试论我国行政信访权利救济功能的完善

论我国行政信访权利救济功能的完善

内容提要：行政信访作为一种特殊的行政救济方式，在我国的权利救济系统中有着重要的补充作用。但是由于信访机构的地位不独立、人员素质不高、调查权限较小、信访建议权威不够以及与诉讼救济关系模糊导致行政信访救济的作用受到很大限制。通过对日本行政苦情制度的考察与借鉴，吸收其合理因素，改革行政信访来完善其救济功能。

关键词：行政信访 苦情制度 权利救济

行政信访作为我国土生土长的制度，具有源远流长的历史。新中国成立之初，作为党联系群众的方式，行政信访起到了群众表达意见和政治参与的作用。近30年来，我国行政信访制度逐渐承担了日益繁重的权利救济功能。虽然学界对于行政信访制度是否应该承担权利救济功能产生争议，但实践中其在为权利受到侵害的个人提供救济方面发挥了现实的积极作用。

一、行政信访是一种特殊的行政救济方式

从源远流长的中国历史来看, 信访制度的结构及运作方式, 有着与之相适应的国家体制、文化和民众心理的背景。从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等到近现代的来信来访,信访活动可谓是历史悠久。信访的长期存在已经使人们在内心依赖于它, 成为类似于“习惯”的在人们头脑中的固定化模式。一个值得注意的事实是: 尽管我国行政诉讼制度和行政复议制度已建立多年, 每年却仍然有数以百万计的人选择信访作为寻求行政救济的手段。

1.信访成本相对较低, 容易被接受

由于每一个司法判决都要消耗资源, 因此与行政诉讼相比, 信访无论在心理上还是在实际花费上都占有绝对的优势。我们暂且不考虑司法“寻租”、腐败等额外需要负担的成本, 仅考察诉讼正常程序。行政相对人遭受的损害越

①严重, 索赔就越高, 为了胜诉他相应所要承担的诉讼费用就越高 。而遭受损

害的行政相对人多属社会弱势群体, 大多数人的经济条件还不允许他们“打官司”, 自然而然地就被推到信访部门。而信访的“心理价位”则“便宜”得多, 各级政府受理来信来访都是免费的, 甚至倒贴的情况也时有发生。当然,一部分上访者不止上访一次, 甚至是不断逐级上访, 可能实际费用会大大超过诉讼。但是, 这种花费并不是可预见的,所以信访仍然在心理上使行政相对人更容易接受和采用。

2.信访受案范围更广, 适用面更宽

* 作者单位：华中师范大学政法学院2010级法律硕士。

① 应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期。

信访在受案范围上明显比行政诉讼更广。我国行政诉讼法第11 条第1 款第8 项对受案范围有明确规定, 权益保护的范围仅限于行政相对人的人身权和财产权。而作为一个公民所应享有的政治权利、劳动权以及受教育权则都不在受案范围内, 这样就使行政诉讼的适用性受到了很大的制约。另外,根据行政诉讼法的相关规定, 行政诉讼仅限于对违法行政行为的救济, 而对于行政行为的不当和合法情况下的救济却鲜有提及。而信访则不然, 由于其程序模糊, 并无明确规定,反而适用面更宽, 几乎可以涵盖公民所有的合法权益。

行政信访作为一种长期存在的制度，与行政诉讼相比，具有成本相对较低、受案范围更广、更容易缓和矛盾，更强调实体正义的实现等特点。2005年出台的《信访条例》对行政信访作了尽可能详细的规范，但是仍然给了信访机构处理行政信访事项留下了很多可以灵活处理的空间。行政信访在实践中也经常以党政领导批条子的“人治”模式运行，表现出了一种法制化与非法制化并存的特点，被广泛诟病为削弱了司法权威，动摇了法治国家的根基。但是一个值得注意的事实是：尽管我国行政诉讼制度和行政复议制度已建立多年，每年仍然有数以百万计的人选择信访作为寻求行政救济的手段。①由此得出从实践层面上，目前还不能完全排除行政信访权利救济功能的必要性。应星教授在分析信访制度时也认为“在目前行政诉讼制度与行政复议制度还存在种种缺陷的情况下，我们仍不能否认它在中国是一种较为有效的替代性权利斗争方式。因此，行政相对人的权利斗争与行政主体的秩序追求之间的张力及其平衡就构成了

②信访救济运作机制的核心。”

二、我国行政信访救济功能的定位

从现代法治思想、各国实践来看，司法救济无疑是首要的救济途径。新时期下行政信访救济是司法救济的补充而非取代，是一种“底线救济”的权利。但是实践中的行政信访的重要性已经被高层不断强调并且渗入到司法救济、行政监察等其他救济领域之中，“在目前又新增了维护社会稳定的重要功能。信访的功能不断扩大，特别是其政治功能的扩大，已经远远超出了其本身的承受

