公共服务的基本属性及其分析

2008年第4期(总第143期)理 论 探 讨

THEORETICALINVESTIGATIONNo14,2008General1No1143

公共服务的基本属性及其分析

顾 平 安

(国家行政学院公共管理教研部,北京100089)

摘 要:公共服务的基本要素及其相互关系构成了公共服务属性分析的基本框架。从不同的视角对公共服务的基本属性展开分析有助于我们全面理解基本公共服务的内涵,正确把握公共服务的供给方式。我国公共服务管理体制的变化与政府职能的定位密切相关,对政府职能的认识决定我国行政管理体制改革的方向,也决定着公共服务管理体制的变化。

关键词:公共服务;政府职能;公共产品

中图分类号:D630.1 文献标志码:A 文章编号:1000-8594(2008)04-0143-04

一、公共服务的基本分析框架

作为政府的一项重要职能,公共服务涉及到三个基本对象:服务拥有者、服务本身、服务受益者。当我们说/政府是公共机构0,其中就暗含着政府是经由某种政治过程而获得行使公共管理权力的组织或机构;当我们说/公共交通0的时候,就意味着该交通服务于全体公民。我们可以将这些对象及其相互关系表述为下图的结构

:

图2 构成公共服务的要素及其关系

图1 公共服务属性的三个相关对象

析,本文将这种博弈情形称之为/自博弈0,以区别于通常的相互博弈。

/自博弈0的出现主要来自服务提供方的主动性和政治意识。此时,服务提供方和服务需求方之间并不存在利益冲突,服务提供方将自身看做是服务需求方的一部分,因此,虽然从服务本身的提供和需求来看,存在着两个主体,但是从利益关系来看,两者却是一致的。例如,我国政府主动地免除绝大多数农业税收、开展农村义务教育以及提供新型农村合作医疗等。

/自博弈0的出现虽然看上去很简单,但是却包含着非常复杂的条件。从所具备的要求来看,主要包括两点:一是必须具备相应的技术经济基础;二是服务提供者能够预见到如果不主动提供公共服务可能产生的严重影响。因此,/自博弈0是服务提供者基于未来可能出现的不良后果的一种事先补偿或提前兑现。这也可以看做是现在的博弈论中的/先发制人0战略的一个变种。从这个意义上讲,/自博弈0仍然是一种相互博弈。

根据上述分析,我们发现,只有明确地区分三个方面

从各国的政策实践来看,公共服务所提供的内容也是随着时间和环境的变化而变化的。有些服务以前可能不被看做公共服务,但是在政治、经济、社会条件许可之后,政府却开始向社会主动地提供这项服务。正如Malkin和Wildavsky所说,/公共产品(服务)是一种社会构建,是一种纯粹与文化相关的观念0。而这种构建首先是一种氛围,是由社会各界在长期的利益博弈过程中所形成的一种社会环境。因此,为了更加完整地阐述公共服务的内涵,我们有必要在图1的基础上进行修正,增加/社会博弈0变量,以使之能够更好地反映经济社会环境变化对公共服务提供的影响。由此,我们得到图2。

这里的/社会博弈0,既包括个人与个人之间的博弈,也包括个人与机构之间、机构与机构之间的博弈。从公共服务的博弈的方式来看,除了直接博弈和间接博弈之外,由于公共服务的特殊性,导致服务提供者在条件许可情况下,出现单方面、主动地提供公共服务的情况。

为方便分

收稿日期:2008-04-20

作者简介:顾平安(1966-),男,副教授,博士,博士后,从事公共管理教学与研究。

才能真正区分公共服务的属性。实际上,我们在讨论/公共0这个词时,往往存在一个误区,就是通常只从/服务提供者0来定位/服务本身0的公共属性,以为只要提供/服务本身0的所有者是经由某种合法性机制而获得行使公共管理权力的组织或机构,就认为该/服务本身0具有公共属性,从而将组织机构的/公共性0等同于/服务本身0的公共属性。正确的做法应该是,不仅要通过/服务提供者0与/服务本身0的关系来界定其公共服务的属性,也要通过/服务本身0与/服务受益者0的关系来认识/服务本身0的公共属性。前一种思维是从/服务本身0的供给角度来规定其公共服务属性,而后一种思维则是从/服务本身0的需求来规定其公共服务属性。实际上,在城市日益发达、行业分工日益明细的今天,从需求角度更能让我们发现并清楚地认识那些错综复杂的事物或现象背后所隐藏的公共服务属性。

