多中心治理理论

第33卷第3期2012年3月赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版）

JournalofChifengUniversity（Soc.Sci）Vol.33No.3

Mar.2012

浅析多中心治理理论

刘文婷

（西北大学

公共管理学院，陕西

西安710127）

摘要：在“多中心”理论之前，社会上主要存在市场秩序和国家主权秩序两种社会秩序，它开拓了传统公共物品只有交由中央权威机构管理或完全私有化后才能有效管理的传统观念。为公共池塘资源的提供提出了一种新的解决之道，为政府的治道变革提供了新思路新方法。

关键词：多中心治理；埃莉诺·奥斯特罗姆；公共物品中图分类号：D091.5

一、多中心治理理论

文献标识码：A文章编号：1673-2596（2012）03-0043-02

传统公共行政理论的开拓，它的核心是，在完全私有化和完全国有化两个极端之间，寻找非极端化的中间路径及其他的多种治理方式，并使之能在实践运用中有效行之。

二、多中心治理理论的应用

多中心作为多中心治理理论的核心词语，是理解该理论的逻辑起点。文森特·奥斯特罗姆对多中心的解释应是最权威而完整的：大城市地区地方管辖单位的多样化可以理“多中心政治体制”，意味着有许多在形式上相互解为一种

独立的决策中心，它们在竞争关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作[1]。在他的《美国公共行政的思想危机》一书中，始终贯穿了多中心治道的思想理念。他和他的妻子都是多中心治理的积极推广者。他们的目的就是使得人类更加对对多中心有更加深刻的理解，使得多中心更加深如我们的生活，让人类理解多中心的实质的内涵就是多个权力中心和组织集体对公共事物就行管理，为人类提供服务。多中心其实是相对于单中心提出的，它强调多主体在公共事务中的参与。

虽然“多中心”可以简练精确的概括该理论，而“多中的目的是为了更好的治理，所以“治理”也是一个很重要心”

的词语。它在20世纪90年代后期被社会科学家赋予了新的涵义和内容，并开始广泛应用于政治科学研究领域。“治是人类政治生活变革的产物，这一变革使人类政治生活理”

的重心正在从强权统治走向积极治理[2]。治理理论从一个新的高度上强调了公民参与政府治理的重要性，主张用善治代替强权统治，以治理机制应对市场的失灵和政府的失败，认为治理可以从一定程度上弥补政府和市场在协调和调控过程中的某些不足[3]。治理是一个完整连续的过程，是个人与组织、国家与公民治理其公共事务的诸多方式和手段的总和。

在多中心治理理论出现之前，主要存在着亚当·私密的市场理论（强调市场在公共事务中的主导作用）及托马斯·霍布斯的国家主权理论（强调政府的绝对主导作用）两种社会秩序观。但市场出现的失灵及政府出现的失灵让我们看到这两种秩序观的明显不足。埃莉诺·奥斯特罗姆的“多中心”理论正是在这两个著名理论的基础上发展而来的，是对

作为社会组成的个人，很多时候是只关心与自己有关的事务，对于公共事务的关注也更多只停留在利己的部分，趋利避害的天性使社会中的各人很少能集中关注公共事务。埃莉诺?奥斯特罗姆在其《公共事物的治理之道》曾经说过在某种特定的情况之下，公共事物得不到关怀是比较悲剧的，因此只有以中央集权这种方式来对这个问题进行彻“唯一”的方案。底的解决，这种解决方式被称为

“唯一”的方案在中国的具体化的表现是我国在建国初期实行的计划经济体制，那是一种高度集中的经济体制，而在1978年前后随着当时发展出现的问题，先后出现了“政企分离“私有化”等解决之道。众所周知，结果并不尽如人意，在实施过程中出现了各种各样的问题，出现了“一统就死”“一分就乱”等现象。多中心治理理论就是在实践中不断探索，在充分肯定市场和政府在各自领域中的重要作用的同时，提出了在市场和政府这两个相互独立又相互依存的主体外寻找另外的主体来参与公共事务的治理，寻找这两个中心之外的第三个中心参与其中。

多中心与单中心相对应，主要是反对权力的过度集中多中心治理理论最大和垄断。在当今的中国和全球视野内，

的应用价值就是在政府的变革治道中，打破传统单中心的政府统治模式，建立政府、市场和社会多维框架下的多中心治理模式，实现多种主体相互依存，相互竞争，相互合作，实现一种良好的社会秩序。

三、多中心治理下的公有物品提供

根据是否具有排他性与竞争性两个标准，可以把各类物品分成四种类型：

排他性非排他性竞争性

鞋子、书籍等。私人物品或纯粹的私人物品：面包、公有物品（公有私人物品或公有池塘资源）：地下水，森

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林牧场等。

非竞争性

收费物品：电影院、收费公路等、图书馆等纯公共物品：国防、

消防、街道、公共安全灯纯公共物品是非竞争性和非排他性的物品，为避免“搭便车”

的现象出现，因而一般采取国家化模式由政府集中提供，所有社会成员共同享受公共服务。收费物品也称为俱乐部物品具有非竞争性和排他性，排他性的特点使得收费物品的供给可以由市场来完成，通过市场本身的价值规律作用对社会资源进行合理优化配置。对于公有池塘资源也即公有物品，埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事物的治理之道》中定义为一个自然的或人造的资源系统，这个系统足够大，因而要排除任何一个使用资源的潜在收益者都需要付出巨大的成本。她在大量案例研究中界定了公共池塘资源治理的八项原则即：

