河北两省农村低保制度研究报告

辽宁、河北两省农村低保制度研究报告

张时飞 唐 钧

进入新世纪，随着城市低保制度的逐步完善，中国的城市贫困问题相应地得到了缓解，这项制度为维护社会稳定作出的贡献是有目共睹的。与此同时，建立农村低保制度再次摆上中国政府的议事日程，并成为近年来呼声日高的社会热点。2003年以来，中国的农村贫困人口始终在2600万上下徘徊，对于这一部分农村贫困人口，经济开发型的扶贫模式的效果受到质疑。于是，包括亚行在内的国际组织和国内相关的专家学者提出：对于“剩下”的“难以扶持”的农村贫困人口，不如也采取建立最低生活保障制度的方式来维持他们最起码的生活水平。而将扶贫工作“解放”出来，去帮助收入低于每天一美元或二美元（国际标准）的农村低收入群体更上一层楼。2

在民政部的积极推动下，从上个世纪90年代中期以来，已经有北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南、河北、陕西、吉林等12个省市探索建立了农村低保制度。3 据《2005年民政事业发展统计公报》披露的数字：全国共有1534个县（市、区）建立了农村低保制度，有385万户、777万农村贫困人口得到了最低生活保障。4

在党的十六届五中全会上通过的 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确要求：“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。5 为了落实中央精神，2005年12月——2006年1月，受亚洲开发银行和民政部低保司的委托，我们到已经建立了农村低保制度的辽宁省和河北省进行了相关的专题调研。

本次调研活动到了辽宁、河北两省的4个县区，即辽宁省本溪市的桓仁县、沈阳市的苏家屯区，河北省石家庄市的正定县和栾城县；其中桓仁县曾是国家级贫困县，苏家屯区是沈阳市郊区，正定县和栾城县都是石家庄市所辖县；下到了6个乡镇，即桓仁县的普乐堡乡和雅河乡，苏家屯区的陈相屯镇和大沟乡，正定县的新安镇，栾城县的郄马镇；与当地的乡镇干部和23个村的书记或村民委员会主任负责人座谈，并走访了6户低保户。现将我们在调研中了解的情况和发现的问题，以及我们对现状和问题的思考报告如下： 1

一．辽宁、河北两省农村的基本情况

从地理位置上看，辽宁、河北两省都属于东部沿海地区，但是就经济发展的水平而言，两省又都属于“中部”的水平（这是在当地干部中很流行的“说法”）。2003年，辽宁省国内生产总值（GDP）为6003亿元，人均GDP 14258元，列全国第8位，农民年人均纯收入836元，列全国第7位；河北省国内生产总值（GDP）为7099亿元，人均GDP 10513元，列全国第11位，农民年人均纯收入622元，列全国第19位。6 实际上，两省在经济方面全国的排位应该都属于中上水平。

再看辽、冀两省的财政状况：2004年，辽宁省地方财政一般预算收入完成530亿元，一般预算支出完成921亿元，收支相抵缺口为391亿元；河北省地方一般预算收入完成408亿元，一般预算支出完成753亿元，收支相抵缺口为345亿元。

就行政区划而言，辽宁省辖14个地级市；56个市辖区 17个县级市和 27个县（自治县）；993个乡镇。7 其中涉农县（市、区）74个。8 2004年年末人口为4217万人，如果1

2 该文正式刊发在《东岳论丛》2007年第1期上。 唐钧，《中国城乡低保制度的现状与前瞻》，收入《2005年中国社会蓝皮书》，汝信、陆学艺、李培林等主编，社会科学文献出版社2004年版；唐钧、张时飞，《调整中的城乡最低生活保障制度》，收入《2006年中国社会蓝皮书》，汝信、陆学艺、李培林等主编，社会科学文献出版社2005年版；

3 朱微，《我国有12个省市全面建立农村低保制度》，新华网（）2005年12月26日。 4 《2005年民政事业发展统计公报》，民政部网站（）2006年 1月 20日。 5 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，《人民日报》2005年10月19日。 6 以上数据据《2004年中国统计年鉴》，中国统计出版社2004年版。

7 以上数据据《2004年中国统计年鉴》，中国统计出版社2004年版。

8 此数据为辽宁省民政厅提供。

按常住人口计算，现有乡村人口1856万人，占全省总人口的44%；1 按户籍人口计算，农业人口1939万人，占全省总人口的46%。2 河北省辖11个地级市；36个市辖区，22个县级市和114个县（自治县）；1972个乡镇。3 其中涉农县（市、区）162个。4 2004年末人口为6819万人，现有农村人口5383万人，占全省总人口的79%；5

在2001年确定的全国588个和2003年确定的全国592个扶贫开发重点县名单中，河北省都有39个县上榜，6 据媒体报道：截止到2004年，河北省尚有农村贫困人口202万人。7 在2001年确定的全国588个扶贫开发重点县中，辽宁省有9个，8 但在2003年重新确定的贫困县名单中，辽宁省已经榜上无名了。9 据媒体报道：截止到2004年，辽宁省尚有农村贫困人口112万人。10

二．辽宁、河北两省农村低保制度的发展历程

辽宁、河北两省建立农村低保制度的努力均始于1996到1997两年间。10年来，从两省农村低保制度的发展过程看，大体可分成以下两个阶段：

1．试点探索阶段（1996—2004年）

早在1996年，民政部办公厅就下发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》（以下简称《意见》），提出了“农村最低生活保障制度”的概念。文件指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。同时，在这个文件中，也确立了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则。11 具体而言，当时的主要做法就是由县、乡、村三级分担。从那时起，辽、冀两省都开始在部分县市开始建立农村低保制度的试点探索。

在这个阶段，辽宁省的农村低保在形式上主要是以定期定量的粮款救助为主，1996年刚开始时保障人数仅为9.4万人；到2004年增长到35.5万人，大约为农村贫困人口的二分之一强；月人均补差粮款合计35.5元。12

河北省的情况与辽宁省相仿。以石家庄市为例，1997年，按照民政部《意见》的要求，该市所辖的17个县（市、区）全部出台了农村低保制度的实施办法。然而，到2003年，除正定、栾城等县坚持下来以外，大部分县市的农村低保工作实际上已经处于停顿状态。突出表现在：低保资金无法落实，保障人数极为有限。即使在坚持下来的正定县，2004年，农村低保对象仅有508户，1005人，约占全县农业人口总数的0.3%。而栾城县实际保障人数更少，农村低保对象仅为45户155人，约占全县农业人口总数的0.05%。

据调查，辽、冀两省农村低保制度的发展近年来发展缓慢乃至日渐低迷，主要原因是原 《辽宁省概况》，行政区划网（）

《辽宁省农业概况》，中国招商网（）

3 以上数据据《2004年中国统计年鉴》，中国统计出版社2004年版。

4 此数据为河北省民政厅提供。

5 河北省统计局城调队，《审视“三农”问题破解发展难题》，河北省统计局网站（http://www.hetj.gov.cn）。因为2003年河北省进行了户籍管理制度的改革，在统计口径上，以居民实际居住地和所从事的职业，将人口划分为城镇人口和农村人口，并统一登记为居民常住户口。本文所引用的数字可以理解为常住人口数。 6 资料引资守望网（）和网易论坛（）。河北省的贫困县包括阳原县、崇礼县、赤城县、尚义县、万全县、怀安县、张北县、康保县、沽源县、蔚县、涞源县、阜平县、顺平县、南皮县、盐山县、东光县、海兴县、孟村县、献县、大名县、丰宁县、广平县、广宗县、巨鹿县、宽城县、临城县、灵寿县、隆化县、滦平县、平泉县、平山县、青龙县、涉县、围场县、魏县、武强县、武邑县、赞皇县、唐县和涿鹿县赵家蓬区。

7 《河北：新时期扶贫开发取得阶段性成果贫困人口减少了1/5 》，中国人口网 （http://www.chinapop.gov.cn）。 8 资料引自守望网（）。2001年辽宁省的国家级贫困县为建平市、朝阳县、建昌县、新宾县、义县、喀左县、康平县、岫岩县、桓仁县。岫岩县

9 资料引自网易论坛（）

10 辽宁省统计局，《2004年辽宁省国民经济和社会发展统计公报》，中国统计信息网（http://www.stats.gov.cn）， 2005年2月25日。

11 民政部救灾救济司，《中国农村最低生活保障制度文件资料汇编・第一册》，民政部救灾救济司2003年编印。

12 以上数据资料由辽宁省民政厅提供。下文中，凡未特别注明的数据资料，关于辽宁省的，均由辽宁省民政厅提供；关于河北省的，均由河北省民政厅提供。文中不再一一注明出处。 21

