”，目标是在7年内全部解决这部分人的医疗保障问题。缴费水平根据各个家庭的生活状况而定，有20%生活最困难的家庭可以不缴费，其余家庭每人每月分别缴纳6美元至60美元即可以享受医疗保险待遇。“人民医疗保险”的对象主要包括偏僻地区的农民、灵活就业人员等。各州用于“人民医疗保险”的基金由三部分组成：一是联邦政府补贴，二是州政府补贴，三是家庭购买保险的费用。三部分合计平均到每个家庭约为680美元。每年初全国各州制订工作计划，州卫生部向联邦卫生部报告参加医保的人员名单，联邦卫生部审核后，由财政部门直接将补助款划拨到各州卫生部门。凡参加“人民医疗保险”的家庭要和卫生部门签订协议，协议包括可以享受什么样的医疗服务，可以到什么级别的医院就医等。“人民医疗保险”的就医目录与社保局的不同，因为人民保险的对象不享受三级医院的服务，但同样享受免费的医疗服务。
目前，已有300万个家庭参加“人民医疗保险”计划，预计到2006年底将达到500万个家庭。
（二）肾病治疗方面的情况
墨西哥糖尿病患者很多，因而肾病发病率高。墨西哥肾透析发展很快，在80年代基本没有透析仪器，1985年的一次大地震后，肾病开始得到关注。肾透析原来只有三级医院有，1985年以后二级医院开始有了。1987年以前以血液透析为主，后来腹膜透析逐渐多了起来，现在做腹透的病人有78%。墨西哥医疗服务由市场定价，主要通过招标压低价格。目前透析费用比5年前大约降低了50%。
1985年以后，政府要求把肾病透析方面的治疗服务送到患者家中，这方面的工作不是由医院做，而是由百特等肾病医疗用品公司来做。从90年代以后，开始采用全自动腹膜透析治疗方法。目前，使用这种治疗方法的人已占到肾透析患者的20-25%，而且比一般的腹透和血透费用都低，每人每年的费用约14.8万比索，而在医院和私人公司做血透的费用则分别为22.1万比索和26万比索。
百特公司的卫生经济专家在与我们交流时指出，医疗费用与临床效果之间的关系是卫生经济学研究的重要问题。疗效提高常常引起医疗卫生成本的变化，疗效低、费用高的方案不会被采用，疗效好、费用低的方案将会被普遍采用。从肾透析方式的比较上看，各国的情况都说明，在临床效果相等的情况下，腹透的费用都比血透便宜。以腹透的费用为1，各国血透的费用少则为1.1，多则为2.6。因此，政府应采取切实措施推行腹透这种治疗方式。这样，节约下来的费用可以为更多的肾病患者提供治疗服务。
三、几点启示
（一）针对不同群体实行不同医疗保障计划的做法，有利于较快扩大覆盖范围。
加拿大实行公立和私立两种医疗保险计划，分别覆盖无工作收入、低收入群体和有正常工作收入的人群，并让他们享受不同水平的待遇。墨西哥的各类企业雇工及其家属的医疗保险主要由社会保险局负责管理，没有雇主的、没有工作的城镇居民和农民等享受卫生部的医疗保障服务，同时还为没有任何医疗保障的困难家庭开办了“人民医疗保险”，并计划用7年时间逐步安排资金解决全部困难人群的医疗保障问题。两国通过不同层次的保障水平和分步推进策略基本上覆盖到社会各类人群，体现出了国家医疗保障的公平性和可及性。我国现行医疗保险制度仅覆盖城镇部分群体，相对于13亿人口来说，覆盖范围太窄，迫切需要对全社会的各类人群作出制度性安排，通过确定不同的缴费方式、缴费水平和待遇享受水平，加快扩大医疗保障的覆盖范围，使更多的人享受医疗保障。
（二）政府应更加重视解决贫困人群、伤残人员等弱势群体的医疗保障问题。
加拿大魁北克省规定，无工作收入或者年收入低于12000加元的人以及低于18周岁的子女，可以免费享受公共医疗保障，由政府补贴相应费用。在墨西哥，具备以下两个条件之一的家庭不用缴费全家即可终身享受医保：一是工伤人员；二是残疾人。为困难人群举办的“人民医疗保险”由国家和各州分别给予补贴，依据家庭困难程度确定相应缴费水平，减轻了困难群体的经济负担。据统计，墨西哥约有1100万贫困家庭，国家、州的补贴和个人缴费平均到每个家庭约为680美元保费。有200多万个特别困难的家庭不用缴费即可参保。同时政府对社保基金也提供一定的资助，国家财政每年向社保基金划拨6.5亿美元补助资金。政府在社会保障特别是医疗保障方面的责任得到了体现。我国和墨西哥同属发展中国家，保证困难家庭和弱势群体享有医疗保障和公共医疗卫生服务是国家和各级政府的职责。相比之下，我国对医疗保障的财政投入还应当进一步增加。特别是对于关闭破产企业职工和退休人员的医疗保险，对农村的新型合作医疗，各级财政都应进一步加大投入。因为这些人群的医疗保障问题如果得不到解决，构建和谐社会的目标就难以全面实现。
