论实施党内领导职务任期制的相关制度建设

作者：韩强

理论学刊 2002年02期

　　中央关于《深化干部人事制度改革纲要》明确提出：要“实行党政领导职务任期制。”并特别强调，要“在严格执行《中国共产党章程》和有关法律规定的基础上，完善选任制干部的任期制。县以上党委、政府工作部门和其他工作机构的委任制领导干部，也要逐步实行任期制。”这个纲要是着眼于2001-2010年深化干部人事制度改革而制定的。因而，实行党政领导职务任期制代表了干部人事制度改革的基本方向。

　　本文之所以重点论述党内领导职务任期制问题，是基于这样几个因素，一是相对于政府部门领导干部任期制来说，党内领导干部任期制居于更为重要的位置，它的进程如何，决定着整个干部人事制度改革的方向和进程；二是相对于政府部门干部任期制来说，党内领导职务任期制面临更大的困难和更复杂的情况，牵扯到众多的相关问题和一系列制度建设；三是相对于政府部门干部任期制而言，党内领导职务任期制尚处于滞后状态，并已与政治体制改革进程不相适应，需要尽快加以实施和推进。

　　那么，应如何推进实施党内领导职务任期制？我认为，首要的问题是加强相关制度建设，而其中的关键是在干部选举、干部监督评价、干部调配和干部弹劾罢免的若干制度建设方面取得新的突破。

　　一、完善党内干部选举制度

　　选举制是在干部问题上体现党内民主和社会主义民主的一项重要制度，《中国共产党章程》和《中华人民共和国宪法》对此均做出了明确规定。领导职务任期制即是在选举制的基础上确立并实现的，是选举制度的重要组成部分之一。这是因为，经由选举而产生的职位必然是有期限的，而只有有期限的职位才能使位居其上的人更好地履行自己的职责，为自己的选民服务。因此，实施党内干部任期制首先就要完善党内干部选举制度。那么，党内干部选举制度与民主集中制存在什么样的必然联系呢？众所周知，民主集中制是我党根本的组织原则，这一组织原则的核心就是民主基础上的集中和集中指导下的民主的有机结合，其中，最广泛的民主是基础，也是民主集中制得以实施的根本保证。党内民主制的作用发挥主要体现在党内重大决策和党内干部的任免等方面，如果在这些重要的任务上不实行民主制，那么民主就难免会流于形式。因此，实行党内干部选举制是民主集中制的必然要求。

　　党内干部选举分为初始选举和换届选举两个方面，初始选举主要是干部的入口关，换届选举主要是干部的二次使用问题。从目前情况看，在党内干部任用上，我们采用的是任命制和选举制相结合以任命制为主的方法，这种方法的特点，一是以任命制为主，即下级党组织的主要负责人由上级组织任命；二是选举制的若干要素主要在民主推荐和民主评议阶段发挥作用；三是完全意义上的选举制只在少数基层党组织中存在。很显然，在党内干部任用上，民主选举的范围不够广泛，选举结果的权威性不强，尤其在选举结果与上级意图不相吻合时，往往以上级决定代替民主选举的结果。这种做法不管其最终结果是好是坏，至少在程序上都违背了民主集中制的基本原则，使党员的民主权利受到侵害，进而影响党员干部对党内活动的积极参与。这种体制更为有害的一个后果是，由于干部的任免权掌握在上级党组织手中，尤其掌握在上级党组织一两个主要领导人手中，因而造成了党内干部更多地对上负责而不对下负责，漠视本部门广大党员群众利益和意愿现象的发生，这种现象在整个党政干部中的蔓延，使得跑官要官、买官卖官之风屡禁不止，已经给党的事业造成了极大的损失，严重影响了党的先进性和凝聚力、战斗力。由于我们尚未广泛推行党内干部的完全意义上的选举制，因而，在一些地方的干部换届选举中，干部选拔任用中的问题同样存在。

　　要完善党内干部选举制度，应该重点从以下几个方面着手：一是必须完善与选举制相关的制度、法规，必须明确规定党内领导职务选举制的范围、原则、方法、程序等等，以党内法规的形式固定下来，以督促各级党组织加以实施；二是逐步组织实施党内干部选举制的有关试点工作，并逐步推广、实施；三是对广大党员进行深入的权利义务教育，强化党员的选举意识，通过提高党员对行使自身民主权利的认识和能力切实保障权力的正常行使。

