中国旅游产业转型与旅游产业政策选择

作者：唐留雄

财贸经济 2007年03期

　　中国旅游产业经过改革放发近30年的发展，产业地位不断提升，对国民经济和社会发展的贡献不断增大。但同时旅游产业面临从初期的国家主导型、粗放型发展模式向市场主导型、效益型发展模式的转型。面对影响旅游产业发展的国内外环境的变化，旅游产业的进一步发展面临新的挑战，在新的发展时期，需要我们对旅游产业发展模式、旅游产业政策等进行思考，寻求发展的新思路。

　　一、中国旅游产业转型背景分析

　　“十一五”时期是中国全面建设小康社会的关键时期，也是把旅游业培育成为国民经济重要产业、建设世界旅游强国的关键阶段。为了实现这样的目标，中国旅游产业必须转变发展模式，这个问题已引起了旅游专家的重视。张辉教授等(2005)对中国旅游产业转型及其转型时期旅游产业的运行与成长方式进行了较为系统地研究。中国社会主义市场经济体制的初步建成、旅游产业规模扩张的完成、旅游三大市场的发育及旅游业发展国际环境的变化等都表明中国旅游业目前正处于产业转型时期，中国旅游将成为世界旅游发展的焦点。

　　1.市场经济大环境的变化。社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体、个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成，经济增长方式逐步由粗放型向集约型转变。旅游产业作为国民经济的重要组成部分，无疑也进入一个新的转型发展时期，尽管旅产业有其特殊性。

　　

　　2.旅游产业规模的扩大和产业地位的提升。1978年以后，中国旅游业得改革开放之先，进入了快速发展时期，从初期的入境旅游发展为主，逐步发展国内旅游和出境旅游，经过近30年的发展，中国旅游市场发生了深刻的变化，旅游业从无到有，从小到大，产业形象日益鲜明，产业规模不断壮大，国际影响力不断扩大，成为国民经济中发展速度最快的行业之一。

　　3.中国旅游产业发展国际环境的变化。自上世纪90年代以来，随着人们生活水平不断提高，相互交流不断增加，人们对精神文化、娱乐休闲等旅游需求不断增长，全球旅游市场快速增长，旅游业已成为世界上发展最快的产业之一。据世界旅游组织的统计，2004年全球国际旅游收入达6220亿美元、入境过夜人数达到7.6亿人次，2005年全球入境过夜旅游人数为8.08亿人次。在中等发达程度以上的国家，旅游总收入占GDP的比重约为10％，以旅游为支柱或主导产业的国家，其旅游总收入占GDP的比重则超过了20％。相当数量的国家和地区，通过发展旅游业，带动的社会投资、就业、税收已占本国总量的10％。①

　　自2001年12月11日我国成为WTO正式成员，根据中国政府和WTO达成的我国旅游市场对外开放时间表，饭店业已全面开放、旅行社业的开放度不断增加、旅游交通等领域也将不断对外资开放，中国旅游市场全球竞争态势已经形成。

　　中国旅游产业在世界旅游发展大背景下也有了长足的发展，旅游产业规模、产业领域不断扩大，产业链不断延伸，从传统的饭店、旅行社、景区开始，产业领域不断扩大到社会的方方面面，产业链从下游产业逐步延伸到上游产业，形成一个完整的产业链条。旅游业与当地的契合程度越来越高，在许多地方成为当地经济的主导产业，旅游业对经济的拉动性、社会就业的带动力，以及对文化与环境的促进作用不断增加。随着旅游产业发展模式从初期的国家主导型、粗放型发展模式向市场主导型、效益型发展模式的转型，旅游产业进入到了一个新的发展时期。

　　二、旅游产业政策的特征

　　旅游产业政策的形成与旅游产业经济的发展程度有着紧密的关系，旅游产业经济的发展程度影响旅游产业政策的具体内容构成和作用途径。为了更好地制定和调整旅游产业转型时期的旅游产业政策，必须认识清楚旅游产业政策的基本特征。

　　1.诱导性和间接性。旅游产业政策制定的逻辑基准是促进社会生产力的提高，旅游产业政策主要是针对旅游产业的弱质性、关联度高等特性而出台的，是直接为旅游产业的发展服务的，即为其提供必要的宏观指导和多层次的环境支持。同时，旅游产业政策与其他产业政策一样，是一种规范性的政策，具有引导经济结构，包括旅游产业中的行业结构、地区结构、产品结构、组织结构和所有制结构，并促使企业行为趋于合理化的作用。旅游产业政策与市场机制作用的方式不同，具有很强的间接性，即一般不具有指令性，不是通过直接干涉企业的经营活动来贯彻国家的意图，而是借助产业政策对企业活力的激发间接实现国家的既定旅游产业发展目标。