与此同时,上述三种关系也为我们分析公共属性提供了三种不同的思维角度:从服务提供者即/服务本身0的供给机构的公共属性来分析/服务本身0的公共属性;从/服务受益者0即/服务本身0的需求对象来分析/服务本身0的公共属性;从/服务受益者0和/服务提供者0之间的关系来分析/服务本身0的公共属性。由这三个对象、三种思维角度所构造的分析方法为我们分析公共服务提供了清晰的逻辑分析思路。因此,我们可以将其称为公共服务属性分析的基本框架。

二、公共服务属性的不同视角分析

上面提出了一个分析公共服务及其属性的基本框架,它也是后面分析相关问题的基础。不过,为了深入分析不同条件下公共服务属性的具体内容,下面并不分拆/三个对象0和/三种关系0进行单独的分析,而是从具体的主题出发,研究不同主题下/三个对象0和/三种关系0在公共服务属性中的表现。

下面分别从公共经济学、政治合法性、公私关系的社会学以及制度供给对公共服务属性的影响,并且探讨技术变化特别是信息网络技术的重要影响。

11公共经济学视角分析

公共经济学对/公共0含义的界定,来自其对/公共产品(publicgoods)0的定义。按照其定义,一件纯粹的公共物品在消费上是非竞争性的,就意味着,一旦该物品存在,另外一个人消费她所需要付出的追加资源成本为零[1]。从这里我们可以看出,公共经济学主要是从消费和需求角度来讨论物品的公共性质,它包含了以下三个方面:

一是消费的非竞争性:这就是,一个人消费某种物品不会影响他人消费该物品;二是消费的非排他性:即是说,任何人都可以免费地消费某种物品,而要阻止某个人免费消费该种物品,或者代价昂贵或者不可行;三是被免费消费的该种物品,其边际生产成本非常小甚至是零。

在把握经济学所规定的物品的公共属性时,必须注意以下几点:

一是上述三个属性并不是所有公共物品都同时具备

的,但是第三个属性则是必须的。当然,所有具备第三个条件的物品并不都是公共物品,它是公共属性的必要条件,但不应该是公共属性的充分条件。从多数情况来看,公共属性的最小集合应该是{条件1、条件3}或{条件2、条件3}。只有纯粹的公共物品,才同时具备这三个经济学属性。

二是公共属性并不完全等同于政府提供或国有经营。政府提供或国有经营是基于前述的合法性角度出发的,而根据这里的分析,公共物品只与其消费的非竞争性与非排他性等问题有关,只要能够解决这些问题,由谁经营都是可以的,企业也有动力参与公共物品的经营与管理。

21合法性与政治学视角分析

/合法性0一词具有狭义和广义两种解释:狭义上讲,合法性是指个人行为是否合乎法律规范;广义上讲,合法性则是指某种公共权利或政治秩序的正当性、权威性和实际有效性。显然,政治学上的广义上的合法性更符合我们所要讨论的公共服务属性的要求。

我们可以沿用马克斯#韦伯有关合法性的论述来说明图1中的服务提供者及其所供给的事物本身的公共属性。他认为[1],一种秩序系统的存在取决于它是否有能力建立和培养其成员对其存在意义的普遍信念,也就是说,合法性表明秩序系统获得了该系统成员的认同和忠诚。而合法性则来自以下一些因素)))基于传统:过去一直存在着的事物的适用;基于情绪的(尤其是感情的)信仰:新的启示或榜样的适用;基于价值合乎理性的信仰:被视为绝对有效的推断的适用;基于现行的章程,对合法性的信仰。这里的秩序系统可以具体化为政府和公益机构,因为这些机构合乎合法性产生的基本要求。用图1的语言来说,就是服务提供者在获得服务受益者的认可的前提下,获得了提供某种公共事物的法定权利,因此该机构及其行为获得了公共属性。

上面从政治合法性角度讨论了服务提供者及其行为的公共属性。实际上,这也是人们对公共属性的最基础、也是最直观的认识,也就是说,在人们的直觉意识中,/政治合法性0=/公共属性0。