　　二、规范党内干部监督评价制度

　　从严格意义上讲，干部监督与评价是两个不同的领域，但限于篇幅，加之两者在某些方面具有一定的互通性，因此，本文把它们综合起来加以论述。

　　干部监督评价制度属于一种监督制度，主要职能是对领导干部的职责履行情况进行客观公正的评价，为干部的奖惩及提拔任用提供依据。对于干部任期制而言，干部监督评价制度是其中的关键环节，因为如果没有一个科学、客观、公正的评价制度，就难以对干部形成正确、合理的评价，对干部的进一步使用也就缺乏真实依据，干部任届期满后的去留升降也就会无章可循。

　　从目前情况看，由于我们现有的干部监督评价制度是基于任命制传统而沿袭下来的，因而存在一些明显的不足之处，主要表现在这样几个方面：第一，监督评价的主体过于集中单一。监督评价的主体大都是上级领导和同级组织与纪检部门，其中，上级领导尤其是主要领导的印象与态度往往左右着干部的政治命运，这样，势必使领导干部眼睛只盯着上级领导，而上级领导在自身工作繁重、根本无暇顾及下属工作的情况下，最终往往只能靠汇报、浮光掠影式的考察和个人好恶使用干部，造成领导干部任用上的个人主义、宗派主义、形式主义等弊端。这种监督评价主体的过于单一化必须予以纠正，而代之以领导者的上级、同级、下级及工作的各个层面的干部群众都可参与监督评价的体制。第二，对干部的监督评价范围过于狭窄。过去我们监督评价干部往往仅限于有无重大违法违纪现象，对政绩也偏重于上了几个项目、修了几条路等硬指标，但是对于领导干部在职期间的工作作风、生活作风及娱乐圈、社交圈情况注意不够，致使一些虽有政绩但个人主义、官僚主义严重，甚至个人品德较差的人走上了领导岗位。同时，在对政绩的认识上也欠全面、科学，往往注重静态的表象而忽略可持续发展，注重眼前利益却忽视了一段时间后的效果反馈，注重领导者个人汇报而忽视了广大群众的评价。这些集中反映了我们现有的领导干部评价制度的缺陷。江泽民同志曾经给组织部门的同志提出一个要求，即考察干部的政绩要做到像X光一样真实、透彻。这也要求我们的干部监督评价制度要根据党的建设的需要和社会主义市场经济的发展要求及时予以调整、充实、规范。第三，干部监督评价的机制不完善。主要表现为这种机制具有滞后性、随意性、偏软性。所谓滞后性是指这种监督评价往往是事后的，而非事前、事中，即往往从后果的角度去评价干部的行为，这样便难以改正错误的决策，也难以及时制止干部的违纪违法行为，从而不可避免地导致不良后果的产生。所谓随意性是指我们还没有把这种监督评价制度覆盖到所有党政领导干部身上，往往随意性地游移于某一系统、部门握有人、财、物等大权的领导干部和拟任其他领导职务的干部，监督评价干部的层级、职业也经常性地发生变化，而大量的低级别干部及干部日常行为监督则陷入空档，造成体制本身的不健全。所谓偏软性是指领导干部只要没有重大的已暴露出的违法违纪问题，那么他的领导干部职务、待遇都将一如既往地继续下去。我们虽然已在强调无功便是过的政绩意识，但是对绝大多数干部来说，干部身份还是铁交椅、金饭碗。所有这些与领导干部的任期制都是格格不入的。

　　那么，我们应该建立怎样的一种干部监督评价制度呢？我认为，这一制度应该具有这样一些特点：第一，这是一种兼顾领导干部的上级、同事及被领导者以群众评价为主的制度，并让被领导者在干部的评价及提拔任用方面有更大的决定权。第二，这是一种动态而非静态的制度。这一制度应涵盖被监督者从任职开始到届满的全过程。第三，这是一种监督评价范围更广的制度。它不仅对干部职责范围内的行为进行监督，对职责范围外的行为也要进行监督。第四，这是一种更为公平更有利于干部成长的制度。在这一制度下，干部的去留升迁更多地取决于他的工作得到广大群众满意的程度，而不是少数上级领导的个人好恶，使干部之间的竞争更多地转向比工作、比贡献，而不是比关系、比讨领导欢心。这样的制度有利于把广大干部的注意力引导到认真做好本职工作、积极为群众办实事、办真事、办好事上来，对改进党风也会起到积极的促进作用。

　　三、健全党内干部调配制度

　　目前，对实施党内领导职务任期制影响最大的就是干部调配制度。我们现有的干部调配制度因为在委任制基础上形成，因而对领导干部的调配往往忽视了其所在党组织广大党员的民主权利与利益，经常性地在不广泛征求干部调入调出单位党员意见、甚至在党员不知情的情况下调入调出领导干部，而且干部的人选往往事实上由上级党委确定，组织部门只是被授意进行考察。这种神秘化的操作方式加剧了干部选拔任用的不公平性，也不符合领导职务任期制的基本要求。