　　2.系统性。旅游产业政策的设计与实践牵涉到许多相关领域或群体。这是由旅游产业的“关联性”特征引起的。不可避免地，旅游产业政策必须与其他产业政策相融合、相协调，必须正确处理好产业之间的各种投入产出联系。同时，旅游产业政策也有若干项子政策，即产业内各行业部门的特定政策。这就产生了子政策之间的协调问题，以及子政策和各产业政策之间的配合问题，使它们形成一个运作高效的系统。

　　3.序列性和动态性。产业政策要确定一国的生产要素和资源在各产业之间的分配，不同的分配是由各产业在该国经济发展中不同的地位决定的。同样，不同的产业在同一时期的发展速度是不同的。这两者决定了各产业在同一时期的发展中呈现序列性。旅游产业在不同国家经济体系中所处的地位和所起的作用不尽相同，因此旅游产业政策在不同国家经济政策体系中的构成也不一样，有着轻重缓急之差别。另外，不同的发展阶段，由于收入水平随着经济增长呈现出从低到高的变化，需求结构、生产结构和就业结构也都有相应的变化。从旅游产业政策自身来说，其具体内容和形式都会随着收入水平的提高和经济环境的变化而变化。如由于我国地域辽阔，旅游资源的地区分布很不均衡，导致各地区旅游业起步和发展的程度不一，相对应的政策体系就会呈现出动态性。

　　4、稳定性和连续性。旅游产业政策具有极强的针对性，它的制定需要经过科学预测与决策。为克服政策的时滞性，保持政策的预见性显得十分重要。旅游产业政策一般会影响经济运行的短期平衡，甚至会对短期收益构成较大的损害，但政策旨在中长期内促进旅游产业的健康运行，因而必须具有较长期的稳定性和连续性。旅游产业政策的影响和作用主要表现为影响经济的中长期发展，只要中长期的收益大于政策引致的短期损失，这种产业政策就是符合社会经济原理的，应着力贯彻落实。

　　5.国际性。旅游产业的发展是不可避免的要参与国际交流和合作，而且各国的常规或非常规旅游经济发展模式均涉及到入境旅游。世界范围新技术的发展动向、国际分工与合作的新格局、新趋势，都要求各国旅游产业政策的研究和制定，要充分考虑国际产业结构的演进动向，努力寻求和确立旅游产业应有的地位及其与其他产业的关系。中国近几年入境、出境旅游的快速发展，以及加入WTO以后对旅游产业开放度不断提高的承诺，都要求中国的旅游产业政策的制定必须重视其国际性。

　　6.针对性。与其他经济政策一样，旅游产业政策是基于旅游产业的发展现状和发展目标而设计的。具体而言，政策推行的主要目的在于克服旅游产业自身特有的弱势，通过必要的宏观指导与制度支持来提升产业素质，增强旅游产业的国际竞争力，适时地改变旅游经济增长方式。而且，旅游产业政策在旅游产业发展的不同阶段会体现出不同的侧重性。如在旅游产业起步阶段，政策的导向主要集中于鼓励与支持各方参与旅游基础设施的建设；而在旅游产业转型进入持续快速发展阶段，如何规范旅游行业部门的运作，采取切实可行的措施提升国际竞争力、促进旅游产业持续健康发展等是产业政策的重要内容。

　　三、旅游产业转型时期中国旅游产业政策选择

　　随着中国旅游产业发展的国内、国际环境的变化，在旅游产业转型时期，旅游产业政策的制定与调整需要作出新的选择。

　　1.旅游产业增长方式转变与旅游产业政策选择。在改革开放初期，为了满足国内、国际旅游市场需求的迅速增长的需要，原本十分落后的旅游产业实施粗放式的数量扩张发展模式是当时我国旅游产业发展的自然选择。而当旅游产业发展到一定阶段以后，随着旅游市场的不断成熟、旅游需求的不断变化、旅游市场竞争的日益激烈、旅游产业经济效益的下降等，旅游产业增长方式必须要实现转型。旅游产业政策的制定与调整必须要符合这一要求。旅游产业政策的制定要在引导产业发展过程中，要将扩大旅游产业规模与提高产业质量、提升产业增长的效益有机结合起来，实现又快又好发展；要坚持“科学开发、永续利用”和开发服从保护、开发促进保护的原则，按照建设资源保护型、环境友好型社会的需求，全面推进资源保护型旅游开发方式、资源节约型旅游经营方式和环境友好型旅游消费方式，建设绿色产业体系。