先设计的“县、乡、村三级分担”的筹资方式与农村税费改革的方向完全是南辕北辙。譬如，河北省正定县1997年制定的实施办法规定：农村低保资金由县、乡、村分级负担，具体比例为4:2:4。县、乡（镇）两级所需资金分别列入本级财政年度预算，村从集体提留的公益金中列支。但是，2002年开始的费改税，将乡统筹、村提留并入农业税，首先使村一级分担的占资金总额40%的低保资金没有了着落；紧接着，从2003年减免农业税到2004年免征农业税，县、乡（镇）两级财政基本上只能依靠转移支付，这又使乡（镇）这一级分担的占总数20%的低保资金没了来源，县财政负担的40%在多数地方也捉襟见肘。因此，到了2004年，河北省所辖162个涉农县（市、区）中，只有三分之一（57个）仍然坚持实施农村低保制度。

在这一阶段，农村低保制度的救助方式也不规范。如前所述，辽宁省实际上实行的是“粮款合计”的救助方式。河北省栾城县的实施办法更是明确规定，实行“实物为主、兼补现金”的办法：农村家庭人均口粮不足500斤的，补足500斤，以粮折款，差额部分补给现金；家庭人均口粮超过500斤的，也须以粮折款，差额部分补给现金。

2003年，针对农村低保制度发展日益疲软的状态，民政部专门给各地民政系统下发文件，要求对辖区内所有的农村特困人口进行全面排查。排查的对象主要是无劳动能力者、无经济来源、无法定赡养人或抚养人的孤寡人员家庭，以及因残或缺乏劳动力致贫或因灾害或大病致贫的农村特困人口。民政部通过普查，按特困人口的实际数量和生活状况，制定了一个较为平均的贫困标准——约年人均600元，略低于全国扶贫办的625元标准。有媒体披露：“熟知内情的人士透露，民政部更寄希望于中央予以农村低保以财政的支持。”但是，遗憾的是，2003年召开的国务院常务会议并没有通过针对农村低保的新政策。1

2004年9月，民政部在青岛召开了“全国推进城乡社会救助体系建设工作会议”，会上比较低调地提出了“农村低保重点是总结经验，指导新的有条件地区建立低保制度的探索”

2的工作要求。 于是，针对不同的地区、不同的对象，农村社会救助体系有了两种不同的“说

法”：

实行农村低保制度的省（自治区、直辖市） 北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南、河北、陕西、吉林等12个省（自治区、直辖市），以实施农村最低生活保障制度为主，探索建立城乡一体化的最低生活保障制度。2004年领到低保证的有将近440

3万人，共支出低保资金12. 6亿元。

实行农村特困户救助的省（自治区、直辖市） 中西部其余23省（自治区、直辖市），以实施特困户救助为主，领到特困证的将近800万人，共支出特困户救助资金18.3亿元。

据调查统计，全国农村共有需要救助的特困人口1972万，东部8省市领取低保证的和中西部23省份领取特困证的加起来合计共有1257万人，得到低保救助的占调查特困人口总

4数的64%。

2．规范完善阶段（2004年至今）

随即在2004年9月召开的党的十一届四中全会，提出了“构建社会主义和谐社会”的思想。于是，在一部分省（直辖市、自治区），党政领导把建立农村低保制度作为构建农村和谐社会的“实事”来抓，这无疑是一剂强心剂，使一度趋于低迷的农村低保制度的建设峰回路转。辽、冀两省就是其中突出的例子。

2004年8月，辽宁省委、省政府决定加快农村社会救济制度改革，在原有定期定量救助的基础上，建立农村居民最低生活保障制度，并写入了2005年政府工作报告，纳入了政府目标管理体系。省委书记、省长都亲自过问农村低保制度建设进展情况，多次召开会议专题研究部署，提出明确要求。2004年7月，省长、副省长在省民政厅《关于构筑和完善城乡社会救助体系解决贫困群众突出困难的调查报告》上，对加快农村低保制度建设作了重要批示。8月20日，省委副书记在听取民政厅工作汇报时要求，要加快农村低保制度建设推进速度，在年底前以农村低保制度为核心的社会救助体系的中的各单项制度都要出台。1

2 《民政部排查全国特贫人口，农村低保新政策暂无消息》，傅航，《21世纪经济报道》2003年第3期。 米勇生，《在全国推进城乡社会救助体系建设工作会议总结讲话》，中国政府门户网站（）。 3 为了与下文中“特困户救助”的统计数据相一致，这里采用的是2004年的数据，而本文开头所用的数据是2005年的，故两者有所不同。

4 唐钧，《中国城乡低保制度的现状与前瞻》，收入《2005年中国社会蓝皮书》，汝信、陆学艺、李培林等主编，社会科学文献出版社2004年版。

8月25日，省政府印发了《关于进一步加强城乡社会救助体系建设的意见》，将农村低保制度建设列为城乡社会救助体系建设重要内容。2004年10月，《辽宁省人民政府办公厅关于印发〈辽宁省农村居民最低生活保障暂行办法〉的通知》（以下简称《辽宁省通知》）出台。此后，各地按照省政府要求，相继出台了低保实施细则和有关政策，2005年上半年，辽宁省农村低保制度的框架基本形成。2005年年底，所有符合条件的35.9万户、65.8万人特困对象，全部纳入了农村低保，保障对象占全省农业人口总数的2.98%。全年共发放低保金2.54亿元，月人均救助金额为32元。（见表1）

从调查样本县的情况看：桓仁县——全县农业人口22.30万人，低保对象1.09万人，低保对象占农业人口的比重是4.89%，低障标准为年人均650元，月人均补差金额为29元。苏家屯区——全区农业人口19.20万人，低保对象0.40万人，低保对象占农业人口的比重是2.08%，低保标准为年人均1000元，月人均补差金额为30元。（见表2）

河北省委、省政府也是把建立农村低保制度，长期稳定解决农村困难群众基本生活作为2005年省委、省政府强力推行的一项惠民政策。省委书记、省长都数度过问，主管副省长6次听取专题汇报，对农村低保制度建设提出了具体要求。2005年5月17日省政府下发了《河北省人民政府关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的通知》（以下简称《河北省通知》），6月29日省政府又在唐山市召开了全省农村低保工作会议，要求“2005年底全省各市、县（市、区）基本建立农村低保制度”。为确保按时完成省政府确定的工作目标，省委、省政府两办督察室把农村低保制度建设作为2005年工作重点进行督导。进入2006年，省政府办公厅又下文要求，第一季度的低保资金必须在春节前发放到位，并预拨2006年第一季度农村低保资金1000万元，。在这种高强度的工作力度下，地方各级党委、政府也狠抓落实。截至2005年底，全省11个地级市全部出台了关于建立农村低保制度的文件，162个涉农县（市区）全部建立了农村低保制度，其中142个已经实施运作，截至到2005年12月，河北省共有农村低保对象78.5万人，占全省农业人口总数的1.56%。月人均救助额15元。（见表1）

从调查样本县的情况看：正定县——全县农业人口33.1万人，低保对象0.13万人，低保对象占农业人口的比重是0.39%，低障标准为年人均840元，月人均补差金额为15元。栾城县——全区农业人口29.20万人，低保对象0.09万人，低保对象占农业人口的比重是0.29%，低保标准为年人均860元，月人均补差金额为19元。（见表2） 表1：辽、冀两省各市的低保对象人数及占当地农业人口的比例

市 当地农 业人口

（万人） 享受低 保人数 （人）

9.0

2.2

2.2

7.8

1. 低保对象所占比例（%）市 当地农 业人口（万人）享受低 保人数（人） 低保对象所占比例（%）辽 宁 262 沈 阳 本 溪 54 大 连鞍 山抚 顺 80 丹 东锦 州全 省 490 石家庄 唐 山秦皇岛邯 郸邢 台保 定全 省 3.43 营 口 4.07 阜 新 辽 阳 铁 岭 2.75 朝 阳盘 锦 葫芦岛 261 205 442 208 290 8.5 5.9 4.9 4.2 4.8 3.26 2.44 1.11 2.02 1.66 1.59 张家口 承 德 沧 州 廊 坊 衡 水 河 北 资料来源：以上数据由辽宁省民政厅和河北省民政厅提供。