31公共与个体关系及社会学视角分析

公共经济学在从需求角度讨论公共物品时,其实隐含着/-服务受益者.都是具体的单个对象0这么一个命题,因此/服务受益者0这个对象毫无疑问不可能产生公共属性。这与西方追求个人独立自由的思想是一致的。但是,这种思维却有可能蒙蔽我们对公共属性的更深层次的认识)))如果我们将/服务受益者0进行加总或抽象,将其看做一个整体来分析需求过程及最终结果,那么/服务受益者0这个对象同样能够产生公共属性。也就是说,E/服务受益者0=/公共0。因此,如果某事物能够产生普遍的有效需求,那么我们仍然应该认为该事物具有公共属性。

上述这个观点能够刷新目前很多模糊的认识,让人们能够辩证地认识市场与公共服务的关系。其实,很多由市场通过竞争性机制提供的产品和服务,如果具有广泛的社会需求,那么与提供这些产品和服务相关的信息就同样具

有某种公共属性。因此,如果仅仅将政府提供的信息才看做是公共服务,是有失偏颇的。

如果我们从/E-服务受益者.=-公共.0的角度来界定公共属性,那么我们同样能够区分公共属性中的/社会性0与/俱乐部性0两种具体类型。就纯粹的公共物品来说,其公共属性是/社会性0;就某些/需求对象局限于特定人群0的物品来说,其公共属性是/俱乐部性0,这些特定人群构成一个俱乐部。在社会日益发展、行业分工日渐细密、个性化需求日益彰显的今天,公共物品的/俱乐部性0表现得日益突出和普遍,成为市场需求的非常显著的特征,对企业市场营销策略正在产生重要的影响。

值得注意的是,这里通过/E-服务受益者.=-公共.0来定义的/俱乐部性0,与经济学教科书中有关/俱乐部公共产品0中的公共属性存在着一些细微的差异。在经济学教科书中,要建立共享公共产品的/俱乐部0必须事先通过一定的身份确认和收费程序,形成具有相同消费意愿的群体。而这里的/俱乐部0则无须这些比较严格的要求,因为它是通过/加总0共同的市场消费需求并达到一定的市场临界规模而形成的。因此,这里用/俱乐部0这个词,仅仅是为借这个固定词汇来表达需求的群体性。

41制度供给对公共属性的影响分析

技术进步对公共属性的影响是硬约束,立竿见影;而制度却是公共属性的软约束,对公共物品提供及其绩效同样产生影响,尽管这种影响不是那么直接和明显。

在组织化程度较高的社会,公共物品的供给相对较丰富,公共属性表现得非常明确;在组织化程度较低的社会,公共物品的供给相对较少,公共属性的边界不清楚。在产业化发展初期,围绕该产业的公共物品供给数量相对较少,公共属性表现不充分;随着产业链条的不断完善、市场的日益成熟,公共属性日益明确,与之相关的公共物品供给相对增多。造成这种差距的一个重要原因是相关制度的完善程度。

在这里,制度的作用是为明确图2中的三个对象之间的关系以及供给与需求的实现机制提供一套详细的规范和标准。随着制度的不断完善,无论是通过公共机构供给还是私人企业供给,公共物品都能够得到稳定的供应,/服务受益者0也能够获得其应有的消费需求。

与一般的制度演进过程一样,公共属性在其演进过程中也存在着路径依赖问题。以前人们在处理类似问题的经验和做法对当前和今后的公共物品供应的方式选择会产生相当的影响,有关的制度设计应该充分重视这种路径依赖的作用,避免出现新的交易成本。

51技术进步对公共属性的影响分析

公共属性与社会技术条件密切相关。从供给角度来看,在技术不太发达的情况下,单个人或企业难以独立承担公共物品的提供能力,因而有必要让政府或经由一定规则成立的公共机构来统一提供。但是,在技术进步到一定程度,也就是公共物品提供的成本和条件大幅度降低的时候,一家或几家企业就能够独立承担提供该物品的各方面要求。在这种情况下,该物品在传统条件下的公共属性也就将减少甚至成为一般性物品。