③能力。”与日益强调的维稳任务和政治功能形成对比的是，行政信访的救济

功能存在着如下缺陷：

首先，信访机构的地位不独立、信访机构专业化水平低。目前我国信访机构的地位仍处于由“秘书机构”向“职能机构”艰难转型的阶段，其工作受外界干预较多。从机构设置上看，目前国内各级政府信访局(办)均由同级政府办公厅(室)代管，主要还是根据领导批示处理信访事项。此外，“目前信访督查面临两大制约因素：一是缺人员，信访机构人员少，专职从事督查工作的人员更少，人员长期不流动，年龄老化；二是缺权威，信访工作人员法律、政策水平亟待提高，非法律专业人员所占比重较大。”④

其次，行政信访救济处于救济体制中的模糊地位，其与法制化救济手段存在一定的脱节。第一，对于信访机构和政府部门对信访事项“不作为”的案件 参见：王建华、李季、罗尔兰：《四川省行政复议制度的现状及对策》，《四川行政学院学报》2005年第2期。

② 应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期。

③ 朱应平：《信访在实施宪法方面的成就与问题》，《华东政法大学学报》2009年第5期。

④ 彭述刚：《信访机构在信访工作责任追究中的角色定位—中国信访制度与各国（地区）申诉制度的比较分析》，《法治论丛》2007年第3期。 ①

法院不予受理。①第二，对于政府工作部门可否按信访程序受理复议、诉讼受案范围，《信访条例》的规定模糊，政府部门和地方规范性文件的规定也不相一致。《信访条例》第21条明确排除了县级以上人民政府信访工作机构对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定救济途径解决的管辖权。但是《信访条例》第14条却并未规定政府工作部门对于相同事项的“不予受理”要求。一些规章也规定的不一致，比如《人事部信访工作规定》、《国家体育总局信访工作办法》都规定了对此类事项“不予受理”，而《国土资源信访规定》对此类事项采取了灵活的规定，对此类事项“可以决定终止办理”。实践中，一些政府部门实际上也受理了这些事项。

再次，信访机构行使调查的方式较少，没有主动展开调查的权力。《信访条例》第六条规定了县级以上人民政府信访工作机构的地位及职责，其中“(五)研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议”笼统地提及了信访机构的调查权；第十三条第二款规定“信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。”提及了信访机构有邀请其他单位协助调查的权力；第三十一条中第一款规定“必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。”第二款规定“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。”这条规定了信访机构有要求有关组织说明理由的权力，以及对重大信访事项有举行听证会调查事实的权力。从上述规定可以看出，对于信访机构的调查方式、调查权规定较为笼统。实践中信访机构一般通过与政府有关部门组成联席会议的方式来处理信访事件，信访机构自身并无独立的调查事实的权力，它的调查权完全受制于政府部门的配合。

最后，信访机构作出的建议缺乏约束力，信访机构的督查权力缺乏实质性的效力。《信访条例》第六条规定了县级以上人民政府信访工作机构的地位及职责，其中“(一)受理、交办、转送信访人提出的信访事项；(二)承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；(三)协调处理重要信访事项”体现了信访很大程度上是一种“中转”性的工作，并不能像法院那样要完全的“定纷止争”。此外，第六条第二款中“(四)督促检查信访事项的处理”，第三十六条第一款中“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议”，第二款“收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。”体现了信访机构的督查权和建议权的程序性，无权对行政行为的合法性、合理性进行评价。

三、日本苦情制度对我国信访制度改革的启示

（一）相关制度的借鉴

国外也有一些制度与我国的信访制度相似，如瑞典的议会行政监察专员制度，日本的行政苦情制度，法国的调解专员制度等。特别是日本的行政苦情制度与信访制度极为相似，且在许多方面比信访制度要成熟，因此，通过比较两制度，取长补短，对我国现行信访制度的改革无疑具有积极意义。 ① 参见：朱应平：《行政信访若干问题研究》，上海：人民出版社2007年版。

行政苦情制度，即行政苦情申诉与处理制度，简称苦情制度或怨情制度，它在广义上是指行政机关受理国民有关对行政的不满、不服等的苦情申诉，并为谋求对此的解决而采取的必要措施。这是作为面向国民窗口的各行政机关日常进行的事务, 是事实上的行为。狭义上的苦情处理, 是指特别设立的苦情处理机关根据来自国民的苦情申诉, 在进行必要的调查的基础上, 将苦情内容通知有关机关, 为谋求其解决而采取劝告、调停等必要的措施。①