表2：调查样本县实施农村低保制度的基本情况

样本省

辽宁

河北 样本县 桓 仁 县 苏家屯区 正 定 县

栾 城 县 本地农业人口 （万人） 22.30 19.20 低保对象人数（人） 10940 4091 保障对象比重（%） 4.91 4.60 33.14 1320 0.39 29.20 868 0.29

资料来源：以上数据由辽宁省民政厅、河北省民政厅、桓仁县民政局、苏家屯区民政局、正定县民政局、栾城县民政局提供。

在规范完善阶段，辽、冀两省的农村低保制度的发展呈现出三大特点：

致力制度框架建设 在这一阶段，辽、冀两省都特别重视农村低保制度本身的建设。两省均以省政府或省政府办公厅的名义，向全省下发了建立和完善农村低保制度的指导性文件，如前文提到的《辽宁省通知》和《河北省通知》。同时，在2005年底前，两省所有涉农市、县（市、区）全部出台了农村低保实施细则或实施办法。辽宁省主要是市里出文件，县（区）执行：桓仁县属本溪市，本溪市出台了《本溪市农村居民最低生活保障实施细则（暂行）》；苏家屯区属沈阳市，沈阳市出台了《沈阳市人民政府办公厅关于转发〈沈阳市民政局关于建立农村居民最低生活保障制度意见〉的通知》；河北省是各级地方政府都制定相关文件，所以，石家庄市出台了《石家庄市人民政府关于印发〈石家庄市农村居民最低生活保障制度实施办法（试行）〉的通知）》；而正定县和栾城县则又分别制定了《正定县人民政府关于进一步加强农村最低生活保障工作的通知》和《栾城县人民政府关于进一步完善农村居民最低生活保障制度的通知》。上述文件确立了当地的农村低保标准和保障范围，建立了农村低保申请审批工作制度和程序。

适时改变筹资方式 辽、冀两省都适时改变了农村低保的筹资方式，即从以县、乡（镇）、村为主的筹资模式转变为省、市、县为主。在相关文件中，两省的基本说法类同：以市、县两级财政筹集为主，省财政对困难地区予以适当补助。

具体而言，辽宁省2005年用于农村低保的资金总计2.54亿元，其中：由农业税费改革转移支付中切出的“特困户救助金”为1.62亿元，市、县（区）财政列支农村低保专用资金0.62亿元，省财政补助农村低保资金0.3亿元。在农村低保经费中“转移支付”这一项占了大头（64%）。

河北省2005年尚未取消农业税，因此现行政策仍以市县财政负担为主。目前各市均已明确规定了市、县（市、区）低保资金分担比例：唐山、廊坊、秦皇岛、沧州、保定等5个市，低保资金市县分担比例均为5:5，邯郸、张家口根据各县财政状况分别制定了6:4、5:5两种分担比例，石家庄市则规定了6:4、5:5和4:6三种分担比例。

迅速实施落实到人 在法规出台、资金落实以后，辽、冀两省的农村低保制度得以迅速实施，在最短的时间内已将低保金尽快发放到低保对象手中。2005年11月末，辽宁省农村低保对象申请审批工作已经结束，所有符合条件的农村特困户全部进入了农村低保。14个市都开始低保金发放工作，已经发放2.48亿元，占应发总数的96%。锦州、营口、辽阳、铁岭、朝阳、葫芦岛等6个市已经做到通过银行实行 “社会化发放”。

由于河北省的农村低保制度基本上成形于2005年下半年，年初未列入财政预算。为了确保这项制度在2005年12月按时启动运行，各级财政都以调剂追加资金的方式予以保证。在省级财政非常紧张的情况下，河北省政府还是调剂追加了600万元。各市也千方百计筹措农村低保资金，除唐山市年初已安排专项预算外，沧州市从预算外财政和福彩公益金中调剂了122万元，张家口市财政追加了200万元，石家庄市财政安排了813万元，作为2005年12月和2006年第一季度的农村低保专项资金。2006年1月，石家庄市已经下拨了第一季度资金273万，目前全部落实到了各市、县（市、区）。

表3：农村低保制度发展的两个阶段

调查点 制度框架

辽

宁探

索

发

展

阶

段

桓仁县年开始建立农村特困户救助制度 苏家屯年开始建立农村特困户救助制度 《正定县城乡最低生活保障制度正定县 的暂行办法》（正政字[1997]22号）《正定县人民政府》（正政[2001]2号） 1997年，《栾城县农村最低生活保

栾城县 障制度的暂行办法》（栾政

[1997]25号）

桓仁县 《辽宁省人民政府办公厅关于印发〈辽宁省农村居民最低生活保

障暂行办法〉的通知》（辽政办发

[2004]89号）

《本溪市农村居民最低生活保障

实施细则（暂行）》（本政办发

[2004]117号）

《沈阳市人民政府办公厅关于转

发〈沈阳市民政局关于建立农村

居民最低生活保障制度意见〉的

通知》（沈政办发[2005]24号）

《河北省人民政府关于建立和完

善农村居民最低生活保障制度的

通知》（冀政发[2005]40号）

《石家庄市人民政府关于印发

〈石家庄市农村居民最低生活保

障制度实施办法（试行）〉的通

知）》（石政发[2005]52号）

《正定县人民政府关于进一步加

强农村最低生活保障工作的通

知》（正政发[2005]42号）

《栾城县人民政府关于进一步完

善农村居民最低生活保障制度的

通知》（栾政发[2005]42号） 资金筹集 保障形式 河北 2001年前，县、乡、村分担比例为4:2:4。 2001—2004年，县、乡分担比例正定县为6:4，栾城县为8:2。 除转移支付资金外，不足部分由市、县、乡镇按5:3:2的比例分担。 除转移支付资金外，由市、区按5:5比例分担。 2005年县、乡镇分担比例为6:4。 2006年后市、县分担比例为5:5。 2005年县、乡镇分担比例为8:2； 2006年后市、县分担比例为5:5。 保障标准：正定县为600元，栾城县为860元。以现金或实物发放。 保障标准为650元。 分档救助，现金发放。 辽宁 苏家屯 规划完善阶段 保障标准为1000元。 差额救助，现金发放。 保障标准为840元。 差额救助，现金发放。 正定县 河北 栾城县 保障标准为800元。 分档救助，现金发放。

三．辽宁、河北两省农村低保工作的具体做法

辽宁、河北两省的农村低保工作在短短一年多的时间内就能摆脱低迷、重整旗鼓，从而在新的制度架构上实施运行，可资借鉴的城市低保工作的成功经验是一个重要的影响因素。在辽、冀两省农村低保工作的法规文件中，我们经常可以看到城市低保制度的影子。但是，农村的社会、经济环境与城市毕竟不同，所以怎样做到既借鉴又不照搬，正是考量两省乃至全国的民政部门对于低保制度把握的“科学度”、“合理度”和“成熟度”的重要指标。

在建立农村低保的过程中，辽、冀两省始终围绕抓重点和难点，作调查研究和试点实践，这对推动农村低保工作的快速发展无疑是有益的。而所谓“重点和难点”，归纳起来包括农

村低保标准的测算、家庭人均收入的核算、农村低保对象的确认和农村低保的救助方式。

1．农村低保标准的测定

《辽宁省农村居民最低生活保障暂行办法》（以下简称《辽宁省暂行办法》）规定：“农村低保标准由县政府根据当地农村居民年维持最基本生活所必需的吃、穿、住、用费用制定，并报上级政府备案后公布执行。保障标准应根据当地经济发展水平和物价波动情况适时进行调整”。在《辽宁省通知》中还规定：制定农村低保标准的权限在县级人民政府，由县级人民政府组织领导制定工作。在操作上，要按深入调查研究、科学测算、政府审批、上报备案等程序进行。在组织上，要组成政府领导、民政牵头、财政、农业、劳动、统计、物价等有关部门参加的工作机构来完成这项工作。

《河北省通知》则规定：“农村低保标准，由各县（市、区）民政部门会同财政、物价、统计等部门，根据当地维持农村居民基本生活所必需的衣、食、住费用，适当考虑用电、取暖、未成年人义务教育等所需费用确定，经同级政府批准后执行。农村低保标准要根据当地经济发展水平、财政负担能力、农村居民生活水平、物价指数等因素的变化适时调整。”

从法规文件看，辽、冀两省确定农村低保标准的思路乃至措辞都非常接近，而且与城市低保制度中的相关规定也相当类似。但是，关于农村低保标准的测定两省不约而同地都强调了“县级”的作用，这可能是与城市低保制度最明显的不同点。