　　那么，应该如何以任期制的要求来调配干部呢？《中国共产党章程》规定，由选举产生的党的领导干部在任职期间应尽量减少调任他用，只有在非委任不足以解决问题的情况下，才使用委任的办法。也就是说，对党内领导干部的调用，一是要尊重各单位党员的意愿，对由选举产生的党的领导干部在任期内要尽量减少调用；二是遇到非调用不可的情况时，要及时与所在单位党员通气，征求意见，严格按有关程序进行。

　　对照这一要求，我们的党内干部调配制度应该进行一系列改革，第一，要改委任制为以选举制为主选举制与委任制相结合的制度。虽然《中国共产党章程》对委任制做出了适用规定，委任制也的确为我党的干部事业做出了突出贡献，但这一制度已日益显示出越来越明显的弊端，尽快向选举制过渡已成为十分迫切的任务。虽然在实行选举制初期不可避免地会造成贿选、失控等局面的出现，但是我们可以通过不断完善这一制度而使党内选举更好地进行下去，绝不可知难而退，因噎废食。第二，干部调配应从经常性、批量式调配干部转到应急式、个别性调配干部。即调配干部的重点应放在随机性缺岗、意外减员及现有领导不能打开工作局面而需临时性过渡的职位上面，应尊重广大党员意愿和民主选举的结果，尽量少调干部，多用换届选举的方式选调干部。第三，干部调配要改暗箱操作为公开化操作。要由领导确定、组织考察的传统方式改为公开选拔的方式，即定期公开缺岗情况，达到一定数额后向党内及社会公开，进行公开选拔、公平竞争，竞争优胜者要经过公示及试用期后才可正式任用，任届期满再接受广大党员的民主挑选，以确定其去留升迁。目前这一方式正在各地逐步试行，但在规模性、正常化方面还有待完善，而且在选拔党内领导干部时应与行政职务干部选拔在内容、程序、标准等方面有所不同。第四，要建立党内干部人才储备制度。由于选举制的实施势必会导致党内干部身份与数量的更为频繁的波动，因而，建立一个可容纳培养规模较大、素质较高的党的干部的人才队伍储备制度就显得尤为必要，此举可有效满足不同情况下对党内干部的各种需求，从而稳定党的干部队伍，这是使党的干部队伍充满竞争和活力的重要保障。

　　四、逐步实施党内干部弹劾罢免制度

　　对党的干部实行弹劾罢免制度，这是针对不称职或有重大违纪违法行为干部而实施的一项必要制度。这一制度在改革之初，邓小平同志就曾积极倡导实施，但至今没有取得大的进展。随着干部体制改革的深入，这一制度的逐步实施已被提上了议事日程。

　　目前，我们实施干部弹劾罢免制度面临的主要问题，一是缺乏相关的具有可操作性的制度或法规；二是缺乏党内选举制的有力支持。因为弹劾罢免的实质是广大党员群众通过民主的力量对经选举产生的领导不能带领党员群众实现既定目标或自身存在严重的职业或素质问题的情况所投的不信任票，也意味着由党员群众选举产生的干部，党员群众也同样有权中止不称职者的权力，可见，弹劾罢免的主体是广大党员群众，而对象则是不称职的领导干部。

　　基于此，要进一步推行弹劾罢免制度，除了尽快制订完善的法规，我们的着眼点还是应放在完善党内选举制度上面，通过规范党员行使民主权利，使党内领导干部的选任得以走向正规，同时也有助于促进领导干部行为的规范化，使领导干部更好地代表最广大人民群众的最根本利益，同样也更好地代表广大党员的利益。

　　总的来说，党内领导干部从选举任用到监督评价、到中途调配再到弹劾罢免，这四项制度代表了党内干部职务任期制的四个基本方面和基础环节，其中，选举制具有基础性意义，任期制则是实施选举制的一个必然结果。当然，党内领导职务任期制是一个看似简单实则复杂的问题，绝不是单纯对任期的简单规定就可以解决的，也不是上述四项制度所能涵盖的，需要我们在积极探索的基础上以改革的精神加快组织试点及全面推广工作，因为这是一项关系到党的凝聚力和战斗力的基础性工作。

作者介绍：韩强，中共山东省委党校校刊编辑部副教授。（山东　济南　250021）