①清晰界定边界；②占用和供应规则与当地条件保持一致；③冲突解决机制；④集体选择的安排；⑤分级制裁；⑥监督；⑦分权制企业；⑧对组织的最低限度认可[4]；简单的说，就是要求组成由社会成员组成的合作组织，并建立解决冲突的机制和场所，在这个组织中可以明确成员的资源所有权和数量，同时建立相关的监督机制。

公共池塘资源的竞争性表明任何一个消费者的增加都将给物品的供给增加成本，而非排他性表明任何消费者都不可能限制或独自占有其他消费者的消费。可以看到市场在自觉对资源做基础性配置时，本身是以最低成本追求私人效益的最大化，其利己成分居多，而公共物品的提供本身追求的是全体社会成员公共利益最大化。政府在提供公共物品上若采取垄断，则会造成提供种类的单一化，无法满足社会成员对公共物品的多样化需求，而在提供过程中缺乏监督激励，会产生寻租腐败、效率低下等问题。

以我国的义务教育为例，在我国每个公民都有平等接受教育的权利，它具有非排他性，但每增加一个接受义务教育的人，政府都要付出极大的成本，具有竞争性，属于公共池塘资源。我国长期以来，

义务教育通常被人们看做是精神财富的生产、分派和应用的统一完整过程，通俗的说就是义务教育的生产和提供不能相分离，而一直扮演着这一角色的就是作为“单中心”的政府。然而，并非全能型的政府在履行义务教育的职责要求与政府保证义务教育的能力并不相平衡。“政府作为公共产品的直接供给者，其本身没有激励和动力去创新改变，政府官员或雇员没有激励降低成本和改进产品的质量，造成公共服务和产品成本价格居高不

下”[5]

。由此，我们可以大胆设想，可以将义务教育的生产和

提供分开来，引入政府之外的其他生产者，如社会组织、第三方组织等。政府、社会组织、私人机构，它们都可以生产义务教育，提供的过程即政府将义务教育需求群体分配到各个学校之中。通过政府，

社会，市场多个中心主体的参与和通力合作，打破原有僵化的政府单中心供给格局，使各主体间积极合作良性竞争，迫使各生产者自我管理，降低生产成本，提高质量和增强社会回应性。与此同时，社会成员可按照自己的喜好，通过对比，在各生产者之间进行选择最优者。

近些年我国民办院校的兴起，正体现了在政府，市场之外社会对公共事务的参与。但应注意到政府作为公共利益-44-

的和社会公众的代理人，政治合法性的代表，作为唯一具有法律权威的组织，有责任、有权力更有义务在义务教育中发挥主导调节作用，对民办院校要从政策和资金上加以扶持，制定相应的法规对不正当行为进行抑制，使多中心各主体间形成良性竞争，通力合作。

四、对多中心治理的一点思考

单中心与多中心的区别在于，单中心中只有政府作为唯一提供者，多中心下强调多个参与供给主体，允许政府以外的组织和团体参与提供公共物品。每个供给主体即为一个中心，独立决策，不再如传统公共行政听命于政府。此处多中心应区别于政府内部的分权管理，多中心中各供给主体是相互独立的，而政府中将权力下放到某些部门来进行决策提供公共物品则是分权管理，政府依然是独立中心，命令统一等级制的。

多中心治理理论在国家论和企业论的“唯一”治理之道之外，寻找在两者之间的第三种可行性治理之道。它打破了传统的“政府&市场”非此即彼的思维定势。它并非要颠覆传统的政府治理，对传统的理念是建设性的，它是一种审慎的治理观念。当我们在肯定多中心治理对公共事务治理作出的贡献的同时，我们应用辩证的眼光看待这个理论，它作为在“市场失灵”和“政府失败”后的一种补充性的社会管理方式不可能是万能的，也会存在着治理失效的可能性，会表现为多个中心治理体制中的各自为我的状况，整体“无中心”

的倾向。而当多重组织交叠并存，如果无规则甚至恶性的竞争出现，导致无法合作沟通，矛盾无法解决，这样的多中心就背离了原始初衷，甚至会阻碍经济的有序健康发展。因此，应该正确认识多中心治理理论，对多中心中的每个中心主体都应有相应的规制。

这种类似于“第三条”道路的治理理论，对我国这种既要求保持政府对经济活动的大量参与，又逐渐建立起市场机制的国家，无疑有更多的契合之处。但应做好外来学说的本土化吸收与转换工作，一个理论从工具层面上也许会放之四海而皆准，但从价值层面就没有完全可以照搬照用的定势。在我国，

在多中心治理中政府应在“多中心”中发挥主中心”的作用，协调各中心主体，制定多中心制度中的宏观政策，对参与者的行为进行规范，制定相关法规政策，运用行政、经济、法律等多种手段为公共物品的提供和公共事务的治理提供保证和便利，发挥积极的主导作用。———————————————————

参考文献：

1〕奥斯特罗姆，帕克斯，惠特克.公共服务的制度建构[M].

上海：上海三联书店，2000：11-12.

2〕蔡守秋.第三种调整机制—从环境资源保护和环境资源

法角度进行研究（上）[J].中国发展.2004(4).

3〕乔耀章.再论作为非国家机构的政府[J].江苏行政学院学

报，2005(2).

4〕莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道:集体行动制度

的演进[M].上海：上海三联书店，2000.

5〕赵奉军.论公共产品供给方式的变革[J].中国发展，2003

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（责任编辑

徐阳）

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