辽宁省民政厅在沈阳市苏家屯区和锦州市义县进行制定农村低保标准的调研活动。主要采用“生活需求法”，即根据当地维持最低生活所需的物品和服务列出一张清单，然后根据市场价格来计算拥有这些物品和服务需要多少现金，以此确定的现金金额即为最低生活保障标准。调查研究的结果是：社会、经济欠发达地区年人均保障标准在600元左右，社会、经济较发达地区年人均保障标准在1000元左右。根据省里提出的指导意见，各市再进行调查研究，制定出本市的低保标准。本溪市在桓仁县普乐堡乡进行调查，提出了年人均650元的参考标准。桓仁县则根据省、市两级的文件精神，最终确认以年人均650元作为本县的农村低保标准。（见表4、表5）

河北省则要求各市、县经过调查研究自行确定农村低保标准的方式。石家庄市在正定县进行调查摸底，通过抽样调查的方式确定低保标准。正定县由民政、财政等部门组成调查组，对分别代表经济发展水平高、中、低的诸福屯镇、南牛乡和南楼乡的10个村240户农民家庭就基本生活支出情况进行了调查，调查内容包括口粮、蔬菜、蛋类、肉类、食用油、调味品、水电、取暖、衣被、教育，等等。经过调查，得出的数据是834.69元。最后，经县政府研究批准，正定县的农村低保标准确定为840元。石家庄市则依此次调查的结果提出了800元的指导标准。（见表5）

其他各样本县（区）确定农村低保标准的过程也大体如此，但根据本地实际情况，可能会有一些特殊的考虑。如辽宁省的苏家屯区，根据抽样调查结果，当地农村居民最低生活保障标准应为年人均1200元。但沈阳市民政局在综合考虑其所辖区、县经济发展水平后，建议苏家屯区农村低保标准定为年人均1000元。（见表4、表5）

河北省在市一级通过调查研究定出了指导性的参考标准后，对下面县一级制定标准产生了较大的影响。如河北省栾城县，2005年以前，该县确定的农村低保标准为年人均860元。在石家庄市提出农村低保标准为年人均800元后，栾城县也据此将低保标准向市标准靠拢。（见表4、表5） 表4：2005年调查样本县的年人均低保标准和月人均补差

地区

辽

宁

河

北 全 省 桓 仁 县苏家屯区全 省 正 定 县栾 城 县低保标准（元／年）人均补差（元／月） 650 28.69 资料来源：以上数据由辽宁省民政厅、河北省民政厅、桓仁县民政局、苏家屯区民政局、正定县民政局、栾城县民政局提供。

表5：辽、冀两省各市的低保标准

低保标准

（元）

650沈阳800—1000营口

本 溪 阜 新 650—700

大 连 辽 阳1500—1800

鞍 山 铁 岭600—800

抚 顺 朝 阳

丹 东 盘 锦—1300

锦 州葫芦岛800石家庄张家口600—800

唐 山承 德—668

秦皇岛沧 州邯 郸廊 坊邢 台衡 水保 定—市 市 低保标准 （元） 辽 宁 河 北

资料来源：以上数据由辽宁省民政厅和河北省民政厅提供。

2．家庭人均收入的核算

《辽宁省暂行办法》规定：“家庭收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入的总和（按统计部门有关农民人均纯收入统计口径计算），具体包括农林牧渔、建筑、运输、加工、服务业等经营收入；劳务收入；退休金、各种保险金、补偿金；特许权使用收入、租赁收入、馈赠和继承收入；赡养费和扶（抚）养费；市政府确定的其它收入。家庭年人均收入，以对象提出保障待遇申请之日前12个月的家庭收入为基数计算。”

《河北省通知》规定：“农村居民家庭收入是指共同生活的家庭成员全年的货币收入和实物收入的总和。主要包括：1、从事农副业生产的劳动收入；2、外出务工、自谋职业等获得的劳务、经营、管理等收入；3、出租或变卖家庭财产获得的收入；4、法定赡养人、扶养人或抚养人应当给付的赡养费、扶养费或抚养费；5、依法继承的遗产或接受的赠与；6、受灾户领取的救济款（物）；7、其他应计入的收入。”

在这方面，辽、冀两省的相关法规文件的规定也极其相似乃尔，受城市低保的影响也非常大。其中与城市低保最明显的差别是强调了“实物收入”。两省之间的差异在于辽宁省特别规定了计算家庭收入的时限为“以对象提出保障待遇申请之日前12个月的家庭收入”。

但是，在实际操作中，将实物收入换算为现金收入确实是个难题。因此，在实践中，具体的计算实际上主要是由各县区乃至乡镇来把握的，并且作出一些符合实际情况的变通。

辽宁省的做法是：一是对农村家庭种、养殖业收入标准设定一个浮动幅度，由乡（镇）根据本地实际自行确定。如桓仁县把不同农作物的亩产分别设定为：玉米350—500公斤、水稻400—500公斤、大豆120—150公斤，各家各户的具体产量由乡（镇）和村来最终确定。二是在核定农村低保家庭收入时，普遍遵循“宜粗不宜细、就低不就高”的原则。如苏家屯区规定，鸡、鸭、鹅等禽类收入以每只5元计算，10只以下不计收入。三是评估标准的具体实施，充分考虑了贫困家庭的劳动能力、管理水平和投入成本等因素对收成的影响。苏家屯区规定：正常年景耕种管理的农户，按2004年市场平均价格计算，每亩水田扣除所有成本收入为400元，旱田扣除成本每亩纯收入为300元。而贫困家庭纯收入执行的标准为：水田每亩300—400元，旱田每亩为200—300元之间。

在这方面，桓仁县的工作做得比较细。县民政局随机抽取了3个乡镇、9 个村，并与抽中的乡镇组成了联合工作组，到村里召集村干部和村民代表进行座谈，共同来计算这个村种植业和养殖业的各类收入标准。然后，他们又走访了20户农户（其中14户是以前就享受低保的，还有6户是一般困难户）。通过与调查对象的交流和沟通，不断调整各类数据，得出一个为调查对象所能接受的数据。最后，以3个乡镇的平均数为依据，确定了农村低保家庭各项收入的计算方法。（见表6）

表6：桓仁县农村低保家庭部分收入的计算标准

玉米

水稻

大豆

猪

牛

鸡 毛收入 成本 实际收入（计算标准）350-500元元元 560-700元元元 240-300元元元 700元元元 910元元元 27元元 5元

资料来源：以上数据由桓仁县民政局提供。

对年老体弱和有智力缺陷的低保对象，还必须有变通的办法：在调查中了解到，某患智力残疾的低保户，一年养了8头猪（都是通过扶贫渠道无偿提供的猪仔）。按常规计算，其收入不菲，但实际上他养一头死一头，到头来可能血本无归。某老人，耕作一亩地，按规定算，收入400元。但实际情况其远远达不到这一收入水平。因此，各地都针对这样的特殊情况，制定了变通的计算方法。譬如苏家屯区有一项特殊规定，将老年人的责任田收入比照出租他人耕种的收入来计算，旱田每亩计为120元。基层民政干部坦言，如果不这样处理，目前4000余名农村低保对象，近一半可能不符合条件。

河北省栾城县的例子更为有趣。如前所述，2005年栾城县的低保标准从860元下调到800元，但同时也将旱地的纯收入由每亩550元调整为每亩500元。栾城县农民人均耕地1亩左右，这意味着，虽然栾城县的农村低保标准下调了40元，但低保户得到的低保金不仅没有降低，从平均数看反而有所提高；同时，保障的范围也有可能有所扩大。这个例子告诉我们，在实际工作中，贫困人口从低保制度受惠多寡，低保标准可能不是惟一的决定因素。

3．农村低保对象的确认

《河北省通知》规定：“凡共同生活的家庭成员年人均纯收入低于户籍所在地农村低保标准、持有本地居民常住户口的农村居民均属保障范围。” 对于“共同生活的家庭成员”，《河北省通知》也作出了界定：“家庭成员是指具有法定赡养、扶养或抚养关系的人员，主要包括：祖父母（外祖父母）、父母（岳父母或公婆）、配偶、子女、孙子女（外孙子女）以及其他具有法定赡养、扶养或抚养义务关系的直系亲属。”

在这方面，辽、冀两省的相关规定同样是大同小异，同样深受城市低保制度的影响。但是，《河北省通知》规定：“无当地常住户口的人员不享受当地农村低保待遇”，而《辽宁省暂行办法》却多开了一个口子：“夫妻一方持有本省农业户口，其配偶及子女为外省市或本省其他县农业户口，在现居住地定居1年以上的农村困难居民，可申请享受当地农村低保待遇”。

