减免税政策对我县经济效应和社会效应的分析(余干)

减免税政策对我县经济效应和社会效应的分析

詹观华 余向阳

减免税是指国家为鼓励和照顾某些纳税人或征税对象，减少其计税依据或从其应征税款中减征部分税款或免征全部税款的税收优惠措施。减免税政策具有产业导向和调节税制的作用，分析研究减免税的政策效应，摸清减免税总量规模，了解其减免范围和减免程度，掌握行业分布特征，这一政策对纳税人有着重要的影响力，尤其给需要国家扶持的产业或群体带来了福音。本文依据本地区地税系统2009年减免税情况，分析研究减免税的经济效应和社会效应，对于促进减免税政策的落实，提高减免税政策的管理水平，更好的发挥减免税的政策职能作用，引导和促进减免税政策的积极效应，为政府制定政策提供参考依据。

一、减免税的总体情况

2009年，全县地税系统共有纳税登记户数2851户，享受减免税的纳税户数为1307户，占总户数的45.84%；减免税次数为2430户（人）次，减免税总额747万元，占2009年度地方税收收入的6.54%。企业登记户数441户，享受减免户数75户，占企业登记户数17.01%，减免税金额682万元，占减免税总额的91.30%；个体登记户数2410户，享受减免户数1232户，占个体登记户数51.12%，减免税总额75万元，占减免税总额的8.70%。

2009年，全县地税系统共计减免税747万元，其中：营业税减免437万元，占减免税总额的58.5%；企业所得税减免1万元，占减免税总额的0.13%；个人所得税减免39万元，占减免税总额的5.22%；城建税减免26万元，占减免税总额的

3.48%；房产税减免153万元，占减免税总额的20.48%；城镇土地使用税减免87万元，占减免税总额的11.65%；其他地方各税减免4万元，占减免税总额的0.54%。

金额单位：万元

从2009年各税种入库收入和减免税额对比情况看,全县地方税整体减免税额与入库税收收入比为0.0654,其中，作为我县地方主体税种之一的营业税，入库税收收入和减免税额绝对值都较大；另外，房产税和土地使用税虽入库税收收入额较小，但减免比值较大，分别为0.4888、0.3750。可见，我县营业税、房产税和土地使用税的政策减免力度明显高于其他税种。

从2009年减免税的经济构成看，内资企业减免税额合计669万元，占减免税总额的89.56%；港澳台和外商投资企业减免税额合计13万元，占减免税总额的1.74%；个体经营减免税额合计65万元，占减免税总额的8.70%。

金额单位：万元 对比各经济类型入库税收收入和减免税额情况,内资企业比值平均为0.0691，大于其他经济类型；从内资企业内部结构看，股份制企业和私营企业的比值相对大一些，，可见我县在支持国有企业改制和非公经济发展的力度上有所加大。

（三）减免税产业构成

从分产业情况看，2009年全县减免税第一产业减免税额为2万元，占减免税总额的0.27%；第二产业减免税额为422万元，占减免税总额的56.49%；第三产业减免税额为323万元，占减免税总额的43.24%。可见，我县减免税主要集中在第二、

三产业，2009年我县地方税收收入三产业构成比重依次为0.04%、51.23%、48.73%。

金额单位：万元

上表数据对比表明，我县地方税收政策减免力度较大的是第三产业中的交通运输、仓储及邮政业、批发和零售业和其他行业，第二产业中的建筑业及其余行业地方税收政策减免力度较小。

二、减免税政策与我县经济和社会效应相关关系分析

以上分析，我们发现在地方税税收中，营业税、企业所得税、个人所得税、城建税是地方税收的四大主力税种，2009年此四税收入占地方税收收入的92.26%，而此四税减免比值仅为

0.048，减免数额并不大，减免税政策的落实对地方税收入的增长态势不会产生大的影响。从实际情况看，我国目前实施的减免税政策实施后总体成效是明显的，但是在政策执行中，有些问题不容回避。

首先，我们来分析减免税政策的正效应。

现行税收优惠政策对企业、残疾人员、下岗失业人员、返乡农民工、转业干部、退役士兵（以下减称失业人员）再就业减免税采用的是征前定额减免，此项工作社会影响较深。2009年度我县企业吸纳失业人员再就业3876人次，失业人员自主创业527人次，这一政策的贯彻落实，使失业人员真正享受到了社会给予的最实际的关爱，真正体会到了社会给予的温暖。同时，税收优惠政策的贯彻落实对保证社会的稳定起到了积极的作用，鼓励和扶持失业人员自谋职业和自主创业，保证了区域经济的发展，对满足城乡居民生活消费需求和促进社会稳定等方面都发挥了重要作用。

