耕地保护中的政府责任

耕地保护中的政府责任

汤建东1，梁山然2

1. 广东省土壤肥料总站，广东 广州 510500；2. 广东省罗定市农业局，广东 罗定 527200

摘要：认为各级政府是耕地保护的主体，负有建设、管理和保护耕地的责任。十几年来，由于政府耕地保护责任的缺失，全国出现了相关法律法规缺乏协调、政策不连贯、执法力度不够、违法用地现象普遍等问题。今后应进一步落实政府责任制，为耕地保护创造良好的工作机制和条件，管理部门要提高耕地管理水平，公开政务信息，疏通司法审判渠道，切实保障农民的合法权益。 关键词：耕地保护；政府；责任

中图分类号：F301.21 文献标识码：A 文章编号：1672-2175（2005）05-0798-05

耕地是确保国家粮食安全的基础，对耕地实行保护是我国的一项基本国策。1993年以来，国家先后颁布实施了《中华人民共和国农业法》、《基本农田保护条例》《中华人民共和国土地管理法》、（修订）等法律，规定对基本农田依法实行特殊保护。国务院和国土资源部、农业部、交通部、建设部还出台了一系列配套文件，对耕地保护提出了大量的行政措施。从法律和行政措施上，国家对耕地的保护不可谓不严格，但执行的效果差强人意。近年来，擅自调整基本农田保护区，违法违规占用基本农田，随意变更基本农田用途，在基本农田保护区内种树造林、挖塘养鱼等问题突出，造成耕地面积大量减少，优质耕地急剧萎缩，全国耕地的生产能力遭受严重破坏，严重削弱了国家粮食安全的基础[1]。耕地保护措施不落实，其原因众多，但主要是耕地保护主体缺失，保护责任不明确，职能部门管理不到位。政府在耕地保护中应承担何种责任，值得研究。

1 政府是耕地保护的主体

目前，国家、集体和农民群众都是耕地的收益者。按照“谁受益，谁保护”的原则，国家、集体和农民群众都具有保护耕地的责任。但人民政府是耕地保护的主体，应在保护耕地中承担主要责任，这是由政府在占用耕地过程中处于绝对主导地位的状况所决定的。这种主导地位体现在三个方面。一是政府是国家意志的工具，是政治秩序和社会秩序的维持者，是社会发展的决策者和公共政策的制定者。目前，我国的土地法律法规虽然是人大立法，但法律的调研和起草工作绝大部分是由政府部门主导。因此，有关的法律法规体现了政府在耕地管理中的调节和干预作用，政府在土地法律法规和政策的解释方面具有很大的主动性，这也导致农民在保护耕地方面往往底

气不足。二是国家对耕地的保护通过各级政府的相关部门（如国土资源、农业、交通、建设、财政等部门），最终是基层政府部门执行法律法规来得到体现。部门在执行相关法律和政策时，无论是保护抑或非法占用耕地，均体现了政府的意志。当耕地保护和当地的经济建设发生抵触时，基层政府往往会“出让”耕地，并由相关部门背书（办理手续使其合法化），导致国家政策失效。三是虽然国家对绝大部分农村土地没有所有权，农村土地所有权在农村集体。但实际运行的效果表明，村民委员会很大程度上仍然是乡镇政权在农村的延伸。农村土地虽然是集体的，而掌握实际土地所有权的却是包括村民委员会在内的乡（镇）、县（区）的有关官员。在政府因各种原因需要占用土地时，村民委员会往往不能及时向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。甚至被某些利益集团所利用，在土地发包、延包、利用经营、流转和征用过程中，侵占农民利益。

近年来，许多专家学者对农村土地产权改革进行了探讨，有学者认为从保护耕地的目的出发，土地财产权应归属于农民[2]，这就从根本上解决了保护农民在土地上的权益问题，也使耕地保护有了真正的主体。但笔者认为，土地财产权归属于农民，只是保证了农民拥有所有权、使用权、收益权，相对目前的状况而言，在很大程度上维护了广大农民的利益，增加了非法占用耕地的成本，对保护耕地有一定的促进作用。然而，在今后一个时期，农民不会成为耕地保护的主体，农民在利用耕地过程中，往往追求的是经济效益最大化，而不是保护耕地本身。这体现在两个方面，一是农民自发进行农业结构调整，在基本农田保护区内种树造林、挖塘养鱼，破坏耕作层。多数农民认为种粮成本高，效益低，不如种树造林或

