关于美国城镇化的考察

●庄社明

美国是个高度城镇化的国家，８５％以上的人口住在城市里，全国５０个州，３０４３个县，３５１３５个市、镇（村），基本达到城镇（村）一体化，农村城市化。具体有以下几个特点：

１．城市小而多。美国“小城镇”有两个概念，一种叫小城市，还有一种叫小镇。美国的小城镇往往是由居民住宅区演变而来，一般２００人的社区就可申请设“镇”，如有足够的税源，几千人的社区就可申请设“市”。所以，美国的城市大多规模不大，在洛杉矶８８个市中，最小的市常住人口只有９００人，但工作人口有７万多。在美国国家统计部门，往往只统计３万人口以上的城市，这类城市美国有１１００个，大约占城市总数的９０％；全美国１０万到２０万人口的城市有１３１个，２０万以上人口的城市有７８个，３００万以上人口的城市有纽约、洛杉矶、芝加哥、华盛顿、旧金山、费城、波士顿、底特律、达拉斯、迈阿密、亚特兰大和西雅图等１３个。由此可见，美国城市规模大小差异很大，从几百万人口到几百人都有，但以３万一１０万人口居多。可以说美国城市星罗密布，遍及全国每一个角落，美国的城市化，主要靠发展小城镇，而不是大城市。近３０年发展起来的大都会、城市圈或称为城市带，就是大批小城镇的集合，而不是靠无限扩张中心城市规模。

２．城市集聚度高。大量的小城市快速发展，逐步形成密集的城市群（带），美国联邦统计机构把它称之为“都市区”。从地区看，全国可分为三个著名的城市群（带）。

第一个城市带在美国东北部，北起波士顿、南到华盛顿，绵延７００公里，宽约１００公里，被称为“波士华氏”，即取两城市首字而成。如果从波士顿驱车前往华盛顿，就会经过纽约、费城、巴尔的摩和数不清的中小城镇。

第二个城市带在五大湖南部的工业地带，从密尔沃基开始，经过芝加哥、底特律、克利夫兰到匹兹堡。许多城市地区已经联成一片，往往这个城市的延伸部分即是另一个城市的发展部分，城镇和工业区相互交错，已难于分辨是哪一个城市的郊区了。

第三个城市带在加利福尼亚州。它北起旧金山湾区，经洛杉矶、圣迭亚戈直到墨西哥边境，形状象个哑铃。

我们重点考察了太平洋沿岸区和大西洋沿岸各州的有关城镇，也就是说美国的第一和第三个城市带我们大致都“走马观花”了。

洛杉矶人称“天使城”、“车轮上的城市”。市区几条大街都很长，如森塞特大道、威尔夏大道和华盛顿大道，都有三、四十公里长，门牌号数排到１２０００至１６０００。最长的大道足足７２公里。从行政上有两个洛杉矶，狭义的叫洛杉矶市，广义的叫洛杉矶县，也就是说洛杉矶市是洛杉矶

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县的一部分。单是洛杉矶市，辖区就有１２１６平方公里，人口３４４．９万，面积大过纽约。但仍有大片建成区未包括在市行政区域内，因为有许多市镇虽然被洛杉矶市包围，但他们不愿放弃独立，所以用洛杉矶县，即洛杉矶——长滩都市区来表达市区范围更接近实际。它包括８８个市镇，面积达１０５４ｌ平方公里，人口９１５万。

３．城市独立性强。美国是一个联邦共和国，各州相对独立，各城市独立性也很强，强调各市自治。美国政府的结构大致是四级：联邦政府、州政府、县政府、市政府（镇、村严格意义上已没有太多政府职能）。各级政府没有从属关系，各级政府只管法律赋予自己的事情。值得特别提出的是，联邦政府一插到底，直接管理自己所属的事务，例如国税、移民、海关、邮局等。各级政府尽量少管事，管的越少越好，许多市政府只管税收、建设、社会福利、社会安全等。

政府的权利和权限，均有形成的不同的历史过程。各州的很多地方法律各不相同，这同美国各州成立时间先后有关。一般讲，东部的州乃至县的权利和独立性要大一些，而西部则是市的权利和相对独立性大一些。法律规定往往是限制不能做什么，而不规定能做什么，基本法律往往一经制定，长期稳定。