（一）从发挥税收的宏观调控作用看，现行的优惠政策鼓励企业吸纳失业人员再就业，和失业人员自主创业，促进了再就业工作的开展。

（二）从发挥税收微观调节作用看，通过给企业优惠的方式使失业人员间接受益，对失业人员这一弱势群体给予了照顾。

（三）从财政管理的角度分析，直接优惠的税式支出形式

优于财政支出。这种优越性体现在三个方面，一是以税收政策的形式公布，更加透明，更具确定性；二是省略了纳税人缴纳税款和财政拨款两个环节，纳税人经审批后自动受益，更具时效性；三是更具诱导性，鼓励纳税人通过实施政策鼓励行为，即吸纳失业人员和失业人员自主创业，而获得税收优惠。

其次，我们来分析减免税政策的负效应。

（一）由于税收承担了促进就业的社会职能，使得税收法规和税务征管更为复杂，增加了税收宣传、税务审批、政策跟踪等税收实施成本，也增加了纳税人的奉行成本。

（二）对于相同纳税能力的纳税人不能享受相同的税收优惠，现行政策更多倾向国有企业下岗职工，有悖税收的横向公平原则。

（三）利益的驱动可能导致减免税政策的滥用，导致部分纳税人为获取税收优惠弄虚作假，借机避税、偷逃税。如，业吸纳失业人员时，将能否为企业带来税收优惠为最重要的考虑因素，吸纳人数也仅为达到税收优惠条件即可。这种行为，严重背离了优惠政策的初衷，骗取优惠税款，使减免税政策成为部分人谋求个人利益的工具。再如，新办企业享受完规定期限优惠政策后，注销或保留长期亏损的空壳，然后重新注册成立新企业，再次享受优惠的情况，也时有发生。

（四）减免税收收入，这是任何税收优惠政策都不可避免的负效应。

同时我们也看到，实际工作中优惠政策的滥用，也是政策负效应的体现。采用直接减免的方式优惠对象明确，简单明了，但是对于纳税人争取或骗取税收优惠的激励作用较大。纳税人充分利用税收政策进行税收筹划无可厚非，但是部分纳税人为取得优惠而进行违规操作，则与政策制定初衷相违背。

三、当前我国税收优惠模式中凸显出的主要弊端

税收优惠政策在经济发展和社会进步方面发挥着重要作用，但同时也增加了税收管理的难度，出现税收流失、浪费财政资源等问题。因此，加强税收优惠政策管理，提高税收优惠政策管理水平，保证国家税法的依法实施，保护纳税人的合法权益，提高税务机关的依法治税水平，促进地方经济发展,已成为当前我国税收制度改革的当务之急，显得尤为迫切。

（一）法律级次不够理想。一是立法层次较低。大部分优惠政策以暂行条例、行政法规、部门规章的形式出现，仅有极少数优惠政策散落在税收法律条文中。近年来，一些地方政府为实现其招商引资、发展地方经济的目标，在税法规定的减免税政策之外施以更多的税收优惠，越权出台了一些税收优惠政策，以至于在同一地区、同一行业甚至同一所有制企业适用完全不同的税收政策，不但造成不同程度的税收歧视，而且使国家税款大量流失。二是政策条文零散、割裂。大部分优惠政策以部门规章和红头文件出现在财政部、国家税务总局发布的通知、规定中，在政策内涵和总体规划上缺乏统一性和长远性。

（二）调控方式比较单一。一是现行税收优惠主要集中在所得税。现行税制结构是以流转税为主体的，再加上受企业经济效益的影响，所得税优惠政策的促进作用十分有限。二是现行税收优惠的政策手段单一。我国现行的税收优惠按照优惠的项目计算，95％以上的项目属于直接优惠，间接优惠项目所占的比重不足5％。这种方式是针对企业利润进行调整，主要适应于盈利企业，而对那些投资规模大、经营周期长、获利小、见效慢的基础设施、基础产业、交通能源建设、农业开发等项目的投资鼓励作用不大。