辽、冀两省都规定把“公开、公正、公平”作为实施农村低保制度的一项基本原则。因此，低保户的确认都需通过一定的法定工作程序给予保证，在这方面，辽、冀两省的规定基本一致，但在措词上也有一些不同之处。一般来说，法定程序分为三步：

第一步：个人申请。一般而言，是由贫困户的户主提出申请。河北省的规定是提出“书面申请”，可能考虑到一些贫困家庭的实际情况，所以规定也可以“通过村民小组”提出申请。关于受理申请的组织，辽宁省的措词是“通过村民委员会向乡镇提出申请”，河北省的措词是“向村民委员会提出申请”。在提出申请的同时，辽、冀两省都规定，还需提交相关的证明材料。

第二步：初步审核。辽宁省规定：由乡（镇）人民政府与村民委员会配合，对申请对象的家庭收入和实际生活状况进行调查核实。河北省却分成两个步骤，先由村民委员会对申请人的家庭收入和实际情况进行调查、核实；再由乡（镇）农村低保评审小组入户调查核实。在这一节段，还有两项工作是必不可少的。一是要通过村民代表会议进行民主评议；二是要进行公示。按辽宁省的规定要公示3天，河北省的规定是7天。在调查样本县（区）的实际工作中，桓仁县3天，苏家屯区5天，栾城县7天，正定县10天。

第三步：民政审定。县民政局最后把关，对符合条件的要及时批准；不符合条件的，要书面通知申请人，并说明理由。批准后，还要再次进行公示，《河北省通知》规定公示3天，《辽宁省暂行办法》没有规定具体时间。在调查样本县的具体工作中，桓仁县3天、苏家屯

区5天、正定县3天、栾城县3天。为增加工作透明度，接受群众的监督，县（市、区）、乡（镇）一般设立了公告栏，县（市、区）民政局设立了举报监督电话。

辽、冀两省都规定了整个工作程序的时限，辽宁省是20天（不包括公示的时间），河北省的规定是在乡镇审核和民政审定这两个环节上各10天。

在法定工作程序中，最为基层看重，执行力度也最大是三个环节，即村民代表评议、两次公示和乡镇调查核实。尤其是民主评议，一般由村“两委”干部和部分村民代表7—11人组成民主评议小组，对申请者一一进行评议，最后确定低保对象的初步名单。在实际工作中，民主评议使用的普遍性和被接受程度甚至高于法规文件中规定的计算方法。

从辽宁省提供的统计资料看，目前已经确定的低保对象中，可分为5种人，即因病致贫、

1因残致贫、因缺乏劳动力致贫、因灾致贫和五保户。 （见表7） 表7：2005年第三季度辽宁省农村低保制度情况

全 省

沈 阳

本 溪

大 连

鞍 山

抚 顺

丹 东

锦 州

营 口

阜 新

辽 阳

铁 岭

朝 阳

盘 锦

葫芦岛 因病致贫 户数 人数 因残致贫 户数 人数因缺劳力致贫户数人数因灾致贫 户数人数 五保 14.3314.58 12.2911.11 47.3346.19 10.04 18.0418.96 18.1318.23 25.0225.0910.11 14.8415.15 13.4414.04 15.9522.24 13.0411.38 18.4521.80 资料来源：以上数据由辽宁省民政厅提供。

4．农村低保的救助方式

《辽宁省暂行办法》规定：“无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和扶（抚）养人，或虽有法定赡养、扶（抚）养人，但其无赡养、扶（抚）养能力的，按当地农村低保标准全额享受”；“有一定收入的，按家庭人均收入与当地农村低保标准的差额享受”；“保障对象中的优抚对象、重度残疾人、高龄老人（69岁以上），在正常享受的农村低保待遇基础上，上浮一定比例享受，上浮比例由市政府确定”。

1 调查当时，河北省正在最后落实各市、县的低保对象，尚且不能提供关于他们致贫原因的分类统计数据。

《河北省通知》规定：“对低保对象按照其家庭年人均收入低于当地农村低保标准的部分，予以补助”。

两相比较，河北省的表述比较简洁，因为所谓“全额”享受也可以被看成是一种“差额”补贴，不过“应减”的收入部分为零而已。

在实际工作中，辽、冀两省农村低保对象的救助方式大体可分为以下两种情况：一是差额救助，即每户一核实，每户一差额。将低保标准减去“应减”的收入后，低保制度不足其差额部分。辽宁省的苏家屯区和河北省的正定县均采用此模式。二是分档救助。就是将低保金分成几个档次，然后将低保户对号入座。辽宁省民政厅在题为《关于加快推进农村低保制度建设的意见》的工作文件中提出：“将低保对象差额救助标准划为3—5个档次，根据对象的家庭收入和实际生活状况，就近靠挡。原则上，全省差额救助标准不得低于月25元，最高档由各地自定。每个档次差10元左右，不能过小或过大”。具体而言，如桓仁县，将低保对象分为3大类：一是“三无对象”（含集中供养的五保户），全额享受；二是有一定收入的，低保金差额分为4档，即每人每月20元、30元、40元、50元。低保户按家庭人均收入与当地农村低保标准差额对号入座。三是保障对象中的优抚对象、重度残疾人、高龄老人（69岁以上），在正常享受低保待遇的基础上，再上浮一定比例。河北省栾城县，低保金则被分为2档：第一档针对无收入的孤老残幼人员，按低保标准全额发放；第二档则针对有收入的低保对象，平均为每人每月8—15元。

总而言之，辽、冀两省的农村低保工作的效率和效果都是值得肯定的。更值得关注的一条经验是，在制度实施的过程中，两省都进行了大量的调查研究和试点实践。

为了保证农村低保制度尽快落实，2004年，辽宁省在全省开展了农村特困家庭普查：依据2003年当地农民家庭年人均收入，以国家规定的绝对贫困线668元为基准，加上上浮60元和下浮60元作为三个参考标准，逐村逐户地进行普查，并按户主姓名、身份证号码、家庭人口、住址、贫困类型等内容进行了登记备案。与此同时，还委托农调队在盘锦市32个乡镇（街道），198个村进行了抽样调查。根据调查数据，以国家规定的绝对贫困线668元为标准，全省农村困难家庭为29.2万户、60.3万人；如果上浮60元以728元为标准，全省农村困难家庭为35.5万户、65.5万人，如果下浮60元以608元为标准，全省困难家庭为21.9万户、52.4万人。通过普查和抽样调查，摸清了全省农村困难家庭的底数。在调查研究的基础上，沈阳市在苏家屯区的陈相屯、林盛、大沟等3个乡镇进行了试点，本溪市在桓仁县普乐堡镇进行了试点。河北省民政厅也组织人员分赴11个市进行调查摸底，掌握了全省农村困难群众的生活底数。然后又选取了57个具有代表性的县（市、区）进行试点，并两次召开全省会议，推广唐山市、巨鹿县的经验。石家庄市则在正定县和栾城县进行了试点。在试点中摸索出的经验对推动全市、全省的农村低保工作作出了贡献。同样，也可以期望对辽、冀两省农村低保工作的调查研究和经验总结对农村低保制度在全国的推广作出相应的贡献。

四．辽宁、河北两省农村低保制度面临的困难和问题

如果从1996年算起，农村低保制度已经蹒跚地走过了10个年头。但是，因为进入新世纪之后，尤其是近两年，中国的社会、经济环境发生了非常大的变化，所以，辽、冀两省的农村低保制度真正的发展，亦即在新的社会经济环境下的“重生”，仅仅只有从2004年至今1年多的时间。因此，在政策过程中出现这样那样的问题，也就不足为怪了。

1．保障水平偏低

辽、冀两省农村低保制度的保障水平可从3个方面进行考量和比较：

一是农村居民最低生活保障标准。目前4个调查样本县（区）的低保标准都仅仅是当地农民年人均纯收入的20%上下。（见表8）

二是月人均救助额，即以低保标准减去家庭人均收入后得到的“差额”再乘以家庭成员的人数，再除以12。总体而言，辽宁省的月人均救助水平（32.18元）明显高于河北省（15元）。具体而言，4个样本县（区）的比较也是如此，辽宁省的苏家屯区救助水平最高，月人均30元；桓仁县是29元，两县相差并不多；而河北省的正定县是15元，只有辽宁省两县的一半；栾城县最低，还不到10元，只相当于辽宁省两县的三分之一了。（见表8）