从需求角度来看,技术条件会直接影响/非排他性0的强度。在很多情况下,/非排他性0是确立公共属性的重要因素,很多物品被看做是/公共物品0,往往是由于人们难以对受益对象进行甄别从而按服务对象和按消费数量分别收费。但是,近年来,各类身份识别技术特别是身份认证(CA)技术、射频身份识别技术(RFID)、视频传输等技术的发展,已经使得人们能够远距离快速识别各相关人员的身份。这些技术一方面能够隔离/服务受益者0与非/服务受益者0,另一方面又能够具体识别各/服务受益者0信息,为服务收费、按量收费提供了技术手段。实际上,如果充分应用目前已有的相关技术,公共物品定义中的/非排他性0可以完全得到解决,也就是说,在当前新的技术条件下,/非排他性0将不再存在。从这个角度说,新的身份识别技术对传统的公共经济学产生了严峻的挑战。在这种情况下,如何界定公共物品,如何建立新的公共物品提供机制,便成为值得人们关注的一个重要问题。

从上述两个方面来看,技术进步会逐渐削弱原有的公共属性,从而对市场机制及公共管理制度产生新的影响。

61基本公共服务的概念

基于上述分析,这里就公共服务进行描述性说明,并采用列举法来界定公共服务的主要内容。所谓公共服[2]

务,通常是指建立在一定社会共识基础上,为实现特定公共利益,一国全体公民不论其种族、性别、居所、收入和地位等方面的差异,都应公平、普遍享有的服务。从我国当前所处阶段看,公共服务应包括:国防、外交、基础教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全、环境保护、基础科技、文化娱体等十个方面。而基本公共服务则指建立在一定社会共识基础上,为实现特定公共利益,根据一国经济社会发展阶段和总体水平,为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力,保护个人最基本的生存权和发展权,所必需提供的公共服务。基本公共服务所规定的是一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边界,从范围看,应该是公共服务项目中最基础和核心的部分。受特定发展阶段和需求层次的制约,基本公共服务体现为各类公共服务中最应该且可以得到优先保证的部分。

另外,基本公共服务概念的提出,也与国家的自博弈有关。就我国的经济发展来看,一方面,政府管理从包揽一切到有限政府转变,在这个转变过程中,如何界定那些政府必须承担的职责是非常必须的;另一方面,以前那些因为国家经济实力相对较弱而难以承担的职责,现在则应该由政府主动承担起来。基本公共服务概念的提出,进一步明确了必须由政府承担的责任。

基本公共服务与不同时期的经济社会发展水平和条件密切相关,其基本内容是必须能够体现社会的公平和公正、保障群众基本权利、促进群众的社会参与能力。界定基本公共服务对当前转变政府职能、建立服务型政府具有重要意义。因此,党的十六届六中全会通过的5中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定6中,明确提出要/逐步实现基本公共服务均等化0,/以发展社会

事业和解决民生问题为重点,优化公共资源配置,注重向农村、基层、欠发达地区倾斜,逐步形成惠及全民的基本公共服务体系0。中央的上述文件精神为加强公共服务建设提供了政策依据和工作指南。

三、我国公共服务管理体制改革

我国公共服务管理体制的变化与政府职能的定位密切相关,对政府职能的认识决定我国行政管理体制改革的方向,也决定着公共服务管理体制的变化。

11有关公共服务与政府职能的基本认识

从我国这些年来的发展实践来看,确定政府职能,也就是明确这样两组关系:一个是政府与市场的关系,一个是政府与社会的关系[3]。在政府与市场的关系方面,政府职能应定位于让市场体系充分发育并发挥资源配置的主要作用,仅在市场可能/失灵0的领域加强监管和引导,作用方式主要是经济调节和市场监管;在政府与社会的关系方面,政府职能应定位于提供公共产品,保障社会公平,作用方式主要是社会管理和公共服务。无论是政府还是政府职能,都只是人类社会生活中的一部分。因此,还需要明确政府在整个社会中所处的地位和作用。融合经济学和公共选择理论,可以把社会部门分为三种类型,即企业部门、政府部门和第三部门。三大部门在社会中的定位不同,适合生产的产品也各不相同:企业部门以实现利润最大化为己任,能有效生产具有竞争性和排他性的/私人0用品,包括可以通过市场交换实现其价值的各种商品与服务;政府部门代表国家和公众利益,主要职责是生产满足全体公民共同需要的纯公共产品,资金来源主要是税收和其他政府收入;第三部门即非政府非营利部门,能在市场失灵和政府失灵的领域发挥作用,生产既有非完全私人产品又非纯公共产品,具有一定个性化需要、竞争性消费和差异化供给特征的准公共产品,运营资金来自政府资助、社会捐赠以及产品及服务的销售收入。