（三）政府医疗机构应以提供公共医疗卫生服务为主，而不能以营利为目的。
墨西哥的卫生部、社保局等各类医疗保障管理部门均有直接管理的医疗机构，形成了既相对独立又互为补充的医疗卫生体系。墨西哥参加医保的病人就医医疗费用全免，社保局管理的医疗机构采用预算管理方式，医生收入与经营脱离，并允许医生在自由时间兼职，提高了医生的积极性，同时又杜绝了医疗机构的逐利行为。社保局管理的医疗系统通过实行转诊机制，有效发挥了各类医疗资源的作用，进一步降低了医疗费用支出。我国的公办医院目前实际上已成为盈利性医院，由于医院和医生都以追求经济利益为中心，致使不少老百姓失去了应该享有的公共医疗卫生服务，导致看病难、看病贵问题突出。在推进医疗卫生体制改革中，墨西哥的做法有可供借鉴之处。
（四）医疗保险管理方式应不断提高科学化和规范化水平。
墨西哥政府高度重视加强社会保险管理工作。5年前新政府成立时社保基金赤字1.1亿美元。新政府成立5年来，社保局管理不断透明化，通过引进先进管理技术使控制手段逐渐加强，服务水平不断提高，群众满意度也逐渐提高。目前基本上解决了基金的透支问题。社保局与医院信息系统实时联网，为实现跟踪分析提供了技术支持。政府每年对全国医疗费用发生情况进行汇总分析，为议会决策提供了有力支持。我国部分大中城市医保经办系统虽也做到与医院实时联网，但就多数地区而言，这方面的工作还需大力推进。加拿大通过总额预算制、服务价格控制等手段来取代按人头付费的办法，促使医院主动使用廉价而有效的设备和药品，以降低成本，控制医疗费用的过快增长，其作法也是值得借鉴的。
（五）通过合理的政策引导来控制重大疾病的医疗费用支出。
据百特公司有关专家统计，有70%的肾病患者选择血透或腹透的治疗效果是一样的。因为血透费用超出腹透费用近27%，在为病人选择治疗方案时，医疗服务提供方是否有趋利行为会对医疗费用的支出产生很大的影响和导向作用。墨西哥政府把医生的工资收入相对固定，不与经济效益挂钩，并通过招标压低医疗费用价格，5年的时间里透析费用降低了50%。我国的医院由于以追逐利润为目标，因而总是为病人选择利润率高的治疗方案，导致医疗费用的支出增加，既加大了患者个人的经济负担，也增加了医疗保险的费用支出，疗效还不一定是最好的。当前，一方面应从改革医疗卫生体制入手，彻底改变医院片面追逐利润的倾向，从而真正实现合理用药、合理治疗、合理收费，另一方面应研究调整医疗保险诊疗目录，对腹透等疗效好、费用低的治疗项目在政策予以适当倾斜，达到既有利于治疗疾病，又节省医疗费用的目的。
（六）应当把建立健全社区医疗服务体系放在更加重要的位置。
面对人口老龄化和医疗服务低效率的挑战，加拿大和墨西哥都建立了三级医疗卫生服务体系，并使公立和私立医疗卫生机构互为补充。为健全社区医疗卫生服务体系，两国都比较重视扩展社区卫生保健设施，培养了大批高素质的全科医生负责初级卫生保健。病人只有经过初级保健医生的转诊才能进入医院接受治疗，医院急诊室24小时开放，只接受急症病人。小病必须先到家庭医生处诊治，如需专科治疗，也由家庭医生预约转诊。这样大大降低了医疗成本，控制了卫生费用的增长。我国目前的状况是，不论大病小病，患者都挤到大医院，不仅造成了大医院超负荷运转，而且使得小医院病人大量减少。因此，当前迫切需要加快社区卫生服务体系的建设。在此基础上规定病人必须首先在社区卫生服务站就诊，并且个人承担的费用比例最低。同时逐步实施和完善社区转诊制度，形成“小病在社区，大病进医院”的机制，从而充分、合理地利用现有的医疗卫生资源，更好地节省医疗费用。