（三）管理缺乏宏观预算控制。对税收优惠的宏观管理，就是对各种税收优惠措施减少国家财政收入的数额及其鼓励方向通过编制预算实行计划管理，同时跟踪监控优惠政策的执行效果。对税收优惠实行预算管理，一方面能够充分发挥公众对税收优惠的监督作用与控制作用；另一方面通过建立税收支出预算制度，能够对支出的规模和支出方向进行预算、平衡和控制，并对税收支出的经济效果和社会效果进行分析和考核。税收支出的预算控制在西方许多国家都已经采用，但我国现阶段的税收优惠没有实行预算管理。公众不知道税收优惠的规模与结构，也无法对税收优惠进行有效控制，政府本身对实行新的税收优惠的支出规模、财政承受能力也无法准确估计。

（四）税收优惠没有投资额度的限制造成投资规模偏小，投资行为短期化。

从实际情况分析，那些投资小、见效快的企业基本上都是简单加工和劳动密集型企业，投资于上述企业直接导致投资的短期化发展，而且这些投资规模偏小的项目恰恰是我国不需要的项目或是凭借我国自己的能力能够解决的。外来投资的涌入必然加大税收效益流失和外来资本的投机性，小县城很难吸引好的企业来投资, 不利于地方投资结构的良性发展。

（五）政府各部门仍然存在执法不严现象。一是受本部门任务的影响，导致税务机关寅吃卯粮，该免的不免，该退的不退。收入任务完成的好坏已成为考核和衡量一个部门一切工作的决定性因素，同时成为领导干部职务升迁、任免的主要因素，也是领导政绩工程的具体体现。在这种情况下，税务机关根据收入完成进度的好坏来执行税收优惠政策，免、退的依据是收入完成的好坏，而不是依法行政。二是地方政府一票否决制的地方加压收入任务，严重影响和干预着税收优惠政策的依法落实。现行管理体制决定了税务部门受制于地方政府，依法治税大打折扣。往往是地方政府为保财政收支预算的实现，在税务机关内部指导性计划之外横加一个硬性指标，并列入政府职能部门年终考核，实行一票否决制。而税务机关为取得地方政府的支持，只得不断“挖潜”，结果只能是收过头税，该落实的税收优惠政策不予落实，损害纳税人利益的同时，国家优惠政策的统一性、权威性也受到了严重破坏。

（六）对税收优惠政策的运行缺乏科学的跟踪监控。面对

较为庞杂的税收优惠政策，税务部门往往只能对税收优惠的主体资格进行审核、批准，缺乏对具体优惠项目的实时监控，出现非法违规套用税收优惠政策的管理真空，导致国家税款流失。同时，事后不作政策绩效的考核和评价，忽视对减免税运用效果的检验与反馈，导致一些优惠政策只生不死。一些凭借主观意志设臵的税收优惠在实践中成本远大于收益，给国家的经济利益造成损失，政策出台的预期目标难以实现。

另外，在出台税收优惠政策时缺乏事前论证。政府部门在制定税收优惠政策时，缺乏优惠项目的总体布局，制度上没有可行性论证机制，技术上缺乏科学的量化分析方法，体制上缺乏必要的制约与监督，导致税收优惠政策过多、过滥。

四、完善税收优惠政策的对策措施

税收优惠是政府根据一定的社会政策和经济政策，对某些特定的课税对象、纳税人或地区给予鼓励而采取的减轻或免除税收负担的措施，实际上是政府给予纳税人的一种非直接的、合法的、目标明确的补贴。目的是通过牺牲一定的税收收入实现一定的经济目标，包括调节产业结构、提高企业技术、鼓励对外出口等关乎国家经济可持续发展的目标。要实现这一重要的目标，必须采取行之有效的措施，不断完善我国的税收优惠政策。