日本行政上的苦情处理的意义在于: 第一, 关于行政的所有事项, 任何人都可以简便地提出苦情的申诉。由于正规的行政救济制度中的行政不服审查制度和行政诉讼制度等的法律上的争讼制度存在一种制度上的制约, 即如果不具备争讼对象性、期限和争讼当事人适格等要件, 就不承认争讼的提起, 而且伴随事实上的制约, 即执行争讼需要大量的人力、费用和时间等。由于这种制度存在事实上的制约, 因此人们对行政的各种不满和不服往往被置之不理, 而行政上的苦情处理制度对此则有可能提供简易且迅速的解决方法。换言之,行政上的苦情处理制度是正式的法律上的行政争讼制度的补充形式, 有可能发挥行政救济职能。

第二, 苦情的申诉并非在法律上要求行政机关有义务处理一定的苦情申诉案, 而且处理机关的劝告和调停也不拘束有关行政机关, 但这些有可能成为行政机关自主谋求改善行政工作及纠正行政偏差的重要契机。

（二）日本苦情制度的特点

日本通过设立专门的苦情处理机关的方式，允许当事人对不服行政机关处理决定的各种事项进行苦情申诉，并发挥行政救济的作用。

第一，功能的补充性。这有两方面的体现：一方面，并非所有问题都可以进行苦情申诉，凡是涉及行政机关已经在处理的，或者司法机关正在或已经审理过的案件。另一方面，对于行政机关处理的所有事项，当事人都可以提出苦情申诉，即使按照行政不服审查制度和行政诉讼制度等正规的行政救济制度不允许申请救济的事项。②换言之，苦情制度是一项行政救济制度，仅仅是一种补充性的行政救济制度；而对涉诉等司法问题则不提供救济，这也是尊重司法独立的必然要求。

第二，机构的专门性。这有三个方面的表现：其一，日本的苦情处理设有专门的部门如行政监察局，并对其人员素质和能力都有特殊的要求，如行政商谈委员、行政咨询委员等。其二，苦情处理机构的隶属关系明晰， 分工明确，可有效防止出现互相推诿的情形。其三，针对不同类别的行政相对人，设有专门的处理机构，如许多地方公共团体设置了市民商谈室、局、处，专门进行有关地方公共团体的苦情商谈、调停和处理，从而有利于简化工作，提高效率和化解矛盾。

第三，处理的主动性。日本行政法规定，苦情处理部门有主动发现问题以及主动采取措施予以救助的任务和使命。主动发现问题意味着行政机关能够尽早掌握主动，更有利于对苦情的合理处理，以及能够在一定程度上缓和与行政相对人之间的矛盾。这是我国信访制度需要学习与借鉴的地方。

第四，程序的规范性。日本的法律是非常严密的, 不仅包括完整的对苦情处理程序和内容的规定, 甚至连一些配套措施都有正式的法律作后盾。如对于行政商谈委员制度, 已经实现法制化, 出台了相关的法律“行政商谈委员会①

② 郭松民：《信访改革应制度演进》，《环球》2004年。 杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版。

‘1966 年法律第99 号’”①来保障行政商谈委员制度的规范性以及保护行政机关的权威性。

第五，结果的非约束性。苦情申诉制度的设立，并没有为行政机关设置了处理苦情申诉的法定义务，而且苦情处理机关的劝告和调停也不拘束有关行政机关，但这些劝告和调停有可能成为行政机关自主谋求改善行政工作及纠正行政偏差的重要契机。

（三）日本苦情制度对我国信访制度的启示

借鉴日本的苦情处理制度，并结合我国的具体国情，我国信访制度的改革应放在整个社会体制改革的背景下来考虑，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，具体应从以下几方面入手：

第一，有必要建立一个独立、公正的信访机构，并为其独立、公正、及时、有效地开展工作提供充分的保障。第二，培养专业性的信访人才，引入信访人才培养长效机制，提升信访干部处理信访问题的素质。第三，明确信访救济与诉讼救济的关系以及两者之间的衔接。第四，加强信访机构的调查权和建议权。丰富信访机构的调查方式，建立配套制度加强信访建议的权威性。

四、我国信访制度完善的基本思路

鉴于目前无序的信访现象源于中国国家治理方式中的结构性、系统性问题，必须从国家制度建设的宏观层面，重新估价信访的价值，整合职能，调整机构，在国家政治结构中重塑舒缓社会矛盾的通道，进而建立起社会稳定的长效机制。