４．行政管理机构精简。美国政府内部管理简单化，部门少，政府官员少。小城市政府官员报酬很低，甚至没有，都是兼职的。政府的职能，就是为纳税人服务。美国的地方政府按职能来分，大体是两种类型：一种是具有比较全面行政职权的地方政府；另一种是管理某一具体事项而设立的，如管理学校教育的“学区”，或“卫生专区”、“土壤保护专区”等。

具有比较全面行政职权的地方政府又分为以下几种：

①县政府——美国在州以下有县的建制。美国各州的面积和人口相差悬殊，各州的县的数目、面积和人口也差别很大。美国有３个州没有县的建制，特拉华州只有３个县，得克萨斯州有２５０个县。最小的县如罗得艾兰州的勃力斯多县，只有２３平方英里，最大的县如加利福尼亚的贝尔那迪诺县，面积为２万多平方英里。各县人口也相差悬殊，人口最少的县不足１００人，最大的县象包括芝加哥市在内的柯克县，人口超过１０００万。

县政府不再“三权分立”，而由一个选举产生的委员会行使职权。一般该委员会设委员３至７人，开会时轮流当主席（也有些县委员会拥有几十名委员）。

由于经济的发展，美国绝大多数居民日益集中在大城市及其周围，农业地区人口逐渐减少，所以，美国已有个别州正式取消了县的建制，如康涅狄格州、罗得岛州，新建立的阿拉斯加州也没有设县。

②市政府——由于工业化的发展，新兴城市日益增多，原有的城市也越来越大，到目前为止，美国４／５的人口都集中在城市里。城市的管理机构一般是市政会议，该会议的主席就是市长。他们都是由选举产生，任期２年或４年。市长对市政会议的立法有否决权，在行政方面有任命人员的权力。

另外，在有些城市里除了有市政会议和市长以外，还聘请一位“市政经理”来管理。在这样的市里，市长只是作为官方代表，没有任命官员和行使否决权的权力。一切市政工作（包括任免官员）都由经理负责。如果市政会议对经理的工作不满意，可以解聘。

另外还有一些较小的城市，选举产生一个３至７人的市政委员会，任期２年或４年，委员会虽有主席～人，但他没有否决权和任免官员的权力，一切都由该委员会负责。

据了解，多数的市，在财政上和县还有密切关系，特别是财政的转移支付，学区教育经费的４２上海农村经济２００１年第４期

下拨等。也有个别的大城市已经独立于县以外，对自身所辖的若干区，它的权限与县相当，例如纽约、波士顿等，这种类型多在东部沿海。

③镇（村）政府——旗（村）政府是农业地区的地方政府。这一类政府主要权力属于全镇大会或全村大会，我们理解它带有自治性质，负责管理全镇和全村的公共事务。一般每年召开一次。日常工作则交给一个选举产生的委员会执行。这一级基本没有征税功能，但有一些经全体大会通过、法律允许的公共事业性服务收费职能。

５．交通十分发达。航空便捷，我们考察的洛杉矶、华盛顿、纽约等大城市均有２—３个大型飞机场，航班很多，几乎每分钟都有飞机起飞降落。在洛杉矶我们还碰到乘“飞的”到硅谷上班的中国留学生，据该留学生说，自己开车到硅谷上班来回得花４５美元汽油费（正好汽油涨价），买月票坐飞机每次只需５０多美元，但人省力得多。

美国的陆上交通更是四通八达，６—８车道的高速公路已经成网。象洛杉矶城市高速公路总长１１００多公里，单向有的六车道，有的八车道，密如蛛网，纵横交错，立交桥达四、五层之多。据统计，东洛杉矶立交桥日均过车５０万辆，每分钟达３００多辆，可以说是世界上车流量最密集的地方。美国总共有车辆１．９亿辆，人均０．７３辆，是一个名符其实的汽车王国。

二、值得我们借鉴和思考的几个问题

美国小城镇发展的有些做法和经验，很值得我们思考和借鉴。

１．科学而稳定的市镇规划。美国非常重视市镇建设规划，规划必须通过专家的论证和市民的审议，一经通过确定，规划就具有法律效力，十分稳定，不得随意更改。如要变动，必须经市民重新审议通过。美国的城市功能定位十分显著，象华盛顿就是全国的政治文化行政中心，所到之处，基本没有见到工业企业，也很少见商场。大面积的绿化和广场，据说全市绿化面积占总面积的７０％之多，整个城市就是一座大花园。象旧金山都市区，就是一座高新技术工业都市。据介绍，仅硅谷就有高新技术公司８０００多家，是一个名符其实的世界电子技术密集区。

