地方政府制度创新的行为分析与路径选择

地方政府制度创新的行为分析与路径选择

作者：彭景阳

来源：《理论月刊》2008年3期

摘要:地方政府推动的制度创新, 对自身而言就是要形成更加高效的地方政府治理结构以满足社会对公共物品和服务的需求。通过自身的行政体制改革。提供更加有效的产权安排和激励经济发展的公共政策, 合理界定地方政府与企业之间在经济活动中的行为边界。降低市场经济主体之间的交易成本。通过对地方政府制度创新行为的分析。有助于提高地方政府的治理效率。降低行政管理的运行成本, 并在地方政府治理变革中寻找到效益递增的发展路径。

关键词:地方政府; 制度创新; 公共物品; 路径依赖; 路径选择

制度创新是指一项预期净收益超过预期成本的制度安排代替旧有制度安排的制度变迁过程。苏南地方政府在中央政府制度供给不足、甚至政策不允许的情况下。自发地进行发展道路和发展政策的制度创新探索。寻找区域管理体制和经济体制的突破。推动本地区经济社会发展。从而开启了一个崭新的区域经济社会发展路径——苏南模式。这些自发地方政府的制度创新行为。后来被更大范围的政策允许和政治认同, 上升为正式的制度安排, 揭示了地方政府制度创新的政治和社会意义, 有助于研究地方政府制度创新与区域经济社会发展之间的关系。

一、地方政府制度创新的行为分析

地方政府推动的区域制度创新, 实际上就是提供更加有效的产权安排和公共政策, 减少因制度供给不足而造成利益主体之间界定契约和制定规则而增加的交易成本。减少因存在制度成本而造成的经营风险。同时, 合理界定地方政府与企业之间在经济活动中的行为边界。在委托——代理的社会治理结构中约束地方政府的治理行为, 使地方政府更加有效地履行自己的公共事务管理职责, 降低行政成本。提供能够满足民众社会需求的公共物品和服务。地方政府发动的制度创新行为有其特殊性。可以从以下方面加以分析。

1、地方政府是制度创新的主体。具有利益最大化的行为动机和创新的风险意识。地方政府作为制度创新的主体, 发起制度创新行为, 是出于地方政府作为利益主体的追求利益最大化的行为动机。同时。地方政府直接管理当地的社会资源, 更能及时把握新制度安排的预期收益, 在解决区域具体发展问题中推进制度变迁。将地方政府视为被动的制度供给者和市场经济的“守夜人”角色, 显然不能解释地方政府主动参与市场经济活动和进行政治体制改革的趋利行为。地方政府的制度创新, 不仅可以形成效率更高和成本更低的政府治理结构。而且还可以提高地方政府的公共财政能力。因此, 地方政府主导的制度变迁具有收益大、风险小的优点, 有利于制度安排的供求达到最优的社会均衡状态, 政府治理行为能取得较大的规模效益。

改革开放的发展机遇和挑战将地方政府推到了区域制度创新的最前沿。地方政府成为区域制度创新的主体, 既是一种必然的趋势。又是一种无奈的选择。面对时不我待和稍纵即逝的发展机遇, 县级地方政府采用了一些在当时看来是不符合主体制度安排和政策规定的创新做法, 来自主地探索适应新的经济发展形势的发展道路。并且地方政府在管理制度、经济发展政策和公共物品的供给等方面都作了一系列重

大的制度创新。以寻求社会资源配置和管理体制上的突破。以解除束缚区域经济发展的僵化的制度规制。例如。昆山以土地使用权吸引外商投资和自费创办经济开发区, 张家港创办保税区和自筹资金修建张杨公路, 江阴企业产权制度改革和“江阴板块”的公司上市。都表明了地方政府有明确的利益最大化追求, 同时也从地方制度创新的灵活性来突破原有制度安排的刚性。以获得发展的动力和新的制度安排的潜在收益。然而, 这种自发的未经主体制度供给体系明示的地方政府制度创新, 却带有极大的制度和政策风险。所幸的是, 早期的地方政府及其领导者对他们的制度创新行为有较为清醒的认识和强烈的风险意识, 并对区域经济社会发展路径进行了理性的设计, 采取了相应的政策配套来克服存在的制度缺陷, 最后都取得了成功。直到今天。这些地方的区域发展仍在最初制度创新所确立的发展框架下进行, 并形成了更为完善的制度环境和发展政策, 它们的成功经验被总结为“苏南模式”, 并影响到全国其他地区的区域经济社会发展。

