我国将划分主体功能区优化国土空间开发

我 国 将 划 分 主 体 功 能 区优 化 国 土 空 间 开 发　

近 日，国务 院新 闻办就 《 国主体功能 区规划 》举行发布会 ， 《 全 规划 》将 国土空 间划分　 为优化开 发区域 、重点开发 区域 、限制开发 区域和 禁止开发 区域 四类主体功能 区 ，并规　 定 了相应 的功能定位 、发展 方向和开发管制 原则 。这是我国第一个 国土空 间开发规 划 ， 　 是战略　 、基础性 、约束性 Ｉ规划 。 勺 『 　

【 问题 】改革开放以来 ，我国经济快速发展 ，城　

乡面 貌 日新 月 异 。与 此 同时 ， 由于 缺乏 国土 空 间开发　

方面 的正确 引导 ，也 出现 了地 区差 距扩 大 、部分 地 区　

一

块 国土都 适合 开发 ，即进 行 大规模 工 业化和 城 市 化　

的生产建设活动。适宜且能够进行开发的只能是一小　

部 分 国土 ，大部 分 国土不 适宜 也不 应该 进行 开发 。在　

过 度 开发导 致生 态环 境 恶化 、区域 问不 协调 性增 强 的　

过去一段时期内，各地 区不管有无条件 ，都片面追求　

Ｇ Ｐ增 长 ，强调 加快 工业化 和城 市化 ，结果 导致 各地　 Ｄ

问题。这些都增加了发展的成本，对可持续发展构成　 了严峻挑战。中国各地区的情况干差万别，各地资源　

禀 赋和 发展 条 件不尽 相 同 ，其所 承 担的主 体功 能也 应　 该有 所差异 。 但长 期 以来 ， 在宏观 调控和 区域管理 中 ， 　 我们 并 没有 很好 地体 现这种 差 异性 ，对不 同区域实 行　

开发区遍地开花 ，工业项 目散乱布局，城市规模无 限　

制 扩张 ，这种 空 间无序 开发 的状况 不 符合 强调 以人 为　

本的科学发展观。划分不同类型的主体功能区，明确　 那些区域应该优化开发，那些区域应该重点开发，那　

些 区域应 该 限制或 禁止 开发 ，将有 利 于实 行并 强化 空　 间管治 ， 范 和优 化空 间开 发秩 序 ，逐 步 形成 合理 的　 规 空 间开发 结构 ，这 是新 时期在 科 学发展 观视 角 下提 出　 的一种 区域发展新 思路 。 　

“ 区别对待、 分类指导”。前些年出现的无序开发现象， 　 就与现行一些不合理的体制 、政绩考核和相关政策密　

切相 关 。 　

在 我 国 ９０万 平 方 公 里 陆地 国土 上 ，并 不 是 每　 ６

４　 ６

—　一

　

有一 些发展 空 间的地区 ，主 要是　 实行 工业化 、城镇 化发展水 － ￣ Ｗ 　 先 的绩效考 核评价 ，综合考 核经　 济增 长 、吸纳人 口 、产业结 构 、 　 资源 消耗 、环境保 护等方面 的指　

标 。对于 限制开发 区域 的两 类 中 　

的农 产 品主 产区 ，主要是强 化对　 农业 综合生 产能力 的考核 ，而不　

是对经 济增长 收入

的考 核 。对 于　

另一 类重点生 态功 能区 ，主要 是　

强化 它对于生 态功能 的保护和 对　

提供生 态产 品能力 的考 核 。对 于　

禁止 开发 的区域 ，主要 是强化 对　 自然文 化资源 的原真性 和完整 性　

【 策】 对 为促 进 人与 自然 的和 谐 发展 ，全 面协 调　 经济 、 社会 、 口 、 人 资源和 环境之 间关系 ， 导经济布局 、 引 　 人 口分布 与 资源 环境 承载 力相 适应 ，实 现我 国国土 空　 间开发 模式 的重大转 变 。 ０ ０ ２ １ 年底 ， 国务 院印发 了 《 全　