　　2.依据旅游产业功能作用方向的变化，适时调整相关旅游产业政策。随着我国国民经济的发展，人民收入水平的提高，旅游创汇的产业功能在不断弱化，就需要适时地对出入境旅游政策进行适时的调整，实施继续发展入境游，积极鼓励出境游的政策导向。出境游我们不能把它看作是简单的外汇流出，出境游及其规模的大小是衡量一国是否成为“旅游强国”的重要因素。只有入境旅游、出境旅游、国内旅游三大市场的协调发展，才能使我们在国际旅游市场上有更多的话语权，才能促进旅游业持续健康地发展。

　　3.制定有利于旅游企业集团化发展的政策，应对日益激烈的国际竞争。形成具有国际影响力旅游企业集团是我国旅游业在国际化背景下提升竞争力的必然要求，我国企业规模普遍较小，旅游企业更是如此。2005年我国16846家旅行社营业收入1116.59亿元，而美国运通公司一家2004年营业总额就达270亿美元，是我国全国旅行社营业总收入的1倍左右。旅游企业集团(特别是形成在国际市场上有影响力的企业集团)的成长壮大，在当前严酷的市场环境下，需要得到政府政策扶持，可以通过相应政策对中央旅游企业资产进行战略整合组建旅游企业航母，在金融政策、制度建设等方面鼓励已经有一定规模和影响力的民营旅游企业实施集团化经营。

　　4.出台引导旅游产业的科技投入，以技术创新推动旅游产业升级的产业政策。集约型增长方式特别重视科技进步。由于受传统观念的影响，认为旅游产业是“低投入，高产出”、“劳动密集型”产业，在旅游产业发展中不注重技术投入，造成我国旅游产业各系统环节的技术含量普遍过低，科技基础薄弱。这种现象已严重影响我国旅游产业发展的后劲。我国旅游产业的可持续发展、旅游产业增长方式的转变等已越来越倚重对科学技术的应用水平。现代旅游企业集团经营管理的信息化、旅游开发规划决策的科学化、旅游环境管理的科学化、现代网络技术在旅游市场营销中的运用等，都要求我们不断加大对旅游产业的科技投入。为此，首先，国家有关部门应制定旅游产业发展的科技振兴计划，为旅游产业发展营造良好的科技应用环境，奠定科技振兴旅游产业的基础。其次，旅游企业必须尽快转变观念，重视高科技在经营管理决策中的应用，加大科技投入，以科技投入促效益。第三，旅游科研机构、高等旅游院校重视高新技术在旅游产业中的应用的研究，研究开发一批实用性强的旅游科技应用项目，培养一批技术素养高的现代旅游企业经营管理的专门人才。

　　5.坚持旅游基础建设方面的政府主导政策导向。旅游基础设施建设状况直接关系到旅游产业的发展潜力和可持续性。一般地，各国或地区为了发展旅游产业都会制定一些政策倾斜措施，鼓励旅游基本建设。如兴建国家级的旅游风景区，创办旅游专业学校以培养各类旅游专业人才和培训旅游从业人员，由国家出资建旅游专用码头、机场等等。此外，与旅游产业发展相关的基础设施建设也同样需要政府的支持，如道路修、扩建，通讯技术的发展，旅游目的地整体规划与设施改造。为此，政府应制定对旅游基础设施建设持续投入的财政政策、鼓励社会各种力量参与旅游基础设施建设的金融、税收等支持政策。

　　6.形成旅游产业国际合作与竞争的政策支持环境。旅游市场国际化程度越来越高，旅游产业的国际合作与竞争是不可避免的，提高旅游业开放程度也是我国加入WTO的承诺。通过国际合作，各国或地区可以得到发展旅游产业的经验，能够借助对方的力量来克服自己的不足，加速旅游产业的发展进程；通过国际竞争，可以培养较高素质的旅游产业，完善本国和地区的旅游市场，充分发掘自身的优势，为旅游产业的健康、较长期的成长奠定基础。国家或地区的旅游产业政策应根据自身的特点和国际形势制定出有利于旅游企业加强国际交流，合作的政策，逐渐降低外国旅游企业进入本国市场的门槛，支特本国旅游企业参与国际市场的竞争并给予必要的资金、人才等方面的支持。旅游产业政策内容和形式也应该体现出这种政策导向。当然旅游市场的开放是一个渐进的过程，否则，极有可能因开放程度过大和政策支持力度不够而造成旅游产业不能适应激烈的市场环境，过早地成为衰弱产业。

　　注释：

　　①邵琪伟在贵州省旅游工作会议上的讲话，《旅游调研》2006(3)。

作者介绍：唐留雄，温州大学商学院副教授。325035