2、地方政府制度创新是打破原有制度安排的路径依赖, 实现收益递增的政府治理行为。地方政府是存在官僚层级结构和制度依赖的政治组织, 地方政府与政府官员都有强烈的行为偏好, 即对行政权力和政治利益都有强烈的依赖, 这构成了政府治理行为的潜在收益的重要部分。形成了政府治理行为的自我强化机制而存在于既有的制度安排。决定了地方政府制度创新存在着制度变迁的路径依赖。所谓路径依赖, 指的是制度变迁的路向对现存制度安排存在一定的依赖关系。一旦由地方政府主导的制度创新陷入某种无效率的路径锁定状态。如要将制度变迁引入到收益递增的发展路径, 就需要引入外生变量或增加制度成本。为此, 地方政府进行的制度创新, 一开始就必须对自身作为特殊利益主体的身份和角色加以改变, 将自身的政治利益引入到更为广阔的区域经济发展的整体利益之中, 并通过区域整体发展的收益来改进政府的治理方式和治理行为。

地方政府对原有契约规则的改变和对新的制度安排的追求存在报酬递增的预期, 否则, 它就不会也不可能支持一项制度创新。而对于不完全市场的干预。地方政府能发挥“看得见的手”的作用, 甚至将直接参与市场的政府行为作为制度创新的一个路径。比如。地方政府亲自为经济组织界定产权或构建新的产权制度, 制定市场规则和引导市场经济主体协定新的交易成本更低的契约关系。既是为了打破原有制度安排的路径依赖。也是要增进政府治理行为的预期收益。随着地方政府的主动创新行为不断地突破原有制度安排的路径依赖。新的制度安排和市场规则就能更加容易确立起来。而且新制度安排的交易成本更低而收益更高。同时, 地方政府具有政治权力和资源配置权, 可以加快制度创新进程和减少在确定规则过程中讨价还价的交易成本。还可以减少市场规则和契约的不确定性, 有助于一种新的制度安排的确立。

3、地方政府、社会中介组织、企业以及民众共同参与形成区域创新网络。地方政府发动制度创新的目的, 不仅是为了政府管理效能的提高和政府治理行为的利益最大化, 而且还必须为区域经济社会发展提供新的发展路径和公共政策, 才能实现地方政府制度创新的多重目的和根本利益。地方政府要实现制度创新的利益目标, 就必须要有区域社会的其他利益主体的政治参与和共同推进, 才能实现制度创新的交易成本减少和收益递增的行为预期。具体而言, 就是要形成由地方政府发动的, 并且由区域的各个利益主体, 如企业、社会非营利组织以及其他社会中介组织等共同参与的区域制度创新网络。区域创新网络能够克服制度变迁中的路径依赖和创新行为的异化, 而且这些行为主体在 长期的正式或非正式的利益博弈、制度创新合作中形成了相对稳定的关系网络, 也形成了利益攸关的区域共同体, 它们能自觉地参与创新活动并进行合作分摊成本。在改革开放早期的区域制度创新过程中, 这种以寻求利益最大化和寻找新的发展路径的区域创新网络, 在突破中央与地方权力的二元结构阻碍的制度创新过程中发挥了重要作用, 增强了地方各个利益主体合作博弈和承受制度风险的能力。例如, 广东的深圳、珠海, 浙江的温州,

以及江苏的苏南地区的创新发展, 并形成了“深圳速度”、“珠海模式”、“温州模式”、“苏南模式”, 就是这种区域创新网络共同作用的最好注解。因此。区域创新网络可以看成是地方政府与企业、社会中介组织以及民众之间利益关系和创新合作的一种制度安排, 它可以激活与整合区域的社会资源, 调动各个行为主体的参与积极性, 激发更多区域利益主体进行制度创新, 形成有利于区域制度创新的区域文化环境。