国主体 功能 区规划 》。 　

保 护 的考核 。 《 规划 》明确提 出 ，对不 同主 体 功能 区　 各 有侧 重 的绩效 考核 评 价结 果 ，要 作 为地方 党 政领 导　 班 子和 领导 干部 选 拔任 用 、培 训教 育 、奖励 惩 戒 的重　

要依 据 。 　

其 次 ，不 同功 能区政 策 差别化 。既然全 国划分成　 不 同 的功能 区 ，全 国统一 的政 策面 对不 同的功 能 区进　 行 实施 时 ，也会 采取 差别 化 的方式 。国家发 改 委秘 书　 长 杨伟 民介 绍 ，主体 功 能 区 规划 中确 定 了 “ ＋ ” 的　 ９１ 政 策体 系 。 … 是财政 政策 、投资政 策 、产 业政策 、 ９’ 　 土 地政 策 、农业 政 策 、人 口政 策 、 民族 政策 、环境政　 策 、应对气 候变化 政策 。 “ ”是 绩效评 价考核 。如 目 １ 　 前 的产 业政 策是按 照鼓励 、 允许 、限制 、 禁止 的 目录 ， 　 在 全 国是 同一个 ，未 来将 是按 主体 功 能 区来 实 行 ，比　

如现 在在 全 国是 鼓励 的 ，但 是 未来 可能 在确 定 的优化　

《 划 》对 我 国国土 空 间版 图进行 了重新 勾勒 ： 规 　 按开 发 内容 划分 ，国土空 间划 分 为城 市化 地 区 、农 产　

品主 产 区和 重点 生 态功 能区 “ 三大 格局 ”；按 开发 方　

式 划 分 ，则划 分 为优化 开 发 、重点 开发 、限制 开发 和　 禁止 开发 四类主 体功 能 区。 “ 三大 格局 ”具 体 而言 ， 　 即 《 划 》确 立 了未来 国土 空 间开 发 的主要 目 和 战　 规 标 略格局 ：一是 构建 “ 横三 纵 ”为 主体 的城 市化 战 略　 两 格 局 ，二是 构 建 “ 区二十 三 带” 为主 体 的农 业战 略　 七

格 局 ，三是 构 建 “ 两屏 三带 ” 为主体 的生态 安全 战 略　 格局 。 　

开发 区域 当中是 鼓励 的 ，在 限制开 发 区域 当 中就 不一　 定是鼓 励 的项 目，也 可能变成 允许或 限制 的。 　 最后 ，自然保护 区禁 止城镇化 。自然保护 区在 《 规　 划 》 中被确 定为 禁止开发 区域 ， 当 是禁 止进行工 业化 、 　 城镇 化 开发 的 区域 。杨 伟 民透 露 ，要在 “ 二五 ”期　

十 间给 现有 的 国家级 自然保 护 区 、风 景名 胜 区 、地 质公　 园 、森 林 公 园定 范 围 、定 功能 ，定 编制 ，定 经费 。并　 且要在 “ 十二 五 ” 间将现 有 的禁 止开发 区域 的范围 ， 期 　 包括 核心 区 、缓冲 区等 ，把 它 的范 围界 定 ，此举有 利　 于重 新准确 地 进行 功 能定位 、保 护对 象 以及 管护人 员　 和 管 护经 费 ，有利 于最 终实 现 禁止 开发 区域所 确定 的　 功 能定位 。 　

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《 划 》明确 了四类主 体 功能 区 的功能 定位 、发　 规 展 方 向和 开发 管制 原则 ，并 明确 了能源 、主 要矿 产 资　 源 开发布 局 以及 水资源 开发利 用 的原 则和框 架 。规划 》 《 　 强 调不 同地 区要根 据资 源环 境 的承 载能 力来 确定 功 能　

定位和开发模式 ， 据此控制开发强度 ， 完善开发政策 ， 　

规 范开发 次序 。 　 首 先 ，对不 同的主体 功 能 区要实 行不 同的绩 效考　 核评 价办 法 。 化开发 区域 的考核将 强化 对经济 结构 、 优 　

资 源消 耗 、环境 保 护 、科 技创 新 以及 对外 来 人 口 、公　

共服务等指标的评价， 以优化对经济增长速度的考核。 　

对 重点 开发 区域 ，即资 源环 境承 载 能力 还 比较强 ，还