（一）提高税收优惠政策的透明度与稳定性。不断加快税收优惠政策法制化进程。发展经济是我们党执政兴国的第一要

务，按照树立和落实科学发展观的要求，税收工作必须服从和服务于经济建设大局。市场经济需要公平竞争的税收环境，税务机关只有公开、公平、公正地执行好税法，依法保护好纳税人的合法权益，严厉打击各类税收违法行为，才能维护市场公平竞争秩序，为经济的发展营造良好环境。完善的市场经济体系必然要求一个包括税收杠杆在内的健全的宏观经济调控体系。对此，我们必须做好以下几个方面的文章：一是要尽快提升现行税收优惠政策的法律层次。二是清理整合现行税收优惠政策。通过归集整合，由国务院单独制定统一的税收优惠法规，对税收优惠的具体项目、范围、内容、方法、审批程序、审批办法、享受税收优惠的权利与义务、责任等作出详细规定。三是规范税收优惠的管理权限。应确立合理分权的指导思想，采取中央授权的方式赋予地方政府一定的管理权限。

（二）加大执法过错责任追究力度，净化投资环境。进一步完善税务机关的岗责体系。一是要建立和健全税源监控管理机制。税务机关应对辖区内的享受税收优惠政策的纳税人进行一次全面的清理，重点核查其减免税资格是否合格、减免税条件是否符合、减免税期限是否逾期、减免税比例是否正确等方面的情况。对符合资格者建立详细的纳税人信息档案，采集相关监控指标，实施动态监控管理，跟踪其适用减免税政策的情况，确保税收优惠政策落实到位而不“越位”、“缺位”。二是要按照“管户到人，管事到位，人机结合，无缝衔接”的原则，

建立比较完善的税收管理员制度。要将责任区内的税收优惠纳税人明确到责任人，并实施分类重点管理。定期检查、分析纳税人执行税收优惠政策的情况，对检查中发现的存在问题落实首查负责制。必须及时向纳税人书面提出限改和整改措施，对屡查屡犯者依法取消其享受优惠政策资格，恢复征税，情况严重者依法移送司法机关追究刑事责任。三是要加大执法力度，执法和服务并举。税务机关应重点加强对税制改革以来享受过税收优惠政策的纳税人的依法检查力度，加大办案力度，发挥稽查威力，从而净化我国的税收优惠政策的落实环境，保证税收优惠政策正确落实到位，保障重点行业、重点产业、重点项目能够变得到真正的公平扶持和发展。同时要大力推行“阳光作业”，杜绝“暗箱操作”，不断提高税收优惠服务水平，做到执法和服务并举、税收与经济同步发展。

（三）优化税收优惠的调控方式，增强投资“吸引力”。真正将直接减免为主转为间接优惠。从税收要素看，在税基、税率、税额、纳税时间四个要素中，由税率和纳税时间构成的税收优惠属于间接税收优惠，由税率、税额构成的税收优惠属于直接税收优惠。无论从理论还是实践角度看，间接税收优惠的优点均大于直接优惠。因此，我国要进一步优化税收优惠的调控方式，将直接减免为主转为间接优惠为主。在直接减免上，主要体现在符合新办企业条件并符合国家鼓励性投资的产业，应不再分内外资，也不分区域：均可享受新办企业减免的优惠。

在间接优惠上，也应不分内外资企业、新老企业，只要符合产业政策条件均可采用加速折旧、投资抵免、再投资退税、技术开发费用加计扣除等间接优惠方式。

（四）加强调研与论证，切实提高税收优惠政策的可行性。一是要明确税收优惠政策的基本目标和适用范围，修改税收优惠政策中的过时内容，进一步明确税收优惠的重点。在税收优惠政策制定过程中，政府应充分考虑税收优惠形式支出的税收能否换回相应的支出，同时还要着眼于长远发展，充分考虑到税收优惠是否能够对平衡地区经济发展以及稳定整个宏观经济有利。重点应集中在高新技术开发项目、重点发展产业、教育事业发展项目，目前我县要加强鄱阳湖生态经济区建设项目的调研。二是要尽量减少税收优惠政策出台的盲目性，充分进行调研与论证，提高税收优惠政策的可行性。每一项税收优惠政策的制定在文字精炼、简洁、准确的基础上，要能确保不出现歧义，尽量减少文件刚一出台就出现各地税务机关对同一政策理解执行不一的情况。力求做到优惠政策的制定既原则，又有具体实施条款，具有很强的可操作性。同时要采用灵活机动的税收优惠形式，不断增强税收制度的弹性和调控功能，增强税收调节经济的效率和功能。作为环鄱湖经济区的一分子，应积极投入到鄱阳湖生态经济区建设当中，为地方经济的发展献计献策，实现地方经济在中西部发展当中崛起。

（作者单位：余干县地方税务局）