挖塘养鱼合算，地方政府很少追究农民这种破坏耕地的法律责任，因此农民很少顾及破坏耕作层给地力带来的危害。二是当政府和集体在征用土地时，当地农民很少及时向有关部门反映，在征地过后几年，农民得不到足额的补偿，才成群结队逐级上访甚至诉诸法院。一旦农民获得足够的补偿后，农民就不再视基本农田为“保命田”、“饭碗田”。这在珠江三角洲地区表现得非常明显。从本质上来讲，农民与土地占用方的抗争与其说是在保护耕地，还不如说是在维护自我的生存空间。

2 政府在耕地保护中的责任

《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》对政府在耕地保护中的责任作了规定，归纳起来，主要有以下几点：

（1）对优质农田的建设和保护实行规划。根据土地利用总体规划，将具有良好耕作条件的优质耕地（粮、棉、油、菜生产基地内的耕地）、正在实施改造计划以及可以改造的中低产田、农业科研教学试验田划入基本农田保护区实行特殊保护，并组织实施基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，建立档案。

（2）改善耕作条件，提高耕地质量。采取措施，对田、水、路、林、村综合整治，改造中、低产田，改良土壤，提高地力，增加有效耕地面积，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

（3）对耕地进行严格管理。实行土地用途管制制度，严格审批农用地转为建设用地，确保本行政区域内基本农田数量不减少，质量不降低，用途不改变。根据当地实际情况对基本农田地力分等定级，并建立档案；监测和评价基本农田地力变化和环境污染情况。

（4）开发耕地资源。制定开垦耕地计划，整治闲散地和废弃地。监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。

（5）制止非法占用土地的行为。对违反土地管理法律、法规，非法占用、转让基本农田或在基本农田保护区范围内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物等行为，进行处罚，构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任。

（6）对失地农民给予合理补偿，同时承担对失地农民的社会保障和社会救助责任。支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。

2004年11月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，无疑标志着我国耕地保护工作从制度创立步入了加快发展的新的历史时期，其中最大的变化是进一步明确了“保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任”，为此，国务院将从2005年起定期向各省、自治区、直辖市下达耕地保护责任考核目标，要求地方各级人民政府通过严格土地管理责任追究制，强化对土地执法行为的监督，加强土地管理行政能力建设等途径，确保耕地保护目标落到实处。

3 近年来政府责任的缺失问题

近十几年来，由于许多地方领导没有从国家利益高度出发，没有正确认识耕地保护和经济建设的关系，造成耕地保护和管理监督上的乏力，相关的法律和政策得不到执行，使得耕地大量流失，成千上万的农民为耕地被占而越级上访。由于政府未能全面承担耕地保护的责任，导致了耕地保护的主体缺位。政府在耕地保护中的责任缺失主要存在于以下4个方面： 3.1 违法用地现象普遍

在现行中央和地方政府财政分灶吃饭的体制下，许多地方政府努力扩大财政自主权，寻求地方局部利益的最大化。在发展经济的决策过程中，地方政府不顾法律规定，片面追求经济增长，盲目扩大城镇规模，违规设立开发区，大量占用区位条件好、质量好的基本农田。强制性的土地征用政策及农地征用后再转让时较高的土地出让金则刺激了地方政府耕地非农化的积极性[3]。据国土资源部统计, 截至2002年底, 全国累计收取土地出让金7300亿元。一些市、县的土地出让金收入已经占到当地财政收入的35%，有的竟然高达60%。批地规模过大，导致了土地粗放利用，地方政府控制资源的能力严重下降。珠三角有很多的工业园，土地利用效率极低，园区过分分散，园区内很多土地是闲置，存在着后劲发展不足的问题。批地规模过大还导致土地潜力的提前透支。根据我国建设用地的规划，从1996年到2010年，非农业建设占用耕地1.9667×106 hm2，但目前，全国已经把用地指标用去大部分，东南沿海个别省份甚至已经把2010年前的指标用的差不多了。3.2 政府在制定相关法律、法规中，缺乏预见性，协调不足

目前我国规范农村土地关系的法律很多，但立法体系很不完善[4]。政府在起草相关法律法规中，调查研究不足，部分条文缺乏预见性，操作

性不强。体现在《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》尽管经过了修订，但法律条款之间不协调之处仍很多。

其中之一是对基本农田的处理权限前后不一致。修订后的《土地管理法》一方面强化了对征用基本农田的管理，取消了省级以下的审批权，规定征用基本农田由国务院审批；而另一方面却在规定土地利用总体规划要严格保护基本农田时，在第21条第4款中规定“乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准”，这为地方调整基本农田保护区，进而占用耕地留了“后门”，也让部分地方实行基本农田易地代保留了“出路”。

其中之二是审批程序不清。1998年修订的将审批权定在国务院，但国务院有关部门至今没有出台有关基本农田审批的配套程序性规章，各省、直辖市、自治区也没有制定相应的审核规章。