三是农村和城市的低保标准差距甚远。目前，河北省农村低保标准最低为年人均600

元，而城市低保标准最低为年人均为1200元，农村低保标准仅为城市的一半。辽宁省的差距更大，农村低保标准最低为年人均550元，城市低保标准最低为年人均2040元，农村低保标准仅是城市的四分之一强（27%）。一般认为，农村的生活水平较低，所以低保标准也应该低一点，这样的说法可能没有错。但是，在一般的生活消费品都已经市场化的今天，农村的生活水平和城市并不似人们想象中那么大。越是到基层，同在一个县里或乡（镇）里，乡村居民和城镇居民仅仅是身份的不同，在生活方式和消费行为方面并没有实质性的差异。

以上的考量和比较提醒我们：如果低保标准绝对水平太低或相对水平（城乡）相差太大，则可能不能达到保障农村低保对象最起码的生活水平从而稳定社会的政策目标。 表8：调查样本县农村低保制度的保障水平

地区

桓仁县

苏家屯区

正定县

栾城县郄马

1镇 年人均纯收入 （元） 3152 5016 4117 4700 年人均低保标准（元） 650 1000 840 860 占纯收入的比重（%） 20.62 19.93 20.40 18.29 月人均救助额 （元） 29 30 15 10

资料来源：以上数据由桓仁县民政局、苏家屯区民政局、正定县民政局、栾城县民政局提供

2．资金筹措渠道不稳定

这个问题在辽、冀两省的表现是不同的：

辽宁省低保资金的筹措主要是靠取消农业税后中央财政给地方的转移支付款项中的“农村特困户救助金”，这部分资金在整个农村低保资金中占到三分之二。这样做的好处在于，在中等发达地区，有了这笔资金打底，省里只需筹措其余的三分之一，筹措农村低保资金的难度大大减低。但是，其缺陷也是不容忽视的，这就是省、市、县的财政投入不足和筹资机制不完善，大多数地方都没有将这笔经费纳入财政预算。甚至有的贫困地区，就用转移支付的资金作为农村低保资金，地方财政实际上没有再予以配套。

为了适度提高“人均补差”的水平，辽宁省2006年定下的目标是月人均救助额40元，一年需要资金3.14亿元，转移支付的特困户救济金为1.63元，省财政补助0.3亿元，余下的需要市县配套1.21亿元。如前所述，不少市、县财政的配套资金其实很难到位，所以低保标准过低的状况一时很难改观，一些贫困地区的低保金还不能足额发放。

河北省因为2005年尚未取消农业税，所以对中央转移支付这一块心中没有底，在筹资机制中也没有将这一块计算在内。按照河北省的制度安排，要求各级财政将农村低保资金全部纳入预算，但省财政仅仅是“适当补助”，经费负担主要靠市、县两级。于是，与辽宁省的情况雷同的是，部分财政困难的地区资金落实难度很大。

2005年，河北省共有农村低保对象78万余人，支出农村低保经费1.2亿元，月人均补差仅为10—15元。据民政部门测算，河北省农村低保对象实际上应为150万人左右。若要把农村中的贫困人口全部纳入，并以月人均补差30元计，共需4.5亿元，缺口达3.3亿元之巨。2006年，省财政预算仅为0.2亿元，其余的经费全部要市、县两级配套解决，困难程度可想而知。正因如此，有关部门一再表示，目前在河北省不宜将“应保尽保”和“足额发放”作为自己的目标责任。

3．因病致贫的问题难以解决

根据在辽、冀两省的调查，目前已经享受低保的人群中，因病致贫者甚众。从辽宁省的统计数字看，全省低保对象中，因病致贫的要占到37%。排在致贫原因中的第一位。2 从各市的情况看，略有不同，以因病致贫的低保对象占低保对象总数的比重计算，50%以上的有葫芦岛（62%）、锦州（52%）和阜新（51%）等3个市，40—49%的有铁岭（47%）、朝阳（47%）、沈阳（44%）、鞍山（43%）和盘锦（41%）等5个市，40%以下的有辽阳（33%）、1

2 栾城县资料不全，以该县郄马镇代之。 排在第二位的是“因残致贫”，占22%；第三位是“因缺劳力致贫”，占15%；第四位是“因灾致贫”，占4%；还有一部分是“五保对象”，大多是集中供养的，占23%。

抚顺（31%）、本溪（28%）、大连（23%）和营口（18%）等5个市。1 （见表7）调查样本县桓仁县，因病致贫的比例是36%。

调查当时，河北省各市县正在审批、落实低保对象，所以没能提供详细的分类数据。据我们在石家庄市的正定县、栾城县调查，当地民政部门反映，在低保对象中，因病致贫的也都在40%以上。

以上的调查数据表明：已经发生的大病、重病是导致农村家庭陷入贫困的最主要的因素。然而，还有问题的另一个方面，对于常见病、多发病、慢性病，贫困家庭同样得不到必要的治疗，只能“拖”和“挨”，一直到最后变成大病、重病。综上所述，农村低保对象的医疗问题是一个亟待解决的问题。

由于当前新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”）试点正在逐渐扩大覆盖面，因此，辽、冀两省不约而同都想到可以让低保对象也参加这项制度。为了解决低保对象参加“新农合”所必须交纳的10元钱，2005年，辽宁省的桓仁县和苏家屯区都是从医疗救助款中拨付的，河北省的正定县和栾城县也正在作这样的打算。

但是，从桓仁县2005年的实践看，虽然低保户都参加了“新农合”，一年下来却没有一个低保对象从“新农合”报销了医药费。当然，并不是说当地的低保户在这一年中没有生病的，而是“新农合”的制度设计使贫困人口难以得到实惠。 具体而言，“新农合”采取的是“先看病、后报销”的“准保险方式”，对于低保对象来说，首先，他们要看病，就必须先筹到一笔钱，这笔钱从哪里来？其次，按现行规定，看病的钱只能报销一部分，桓仁县2005年规定的报销比例很低，只有20—30%，那么，其余的70—80%的钱从何而来？其三，民政部门的医疗救助经费已经为低保户缴纳了参加“新农合”所必需的“个人负担部分”的费用了，他们也没有余力再对患病的低保对象进行帮助。所以，从结果看，“新农合”的现行政策对贫困人口实际上是无效的，医疗救助代为缴纳的这笔费用反倒为看得起病的人“作了贡献”了。这实在是一个悖论。

4．工作条件明显滞后

如果要全面实行农村低保制度，已经是超负荷运行的各级民政部门和乡镇的相应管理服务机构实在是力不从心了。在调查中，这是在实际工作部门和基层干部那里所听到的反应最强烈的意见。问题全面地涉及到人、财、物各个方面：

一是人员编制方面：社会救助（低保）理论和国际经验都表明，因为社会救助制度的实施有一个前提条件——“家庭经济状况调查”，所以这项制度需要花费大量的人工。但是，从辽、冀两省的实际情况看，由省到市、县（市）、乡（镇）各级民政部门目前都尚未建立农村低保管理机构，配备的人员也远不能适应工作的需要。在调查中了解到：在县（市）这一级。河北省正定县目前没有相应的机构，局里负责农村低保的工作人员只有1人，另外从下属事业单位借用两人临时帮忙，他们面对的却是全县1320名农村低保对象。辽宁省桓仁县虽然已经成立了低保股，但只有2名工作人员，他们同时要负责10940名农村低保对象和20673名城市低保对象的管理工作。在、乡（镇）这一级，辽、冀两省都设有民政办公室，一般只有1—2人，他们负责全部十几项民政工作，有些还身兼数职。

二是工作经费方面：根据公共政策理论，政府的各项行政工作都应该在“费随事转”的原则下，配备相应的工作经费。但是，现在的农村低保工作却没有固定的工作经费，并常常被要求作“无米之炊”。

三是办公设备方面：农村低保工作头绪繁多，有大量的档案资料需要保存。现在大都是用手工填写并用传统的表册方式保存。如果有计算机设备辅佐，工作的效率和质量就能大大提高。但是，根据这次调查到现场察看，这些条件显然都不具备。

五．对辽宁、河北农村低保现状的解读

在了解了辽、冀两省农村的基本情况、农村低保制度的发展历程、农村低保工作的具体做法和农村低保制度面临的困难和问题以后，我们现在可能需要重点讨论两个问题：其一，与城市低保制度和农村扶贫政策相比较，农村低保制度有哪些不同的特点？其二，如何理解“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”？在这两个问题中，前者讨论的是1 缺丹东市的数据。