不同部门适合生产的产品类型不同,这是由不同部门的特点决定的,也是社会分工自然选择的结果。社会生产的专业化分工带来的是生产效率与整个社会效益的提高。因此,应充分发挥不同部门的作用,不同种类的产品交由最适合生产该类产品的部门生产。提供公共产品和公共服务虽然是政府为实现公众利益而应承担的责任,但承担提供公共品的责任并不等于一定要由政府部门直接生产。因此,将政府部门直接生产的任务严格限定在纯公共产品的范围内,而对于准公共产品,由政府通过资助、拨款、购买产品和服务等方式承担/提供0的责任,直接生产的任务则交由适合生产该类产品的第三部门负责。这可能是更合理的一种选择。

21我国公共服务管理体制改革的基本内容

我国以前的行政管理体制改革,重点是处理政府与市场的关系,解决政企不分的问题。以/政企分开0为突破口的经济体制改革,实质上是经济体制改革与行政体制改革并举的改革,既使企业制度与机制转型,又促成政府职能的第一次转变:解决政府与市场之间的关系问题,使市场

机制发挥资源配置的基础性作用;解决/政企不分0问题,使企业部门而不是政府成为私人产品生产和提供的主体[4]。

在理顺政企关系的过程中,/政事不分0的弊端却日益突出。随着经济社会的发展和生活水平的提高,人们对公共秩序、公平竞争、社会安全等纯公共产品和教育、医疗、文化等多样化准公共产品的需求都在不断增长。与需求的增长和多样化不相适应的是,相关产品的生产和供给机制几乎没有变化,政府及其附属部门垄断了几乎所有公共产品的生产。生产准公共产品的第三部门的主体仍然是政府兴办的事业单位,其观念、组织、职能、活动方式和管理体制等各个方面都依附于政府,生产及服务质量不高,效率低下;政府花费大量精力管理甚至保护附属的事业单位,由于存在利益关系和由此产生的/诺斯悖论0,难以有效生产公共秩序、公平竞争等纯公共产品。因此,公共产品的供求矛盾越来越突出。

近年来,各地在事业单位人事制度、分配机制等方面进行了诸多改革尝试,但由于未触及深层次的管理体制,也就无法从根本上解决公共产品的供求矛盾问题。当前,政府职能的改革已经进入了第二个重要阶段,需要进行第二次重大转变,应以/政事分开0为突破口,全面推行行政体制改革和社会事业改革。此次改革的主要任务是处理好政府与社会的关系问题,使政府专注于生产纯公共产品,更好地保障社会公平;同时解决政府与第三部门的关系问题,使多主体多层次的第三部门而不是附属于政府的事业单位成为准公共产品和公共服务的生产主体。通过改革,要从制度上理顺基本公共服务的提供问题。

我国行政管理体制改革的下一个重点就是正确处理政府与社会的关系问题,其基本着力点就是着眼于/政事分开0,实行/管办分离0。在实现/管公共事业0与/办公共事业0的职能分离过程中,政府部门开始开放教育、医疗等行业市场,站在公正的立场上购买公共服务,让所有的公共服务供给主体参与竞争,打破政府附属事业单位垄断市场的局面,实际上就改变了公共产品和服务市场的集中度、产品差别度,降低了行业的进入与退出壁垒,使市场结构发生重大变化。市场结构的开放性带来的是市场主体降低成本、优化产品、全面提高竞争能力的压力,随之而来的是资源分配效率、技术进步程度等绩效的改善,使全社会的公共服务质量和水平得以提升。

参考文献:

[1] 哈维#S.罗森.财政学[M]1马欣仁,等,译.北京:中国财政经济出版社,1992.

[2] 马克斯#韦伯.经济与社会[M]1北京:商务印书馆,

1997.[3] 陈昌盛.基本公共服务均等化:中国行动路线图[J].财

会研究,2008,(2).

[4] 赵锡斌,等.论政府职能的第二次转变)))政事分开、

管办分离改革的理论与实践[J]1武汉大学学报,2007,

(2).

1责任编辑:乔兴华2