4、地方政府的制度创新受到特定制度环境的支持和约束。地方政府制度创新能否取得预期的收益并克服在实践中的行为异化, 取决于地方政府对整个制度环境的理解和并在此基础上合理划分自己的行为边界。制度环境是地方政府制度创新的制度基础和逻辑起点。制度创新行为既可以得到制度环境的支持, 同时也受到现存制度环境的限制和约束; 地方政府的制度创新行为既是对现存制度环境的合理超越。又是对现存制度环境规制行为边界的合理调整。这就是制度创新行为合理性和合法性的体现。

制度环境对地方政府发动的制度创新的支持和制约作用是显而易见的。一方面, 现存的制度环境可以提供制度变迁的合法性依据和发展路径的选择。以利于制度创新沿着正确的路径进行。并对制度创新的成果加以合法性的确认。另一方面。在初始的制度创新中。各种层次的制度环境又制约着创新行为的产生, 提高了地方政府集体行动的成本。也增加了地方政府制度创新的风险。更重要的是因为制度时滞而造成一些重大发展机遇的丧失。邓小平曾谈到的浦东开发太晚就是制度时滞的后果。应该合理规范和调节地方政府与上级政府之间的行为边界, 促进制度环境的相应调整, 并增进各方的发展利益。地方政府也应该对自己的创新行为加以规范。约束自己过分旺盛的利益动机, 构建起中央政府、地方政府、微观主体三者良性互动的制度装置。这样才能降低地方政府进行制度创新的政治风险, 形成新的制度安排和区域公共政策, 克服官僚偏好和降低制度交易成本。

二、地方政府制度创新的路径选择

地方政府发动的制度创新。不仅要在既有的制度环境中做相应的调整和超越。要立足区域文化的特色, 尊重民众的公共需求和行为选择。还要选择适合地方政府、经济利益主体和民众从事制度创新的发展路径和创新领域。对发展路径的选择。同样也影响着地方政府推动的制度创新的效果。

1、加快地方政治体制改革, 为制度创新提供更加广阔的制度空间。从目前区域经济发展的现状, 以及地方政府制度创新的实际情况来看, 地方政府体制改革滞后于地方经济体制改革和经济发展, 这也制约了地方政府制度创新的深度和广度。从政治和经济发展的关系来看, 没有我国地方基层的政治制度创新和地方政治民主化, 就不可能真正实现区域社会发展的现代化。而且, 地方政治体制的制度创新也是地方政府制度创新行为的重要组成部分。目前, 我国地方政治体制改革大多数仅仅与民主选举有关。例如, 村委会“海选”改变了原来上级任命或变相任命基层管理干部的产生方式, 村支部书记竞选和“公推直选”乡镇党委班子等党内基层民主的创新。扩大了基层的民主自治权。这些民主选举行为逐步改变了村级治理的基本环境, 渐渐培养了村民的民主意识。改善了基层政权组织的政治生活环境, 有助于民主生活方式的普遍开展。但是, 这种政治民主化倾向范围太小, 层次不高, 还没有触及到关于整个地方政治运行机制的深刻变革。还不能从根本上改变政府过程的“权力本位”思想。因此, 深化地方政治体制改革。有助于从根本上解决制约区域经济发展和制度创新的深层次矛盾。促进区域社会的全面和谐发展。

2、加快行政管理体制改革。实现从政府管理向政府治理的转变。进行地方行政管理体制的改革, 实现地方政府治理模式的变革。既是地方政府制度创新的重要内容, 也是区域经济发展的重要条件。用企

业精神改造政府。形成市场化和参与式的地方政府治理结构应该是地方政府自身管理制度创新的重要途径, 竞争机制的缺失正是政府部门诸多弊端产生的原因所在。市场竞争机制被认为是一种有效的克服政府失灵的办法。在地方政府的公共事务管理领域中引入竞争机制, 有利于建立公共管理的责任制和问责制, 构建公平的区域社会竞争环境。一些发达地区的地方政府也开始借鉴“企业化政府再造’模式改革传统的政府管理体制。例如。公用事业市场化改革、公益事业民营化改革、企业质量管理体系引入政府办公系统以及政府工作流程再造等都是政府新公共管理的典型事例。利用现代化的治理工具, 不断改进地方政府的运作模式, 改进地方政府与企业、市场和社会的关系, 最终实现一种地方政府、市场和社会共同参与的公共事务治理模式, 实现从政府管理向政府治理的转变。