建立农村低保制度的“内因”，后者则是“外因”，如果对“内因”和“外因”都有一个清醒的认识，我们才能对农村低保工作有一个完整的、正确的理解。

在已经建立农村最低生活保障制度的12个省份中，有7个是东部沿海省市。对这些省市，现在已经形成了一个“惯例”，即在实施诸如此类的保障型社会政策时，中央是不予财政支持的。其潜台词无疑是经济发达的省市有足够的财力，有城市低保制度的成功经验，农村低保制度的建立和发展是自然而然、顺理成章的事情。

然而，中央所说的“有条件”似乎又并非仅限于足够的财力支持和以往的成功经验。正因为这样，就同样也已经建立农村低保制度，但经济发展却处于中等水平的辽、冀两省的具体情况来进行讨论，恐怕对于这项制度的进一步发展有着更为重要的意义。

从前面4个部分的描述与讨论中我们可以发现，其实以城市低保的经验来看待农村低保，这项制度有着诸多的“不规范”之处。怎样理解这些“不规范”可能是很重要的，因为决策者过于看重“不规范”及其原因，似乎就有理由将其诠释为“没有条件”或“根本谈不上条件”。然而，在表面看来可能“条件不够”的辽、冀两省居然也建立起了农村低保制度，那么，对上述“不规范”是否可以从另一个角度去理解，亦即上述“不规范”是否与“地方性知识”或“因地制宜”之间有着紧密联系。

在本报告的导言部分，我们曾强调，在政策对象与保障范围方面，农村低保制度其实与农村扶贫政策正好有一个明确的分工，即前者应针对有脱贫潜力的农村贫困家庭，而后者则应针对“剩下”的“难以扶持”的农村贫困家庭。因为20多年来，中国的农村扶贫工作取得了举世瞩目的成就。因此，在相当一段时间内，我们对通过经济开发性扶贫“基本解决”（其实应解读为“全面解决”甚至“全部解决”）农村绝对贫困人口的温饱问题似乎过于乐观了。在完成“八七攻坚计划”之后，面对“剩下”的3000万左右其实是“难以脱贫”的农村贫困人口，我们没有适时改变反贫困策略，此后，相关政府部门被连续几年“扶贫效果不佳”所迷惑、所困扰。现在终于想明白了，即把“扶得起”的低收入人口与“扶不起”的贫困人口区分开来，以不同的反贫困策略区别对待，以求获得更好的反贫困的效率和效果。

正因为上述将农村贫困人口划分为“扶得起”和“扶不起”两个群体以区别对待的反贫困策略，农村低保制度表现出与城市低保制度明显的差异。从总体上说，根据城市的社会、经济背景和贫困人口的实际状况及需求，以及与此相关的各类社会政策的实际后果，城市低保制度采取了对贫困人口有无劳动能力都给予保障的策略。有无劳动能力的差别是在低保对象“入围”以后，以“全额”和“差额”以及其他相关规定在救助方式和补差金额等方面体现出来。相比之下，农村低保对象要“单纯”得多。就目前辽、冀两省已经落实的低保对象而言，几乎全部是丧失或缺乏劳动能力的。如前所述，辽宁省的低保对象大致上就是因病致贫、因残致贫，因缺少劳动力致贫、因灾致贫和五保5类。（见表7）具体到调查样本县的统计数字：辽宁省桓仁县的低保对象也包括5大类，因病致贫（35.8%）、因残致贫（35.7%），因缺少劳动力致贫（7.9%）、其他原因致贫（8.6%）和五保（11.9%）。河北省栾城县的低保对象包括4大类：孤老、孤儿（17.6%），单亲家庭（18.3%），因病致贫（40.4%），因残致贫（23.6%）。

农村低保对象在丧失或缺乏劳动能力方面的“单一性”，使这项制度的设计也有可能相应地简单。从社会政策的理论来说，一个头绪繁多、错综复杂的政策一定不会是好政策，而对于“好政策”的要求则应该是简单明了，让政策对象一目了然、得其要领。这个基本原则决定了农村低保与城市低保的差异：

1．确定低保对象的过程与城市低保有所差别

从辽、冀两省农村低保工作的实践看，农村低保对象并非像城市低保那样，是严格按照低保标准“计算”出来的。从调查样本县的实践看，实际上民主评议在确定低保对象时起的作用更大。

民主评议，东北俚语称“拔大个”、“掉底”。意即由村民委员会或村民代表会议，按照一定的工作程序，根据当地“地方性知识”中对贫困的理解（家庭收入可能仅仅是衡量贫困的标准之一），从“抬头不见低头见”的乡里乡亲中，找出那些生活最困难的家庭，这是很容易做到的事。民主评议方法的核心标准其实只有一条：“让你得了，大家都没有意见。”反过来，想申请低保待遇的村民，可以自己与村里最困难的家庭比条件，一比之下，如果感到还有差距，一般都会自动放弃。因此，这种方法简便易行，充分利用了农村“熟人社会”和村民“地方性知识”的优势，注重贫困涵义的完整性和村民的参与性，通常其结果也更为准

确和有效。

从具体的做法上看，一般先由村民小组评出若干低保对象的候选人，报到村民委员会，然后由村民大会或专门成立的低保评议小组，有时乡镇也派人参加，逐一进行调查核实，一户一户地落实。最终落实的户数一般会比上报的户数减少一些，有的减少得还比较多。如在辽宁省桓仁县调查中得知：普乐堡镇的龙泉村，村民小组报上来35户，最后落实了13户；雅河乡的雅河村，从40户中筛选出了29户；董川营村，从40户中筛选出了32户；这些由村里最终落实的贫困户经过公示，上报乡镇，结果都得到了批准。

桓仁县除了落实低保户，还根据特殊情况，落实了一些“低保人”。如村民甲，30多岁，患精神病，父母亡故，现由姐姐照料；村民乙，40多岁，重残，由父母抚养，但父母年岁已高，等等。这些人若按其所在家庭来平均计算收入，可能就不够条件，所以将他们“单列”为“低保人”，个人享受低保待遇。在目前桓仁县万余名的农村低保对象中，“低保人”有近800名。而相反的例子是，苏家屯区严格要求以家庭为单位申请低保，导致部分乡镇有特殊情况的人纷纷上派出所要求分立户口。

民主评议的方法是有其理论根据的。从理论上说，贫困，不仅是一种客观上的社会现象，同时也是一种主观上的社会共识。如果在一个社会中，大家都认为某种生活方式是“贫困”，那就是贫困。所以，以社会共识来筛选低保对象，在农村不失为一种可行的和可操作的好办法。

2．确定低保标准和核实家庭收入的方法与城市低保有所差别

从辽、冀两省农村低保工作的实践看，确定低保标准和核实家庭收入在农村又要比在城市复杂得多，事实上根本无法做到“准确”二字。从调查样本县的实践看，在确定低保标准时，强调的是社区共识和可操作性；在核实家庭收入时，强调的是“因地、因人、因户制宜”。

农民的家庭收入和消费不像城市居民大多为现金收入，而是实物居多，一项一项计算起来的确很复杂，要将各种实物收入量化到同一个量纲（现金金额）上来进行比较，更属不易。何况还有各种不可测的变量：同样的土地种同样的作物，耕作的人能力不同，收获就不同；同样的农产品，出售的时间和机遇不同，得到的收入也不同，等等；消费时也存在同样的问题。另一方面，土地使用权是终身拥有的，即便已是老人，还是会有一定的收入。所以，前文所说的低保标准和家庭收入的计算方法实际上基于一个假定，即在“常态”下一家人一年耕作的收获和基本的消费，而劳动能力较弱者，譬如老人、残疾人，等等，则比照“正常情况”来折算，这样的算法实际上本身就很“模糊”。同时，因为低保对象中老人较多，赡养费的计算更为复杂：如何确认赡养人（该谁给）？如何确认赡养人已经履行赡养义务（给没给）？按什么标准计算赡养费（给多少）？如何处理赡养人不履行赡养义务致使被赡养人生活极为困难？（如何保证给）？因此，用村民都认可但又比较“模糊”的办法来确定低保标准和核实家庭收入反而更具可行性和可操作性，越追求精确倒反而引出更多的歧义。

从理论上说，低保制度的目标就是要把有限的资金用到最需要的人身上，至于怎样理解这个“最需要”，村民和基层干部自有他们的判断方法。如果村民没有异议，那么他们的选择就是“准确的”。