其中之三是对基本农田的保护期限不一致。修订后的《基本农田保护条例》第8条要求“各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量”，但在第16条中却规定“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用”。前者的规划期限（也就是保护期限）相对较短，而后者却是较为长期。

其中之四是对基本农田的质量要求不明确。修订后的《基本农田保护条例》第10条要求把“可以改造的中低产田”也列入基本农田保护区，这与保护优质耕地的立法宗旨不符，也为部分地区 3.3 出台的相关政策缺乏连贯性

近年来，国家出台了一系列与耕地有关的政策，这些政策大大影响了耕地保护的全局。回顾这些政策的出台和实施的效果，可以发现这些政策和保护耕地这一国策缺乏一致性。 3.3.1 退耕还林

1998年大洪水和沙尘暴发生后，1999年国家开始在部分地区开展退耕还林试点，2000年全面铺开。从2000年到2003年，全国累计安排退耕还林7.866×106 hm 2。这毫无疑问是一项功在当代、利在千秋的政策。但2003年国家粮食安全受到威胁时，退耕还林政策的执行受到严重影响。应该说“保护耕地”和“退耕还林”是对立统一的关系，将部分耕作条件恶劣的耕地改种林果，

有利于其他耕地水土资源的保护；但将大量耕地退耕还林，必定会影响人民的吃饭问题。当初在制定这一政策时，为何没有首先考虑到粮食安全，考虑到耕地保护的重要性？ 3.3.2 农业生产结构调整

党的十五届三中全会后，各地开展了农业生产结构调整，以期提高农产品质量和效益。1999年底，国土资源部、农业部《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》，要求各地提高认识，调整思路，按照土地利用总体规划中确定的基本农田保护目标，进行基本农田保护区调整划定工作。保护区在调整划界时要同时考虑今后该土地利用方向，使基本农田保护区规划与农业生产结构调整协调一致。该通知许可各地在确需占用基本农田挖鱼塘、种果树或进行其它对土壤耕作层造成破坏的农业生产结构调整，需经省级人民政府土地和农业行政主管部门批准，并补划基本农田”。但《土地管理法》第36条第3款已明确规定“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，据此可以看出，国土资源部、农业部授权省级人民政府土地和农业行政主管部门对占用基本农田挖鱼塘、种果树进行审批不符合法理。 3.3.3 基本农田保护区调整

1999年国土资源部在下发的《关于认真贯彻执行基本农田保护条例进一步做好基本农田保护工作的通知》中要求进一步做好基本农田保护工作，特别是要做好基本农田保护区的调整划定和建章立制工作。各地在进行土地利用总体规划修编时，要层层分解落实国务院批准的《纲要》确定的基本农田保护指标，并通过县、乡级土地利用总体规划确定基本农田保护区。这就将本应长期保护的农田变成了短期（规划期）保护的农田，因而就有了“十五”期间，全国耕地保有量2005年不少于128×106 hm 2, 基本农田面积不低于108.533×106 hm 2的说法。土地利用总体规划修编权限的下放至由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府（实际上行使审批权的是国土行政主管部门），还导致一些地方为规避基本农田审批，擅自调整土地利用总体规划，调整基本农田保护区，甚至把基本农田保护区改划到偏远地区。基本农田保护区调整的权利的过度下放，不但方便了非法占用耕地，降低了农田的质量，也使得农民对占用基本农田难于投诉。 3.4 执法力度不够

由于耕地保护责任制没有落实，使得土地执

《土地管理法》“划远不划近，划劣不划优”提供了借口。“基本农田保护区划定后，

法非常困难。2000年以来，我国查处土地违法案件56.8万宗，仅2003年就发现土地违法行为17.8万宗。追查这些违法行为的背后，大多有地方政府部门或政府官员的影子，很多干脆就是基层政府直接违法。有些地方在出让土地时，没有按照征地补偿的规定，足额收取征地费用，征地者用不了多大成本就可以获取巨额利润甚至暴利。一些地方政府甚至还大量拖欠、截留、挪用征地补偿安置费。仅国土资源部2004年就查出拖欠农民征地补偿安置费98.8亿元。土地违法问题处理难，使得违法成本低，而且违法者常常得不到法律制裁。从新闻媒体所报导的情况也可以得到印证。在2004年的全国基本农田保护工作检查中，因为违法、违规占用基本农田而受到公开曝光的，可以说是少之又少。即使部分地方领导受到处理，也仅限于较轻微的行政处分，难于起到震慑和教育的作用。