3、增强优化和配置社会资源的能力, 不断扩展公共服务的制度空间。地方政府推进的制度创新需要运用大量的社会资源, 也需要优化配置社会资源的制度机制。通过新的利益分享机制合理划分地方政府与企业、社会和民众的权利义务关系, 合理分摊制度创新的成本, 解决地方政府提供公共物品的有限性与日益增长的社会需求之间的矛盾。这些问题的解决, 地方政府必须提供新的解决机制和制度安排。而且, 当区域经济发展到一定阶段之后。政府公共事务管理的制度创新具有更广阔的拓展空间, 受到的制度约束和障碍已经减小。制度创新涉及的项目范围广。主要可以分两大类:一类是社会性的公共服务。公共服务是面向全社会的。例如基础设施建设、教育、医疗、就业等等; 一类是扶助困难群体和弱势群体的公共服务, 这类公共服务的提供。地方政府应该承担完全的公共义务。

4、强化地方政府的发展职能。使地方政府更负责任。地方政府既是制度创新的发动者, 又是区域发展的主要承担者和责任者, 地方政府必须在区域发展中承担更大的责任。首先, 地方政府必须处理好它与中央政府的关系, 负责落实中央政府的区域发展政策, 使区域发展目标与国家发展目标相一致。其次; 发展有效的行政管理模式。形成有利于区域发展的治理结构。全面负责区域的社会、经济、政治以及文化等方面的管理职能。第三。处理好地方政府与民众之间的关系。回应民众的问责和呼声, 鼓励民众参与政治, 参与区域的发展建设。鼓励区域民众参与区域政策的制定和实施。能够吸收社会及团体的意见, 以补充地方政府的正式发展议案, 提供更有效、更负责任的社会公共服务, 使地方政府在区域发展中发挥更大的作用。

5、有效地界定产权。维护公平有序的市场竞争环境。地方政府在制度创新过程中, 有义务尊重和保护私营企业主自主选择的权利, 并且帮助企业之间进行清晰的产权界定。因为清晰的产权界定不仅有助于企业降低交易成本和经营风险, 而且也有助于地方政府维护公平竞争的市场秩序, 为各类型企业的发展创造一个公平开放的制度环境; 可以减少私营企业的交易费用。给予所有企业相同的市场准入条件。市场准入条件的平等和宽松会带来连续的制度变化, 促使地方政府规范自身的政府行为, 完善市场秩序, 降低规制费用。苏南模式、温州模式下的地方政府在这方面做得相对的成功和有效。对私营产权的重视和开明态度, 降低私营企业进入市场的条件, 极大地促进了区域经济的发展。

6、动员区域民众的政治参与, 培养制度创新的民间力量。多元政治和基础广泛的民众参与正迅速成为现代政府治理模式的政治特征。以民间社团为代表的非政府组织和公民参与到区域社会、经济和政治发展。表明区域民众对政府施加影响并促使政府作出反应的作用不断增强。民众的政治参与对地方政府制度创新的意义在于:(1)广泛的非政府力量的政治参与, 不仅促进了区域的政治发展, 而且也是区域经济发展的积极力量, 有利于地方政府探索快捷高效的治理结构和发展政策, 以形成更具代表性和开放性的区域政府管理结构和管理方式。(2)社会民众的意见和压力有利于地方政府与民间非政府力量在区域发展中通力合作。使得地方政府更加尽职尽责。形成更加有效的促进区域经济社会发展的治理规则。

地方政府推动的制度创新。不仅有利于克服因为固有制度安排存在的路径锁定状态, 为地方政府治理寻求新的制度空间和治理手段。在区域社会营造效率更高而成本更低的制度环境, 而且也有利于实现地方政府公共管理的现代化。推动地方政府治理的廉洁高效运行, 实现区域经济社会全面可持续发展。