3．确定补差金额的方法与城市低保有所差别

从辽、冀两省农村低保工作的实践看，低保“补差”也不是像城市低保那样，是严格按照低保标准“计算”出来的。从调查样本县的实践看，“补差”的方式大多采用了“对象分类、金额分档、对号入座”的方式。

如前所述，因为低保标准和家庭收入这两个“补差”的前提条件具有“模糊性”的特点，“补差”本身就不可能精确计算。衡量其可行不可行的标准，还是“大家没有意见”的社区共识。如前所述，辽宁省桓仁县将低保对象分为两大类：一是无劳动能力的，按低保标准全额救助；二是有一定劳动能力的则按每月20元、30元、40元、50元等4个档次，比照概算的家庭收入，对号入座。如果完全取城市低保的办法，就要一项一项地详细计算加总再做减法，不但费时费力，而且差3元、5元的很难说清。但是因为“补差”的金额本来就不大，像河北省栾城县最低的还不到10元，可能低保对象倒很在意，这样操作的结果会使执行政策的基层干部相当为难。

从理论上说，好的社会政策应该简单明了，对政策执行者来说，简便易行；对政策对象来说，通俗易懂；对政策监督者来说，一目了然。“模糊”补差的思路应该说是与此相符的。

4．动态管理的强度和频率与城市低保有所差别

从辽、冀两省农村低保工作的实践看，对低保对象的动态管理也不像城市低保那样每月都要进行一次。从调查样本县的实践看，对农村低保家庭的回访复核的次数，根据不同的分类及每一类对象的实际情况，一般是每年1—4次。

如前所述，农村低保对象相对来说更具稳定性。基层干部总结了经验，引起农村低保对象的家庭情况发生变化的主要原因就是“老人去世，寡妇改嫁，孩子长大”。具体而言，河北省正定县的做法是每半年组织各乡镇民政工作人员对农村低保对象进行一次回访。辽宁省桓仁县的做法是对无劳动力的低保对象每年复核一次，对有部分劳动能力的半年复核一次，对于有一定劳动能力的则一季度复核一次。2005年，桓仁县的农村低保对象发生变动的（包括进入低保和退出低保），共涉及21户（35人次），仅占总户数（2608户）的0.8%。

从理论上说，制度运行成本的高低是对制度运行及可持续性影响颇大的重要因素。在政策对象相对稳定的前提下，尽量节省制度运行的开支是必要的。因此，在农村地区，在动态管理方面寻求适度应该是可以理解的。

总而言之，在农村低保制度的行政程序中，在确定低保对象、确定低保标准和核实家庭收入、确定补差、动态管理这些重要的环节上，与城市低保制度有着明显的差异。尤其在当前，这项制度的运作还主要是靠地方政府（省、市、县）的财政收入来支持，上述种种“不规范”实际上可以被看成一种“因地制宜”、“以退为进”的发展策略。然而，即使在不久的将来，这项制度得到中央财政的大力支持时，是否要以城市低保为模板而走向“规范”仍然还须三思。但就目前而言，最重要的是，这些“不规范”绝不应该成为把中部地区排斥在“有条件”的范围之外的借口。

“帮助穷人的办法取决于国内资源有多少可供使用，也取决于是否存在相应的政治意志把资源用来缓解贫困问题。”1 国际专家的这段评述与中国政府工作常常强调党委和政府的“重视”有异曲同工之妙。“有条件”不但要有可共分配的资源，更要得到地方党委和政府的重视，辽、冀两省的经验充分说明了这一点。

六．相关的政策建议

目前的农村低保制度的发展态势，大致相当于城市低保制度1998年初的情形，正处于一个促进一下就能全面覆盖，而没有外力推动则可能停滞不前的关键时刻。

为此，以对本次调研活动的资料数据的定性和定量分析为基础，我们特提出如下政策建议：

1．农村低保的制度安排

目前的农村低保制度的发展态势，大致相当于城市低保制度1997年下半年的情形，正处于一个促一下就能全面覆盖，但没有外力推动则可能停滞不前的关键时刻。

现在党的十六届五中全会和十届人大四次会议向全国发出了“建设社会主义新农村”的伟大号召，农村低保制度的实施自然应该是其题中应有之义。为了推进农村低保制度的进一步发展，现在很需要国务院出台一个类似于《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发〔1997〕29号）的权威性文件，从中央政府的角度肯定这项制度并对这项制度的大致框架作出原则性的规定。因为农村的情况比城市复杂，建议将农村地区划分为富裕、中等和欠发达三部分，文件中的一些具体规定应该考虑每一部分特殊的社会经济背景，有针对性地根据实际需要作出特殊的政策规定。

2．农村低保的财政支持

城市低保的发展是先搭制度框架，后落实所需资金，这是由当时的社会经济发展水平所决定的。如今，我们的财政收入已经达到3万亿元，2005年全国财政仅增收部分就达5000多亿元，中央财政支持农村低保应该不成问题。

建立农村低保制度究竟需要多少钱？在与辽、冀两省的低保工作者讨论中，他们建议可按每人每月30—50元计算。辽、冀两省是中等发展地区，可把他们预想的低保标准当作全国平均水平。如果按平均每人每月30元计算，2600万贫困人口需要93.6亿元；如果按平均每人每月40元计算，2600万贫困人口则需要125亿元。 1 弗雷德里克（Frederick C. Turner）、亚历杭德罗（Alejandro J. Corbacho），《国家的新角色》（中文版），北京，《国际社会科学杂志》2001年第1期。

但是，这2600贫困人口是按开发性扶贫的统计口径计算的。现在辽、冀两省的低保对象实际上在1.6—3.0%之间，按7.5亿的农村常住人口计算，只有1200—2250万。按平均30元计算，只需43—81亿元；按平均40元计算，则需要58—109亿元。

另外，按辽宁省的说法，取消农业税后中央给地方拨付的转移支付款项中，已经有“特困救济”这一项。2005年辽宁省这笔款项是1.62亿元，占全省农村低保资金是2.54亿元的比重是64%。如果将以上计算的农村低保所需资金按31个省市平均分配，平均30元档的上限81亿元的分配结果是亿元，平均40元档的上限109亿元的分配结果是3.52亿元。假设辽宁省正在平均水平上，那么除了这笔已经列入预算的中央转移支付款外，平均30元档只需追加700万元，平均40元档只需追加9800万元。全国31个省市尚需追加的资金为

2.2—30.2亿元。如果辽宁省的说法“属实”，那么，解决农村低保的资金问题应该是很乐观的。

实际上，按辽宁省的计划，2006年准备将低保补差的金额提高到月人均40元，其缺口为1.51亿元。把辽宁的水平假设为全国平均水平，按这个口径计算，全国31个省市所需增加的资金为46.8亿元。

总而言之，如果除去已有的中央转移支付的资金，其余的也都由中央财政投入，也就在30—50亿元之间，而贫困人口每月可得到救助金为40元。

3．农村低保的组织保证

农村低保制度的实施需要有一个有效率的组织机构作为保证。现在城市低保普遍实施之后，民政部门的人员与编制实际上都还没有落实。如果从“服务型政府”的角度去考虑，中国政府机构的工作人员数实际上并不多，关键是从事实际操作的工作人员太少了。在辽、冀两省的调研中，两省都就人员、编制提出了自己的看法：其一是应该按劳动与社会保障部门和卫生部门相应机构的设置方式，在中央一级设立专门的城乡居民最低生活保障局，各级地方政府也照此办理。其二，辽、冀两省都认为，低保局在省级需要配备13人，市级配备5—7人，县级配备3—6人，街道、乡镇配备3人。

在调查中，我们了解到，低保工作经费也还是一个问题。建议按低保经费的3—5的比例安排工作经费，以保证工作的开展。

4．新农合与低保的制度衔接

要解决低保对象的就医问题，如前所述，用医疗救助资金帮低保对象参保看来不是一个有效的办法，我们建议：现在中央和地方政府给农民的投入已经达到每人40元，而自己投入的部分只有10元，仅占五分之一。而且低保对象占整个农村人口的比例很小，只有

1.6—3.0%。所以，完全可以让低保对象免交这10元钱。这样，医疗救助的资金就可以用于先帮低保对象垫付医疗费，看完病后再帮他们支付一部分自付部分，其他的在合作医疗基金中报销。只有这样，才能使低保对象真正能够看上病。

如果非要低保对象出这10元，建议由中央政府或地方政府代为交付，或两者分担。按以上计算，2600万人，每人每年10元，不过2.6亿元；若按2250万人计算，不过2.25亿元。区区小数，不足挂齿，却解决了全国农村贫困人口的就医问题。

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