在旧金山，印象深刻的还是对“硅谷”的了解。“硅谷”其本名叫圣克拉拉谷，历史上这个谷地只是一片果园，位于旧金山以南，南北长约４８公里，东西１６公里，由１６个市镇组成。斯坦福大学就在其北部小城镇帕洛阿尔托附近，蜚声世界的“硅谷”的兴起，斯坦福大学起了举足轻重的作用，至今仍是硅谷的智力支柱。硅谷最大城市是圣何塞，号称硅谷的首府，位于其南部，面积４４４平方公里。４０年前只是一个不到１０万人的果区小城，现已达８１．７万人，超过旧金山，跃居美国第十一大城市。都市区包括整个硅谷在内，共１５５．７万人。可以说是世界上最充满活力的小城市和小城镇群带。圣何塞在旧金山以南７０多公里。从斯坦福大学到圣何塞这２０多公里的地带，高科技企业最为密集。硅谷是新富翁的诞生地和乐园，据去年有关材料，仅硅谷北部就居住着百万以上富翁１５２８０个。硅谷中等家庭的年收入每年在４万美元以上（１９９７年），高于美国全国平均水平。另有资料显示，圣何塞的高科技人才达２５万之众，年平均工资达８５１００美元（１９９８年）。硅谷的工程师有五分之一具有华人血统，预计到明年，硅谷的总裁当中将有１７％是华裔。

美国加州的一项调查表明，去年硅谷吸收的风险资本金额达到了创记录的３６亿美元，比１９９６年增加了６３％。１９９３一１９９８年投入硅谷的风险资本一直呈上升趋势，总额已达９０多亿美元。该调查报告称，去年一共有６９９项风险资金投入硅谷，平均每项５００万美元。硅谷目前最热门的风险投资领域包括软件、电信和生物技术。主要以中小企业为投资对象，也就是说高科上海农村经济２００１年第４期４３

技——小城镇——中小企业——风险投资，构成“硅谷”的完整图像。

２．民主而灵活的管理机制。我们考察的洛杉矶县莫洛维亚市，该市的组织机构是由选民通过选举产生的城市委员会（也称市议会），其中一个市长，一个城市开发董事长（也可称市长助理），三个委员；另外选举一个会计，一个书记员。

选举产生的市长、委员、董事等成员定期开会，商议重大事项，基本不拿工资，只有市长每月有５００美元的补贴。城市委员会聘任城市经理或称执行董事长，由其负责七个部门组成的城市开发董事会：行政办、社区发展办、社区服务、消防、人才资源和风险管理、警察局、公共事务等。所有行政人员共３５人。

美国市民管理城市的民主意识很强。据了解，民意对政府决策有相当大的影响力，重大事项没有民众的表态，无论是城市经理，还是市长，都无权单独决定。例如，该市还有不少闲置空地，市政府曾想通过招商引资进行开发，达到增加市政府税费收入的目的，结果在征求市民意见时，民众表示反对开发利用，认为不如作为天然绿地，提高本市的环境水平，从而使整个城市形象改观，达到当地房地产增值的目的，并表示愿意增加现有税费负担，来解决市政府财政平衡问题。

３．重视教育和人才的培养。近百年来，支撑美国经济发展、城市建设的主要因素是人才。美国各级政府非常重视教育和人才的培养，特别是县级政府，近５０％的财政收入都是投入在教育上。象我们考察的马里兰州蒙哥马利县，１９９９年财政年度支出总计２０４８００万美元，用于蒙哥马利学院１０７００万美元，用于县公立学校９９８００万美元，合计全县财政支出的５３．９５％用于教育事业。据了解，美国公立学校从小学到高中全部实行义务教育，学杂费全免，连铅笔簿子等学习用品都是免费发的。美国读书的环境是宽松的，学校设施条件是一流的。

美国政府除有专门管公立学校的教育委员会外，还有一些准政府机构——学区。美国的教育事业主要是由州来管理的。各州都专门制订法律，将全州分为若干“学区”，各个学区自成一个单位，主要负责经办中、小学教育。学区内有一个民选的管理委员会，决定有关学制、教材等重大方针事宜，具体日常工作则由一名聘任的学监主管。学区管理委员会有权征税和决定经费的用途。

（作者单位：中共昆山市委政研室）

上海农村经济２００１年第４期

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