4 进一步加大耕地保护力度，促进城乡社会协调发展

解决耕地保护难的问题，光靠舆论的呼吁与农民上访，实际效果是非常有限的，没有政府的力量很难推动。政府的态度与执政能力在很大程度上决定着耕地保护的实际效能。因此，控制耕地流失，必需依靠政府和相关部门，树立科学发展观，强化政府的宏观管理职能[5]，层层落实耕地保护责任制，严格执行法律和国家政策，建立土地征管与保护的长效机制。只有这样，才能确保耕地得到长期、高效地利用，保证国民经济健康稳定地发展。

（1）落实政府责任，加大耕地保护的工作力度。落实耕地保护的基本国策，首先从抓各级的政府责任做起。政府对耕地保护的责任是一项长期的任务，不能有短期行为，各级政府应像抓经济一样抓耕地保护。要认真落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，明确各级政府对土地的管理权限和责任。要进一步提高执行法律、政策的能力和水平，通过下达耕地保护责任考核目标，签订责任状，落实责任主体，分清责任范围，明确责任人承担的行政法律责任等，建立一套完善的责任制度；通过职能管理部门定期和不定期的巡查，上级部门组织督察，利用卫星、遥感等高科技手段进行核查，群众举报等形式，及时发现耕地利用和保护中存在的问题，将各项管理责任落到实处；通过行政处罚和法律惩戒，强化依法行政过程中的责任追究制度。只有这样，耕地保护制度才能得到彻底贯彻，耕地保护的目

标才能实现。

（2）采取切实可行措施，为耕地保护创造良好的工作机制和条件。各级政府应当采取积极措施推动耕地保护工作，保证各项措施充分到位。一要为耕地保护提供必要的经费保障，要广泛开辟资金渠道，鼓励各方面对耕地保护提供支持；二要为耕地保护提供必要的机构保障和队伍保障，实现管理体制的转变；三要尊重群众意愿，充分调动农民保护耕地的积极性。

（3）提高耕地管理水平，促进土地高效利用。耕地保护的薄弱点和难点基层，改变这种状况，相关的职能部门必须提高管理水平，调整行业结构不合理、重复建设的布局。笔者以为，集约用地、节约用地、提高地价的做法，尽管不可能完全解决耕地保护与经济发展的主要矛盾，却最大限度地调动了所有相关社会资源，体现了对农民利益的关怀，为保证粮食安全和社会持续发展起到了很好的“减压”作用。

（4）公开政务信息，自觉接受群众对耕地保护工作的监督。土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划必须公开。要按照国务院的规定，把基本农田落实到地块和农户，并在土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明。要进一步健全征地程序，将拟征地的土地现状、征用目的、位置、补偿标准、安置办法通过电视、广播、网络、报纸、公告等形式告知被征地农民。征用基本农田时，还应组织听证。切实做到把国家法律和政策原原本本地交给群众，把保护措施不折不扣地落到实处。

（5）疏通司法审判渠道，切实保障农民的合法权益。目前，许多群众为了实现自己的权利、保障自己的利益，对非法占用耕地，不断地进行上访和要求司法审核。政府有责任保护农民的这种保护耕地的热情，最大限度地维护农民的合法权益。要疏通保护耕地的司法审判渠道，土地管理部门应及时为群众打官司提供必要的信息，政府司法部门要提供司法帮助。通过公平、公正、公开的司法审判，让农民合理的、有益的诉求逐渐得到满足，合法的权益得到保障，这既是缓解当前农村社会矛盾的迫切需要，又是实现农村社会进步的重要举措。

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Responsibilities of the governments for protecting arable land

TANG Jian-dong1, LIANG Shan-ran2

1. Guangdong General Agency for Soil and Fertilizer, Guangzhou 510500, China 2. Agricultural Bureau of Luoding County, Luoding, Guangdong 527200, China

Abstract: Governmental agencies at all levels are the executants of the policy to protect arable land. They have the direct responsibilities for the management of arable lands. But in the last decades, land management existed many problems, such as establishing developmental zones contrary to land management regulations, occupying basic cultivated land for reforestation and for any activities other than grain planting, like livestock farming. These problems resulted in reducing the total amount of basic cultivated land, and decreasing its quality. To curb this terrible consequence, governmental agencies at all levels should fulfill their obligation of land management, including improving the implementation of relevant laws, regulations and supervision. It is necessary to further reform and strengthen the management of land. Legal, economic and necessary admin-istrative means should be adopted. Local governments should closely abide land management regulations and excessive land use in industrial parks and illegal land occupation should be reined in by imposing severe punishment, and the changes in the use of primary farmland should be suspended. More rights and interests dealing with lands should be endowed with farmers. Key word: protection of arable land; government; responsibility

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