从信访的处理对象看,信访问题来自各个国家权力机关,因此,要将不同国家机关产生的问题收集起来集中处理,信访机关首先应当专业化。为此,就要有立法信访、执法信访和司法信访。现在各个国家权力机关虽然都设有信访机关,但其地位不够高,职能不够明确,最根本的是这些信访机关不独立于国家机关,最终形成自己修正自己的问题、自己做自己的法官的局面。要改变这种局面,就要将信访机关独立出来,成立专门的信访机关,内设立法信访、执法信访和司法信访三个大的内部机构。在设计新的信访制度时要注意以下几个基本原则：

（1）独立原则以确保其有效性。所谓独立性原则指的是信访委员会独立于立法、执法和司法机关,不隶属于这三个机关,自己成为一个独立的事项处理系统,但这一系统又有与三个权力机关相对应的职能部门,专门处理专业信访事项。这一原则的主要目的在于使信访成为一个能够处理三个权力机关产生的问题的机关,否则,如果信访机关沉于任何一个机关,都会失去其应有的效能。

（2）综合原则以适应其职能的挑战性。信访机关之所以要遵守综合性原则,主要基因于信访是权力性质,信访并不单一具有解决立法、执法和司法问题的功能,而是三者兼具,不论哪一种权力机关出现问题,都可能反映到信访机关,因此单一的手段是难以应对现实挑战的,所以特别需要超越立法的抽象性、执法和司法的具体性,而要以解决问题为中心,配置与其功能相匹配的方式。因此,不综合的话就难以成就。

（3）被动原则以避免其权力膨胀性。信访机关的职能设置以被动原则为基础,所谓被动原则,是指没有信访人信访,信访机关不得主动干预信访事项,这些事项仍然属于立法、执法和司法机关的权力范围。立法、行政、司法等权力属于第一层次的权力,可以直接对相对方的利益做出分配。如果信访制度直接① [日]室井力，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版。

干预利益分配,会对司法、行政、立法造成冲击,带来制度的混乱。与之相比,信访机关的权力,是高于立法、行政、司法之上的第二层次的权力,在第一层位权力正常发挥作用的场景下,第二层位的权力不起作用。

（4）穷尽救济原则以确保其终极性。所谓穷尽救济原则指的是信访人在现有的立法、执法或司法体制中,用尽应有的办法,仍然得不到公平处理的情况下,才能向信访机关投诉。这一原则是为了在国家各权力机关与信访机关之间在职权上划分清晰的界限。不将信访作为最终性,就不能起到反思作用,立法、执法和司法的错误就仍然会继续存在下去；同样,不将信访作为最终性,就不能解决立法、执法和司法中产生的种种问题。

综上可见,是信访的属性决定了信访制度具有重要功能。为此,我们需要依据信访的这种性质确立信访的功能,根据信访的性质和功能来定位制度的结构,从而最终建立行之有效的基本原则和操作规程。信访制度的性质实质上是由信访人发动的、由信访机关负责处理的、对国家先前行为的修复或纠正机制。一方面,通过信访,信访人对受到国家行为损害的权益要求重新处理,另一方面,通过信访,信访机关对被信访机关的行为进行建议性和强制性的更正活动。信访的这种性质,是确立和完善信访制度的根基。正是这种性质,才决定了信访是什么,然后信访才有可能做什么,最后才是信访制度能够做成什么。可见,这是一个有着极强逻辑关联的制度体系,是一个从理想到现实、从功能定位到现实结构设计、再到基本原则的连续动态过程。

参考文献：

【1】林来梵：《论信访权力与信访制度—从比较法视角的一种考察》，《浙江大学学报》2008年第3期。

【2】于建嵘：《对信访制度改革争论的反思》，《中国党政干部论坛》2005年第5期。

【3】王劲晓：《对现行信访体制的分析与完善建议》，《中国检察官》2011年第2期。

【4】刘炳君：《涉法涉诉信访工作的法治化研究》，《法学论坛》2011年第1期。

【5】魏治勋：《涉诉信访的“问题化”逻辑与治理之道》，《法学论坛》2011年第1期。

【6】张国文：《试论涉诉信访的制度困境及其出路》，《华东政法大学学报》2007年第2期。

【7】安秀伟、唐书俊：《论我国信访制度改革的基本路径—日本苦情制度对我国信访制度的启示》，《党政干部学刊》2011年第1期。

【8】孙宏坤、蒋涛：《涉诉信访问题探析》，《法治研究》2008年第8期。

【9】童之伟：《信访体制在中国宪法框架中的合理定位》，《现代法学》2011年第1期。

【10】天文利：《信访制度的性质、功能、结构及原则的承接行研究》，《行政法学研究》2011年第1期。