WTO机制下的中国经济特区

作者：徐民邓和军杨洁

海南大学学报：人文社科版 2000年08期

　　中图分类号：F127.9 文献标识码：A 文章编号：1004－1710 （2000）02－0003－09

　　我国正在为加入WTO（世界贸易组织）而作不懈的努力， 与此同时，我国经济特区的政策优势逐步减弱。人们担心：经济特区实行的特殊优惠政策被取消，并进而导致经济特区的最终消失？这种担心不能说全无道理，但我们若对经济特区与WTO的关系进行一番仔细的比较研究， 再联系到目前世界范围内的经济特区（注：本文所称世界范围内的经济特区，是指一国或地区设立的，在对外经济贸易活动中实行特殊的开放政策，用减免关税等优惠和灵活的措施，吸引外来投资，引进技术，以发展外贸，实现特定的经济目的的综合性经济区域。又称世界经济特区、世界经济自由区等。）现状以及我国经济特区的战略发展目标选择，便可发现经济特区不但不会消失，而且将长期存在和发展下去。

　　一、经济特区与WTO

　　从目前世界范围内的经济特区来看，WTO 成员大都设有经济特区。当今世界上的1000多个经济特区，其所在国和地区大多是WTO 的成员，其中美国就有270多个。[1]由此可以从侧面说明即使我国加入WTO， 我国仍可让经济特区继续存在下去。要探讨其能继续存在的理由，就必须将经济特区与WTO进行比较研究。

　　（一）特区的设立符合WTO的宗旨

　　1995年生效的世界贸易组织协定其宗旨沿袭了关贸总协定的宗旨，即：试图在互惠互利的基础上大幅度地削减关税及其他方面的贸易障碍，消除国际贸易中的差别待遇，有效地建立稳定和透明的国际贸易环境，逐步实现贸易自由化，以实现世界资源的充分利用和各缔约国经济的持续增长与发展。WTO的目标就是要维持贸易市场的公正、 自由竞争的秩序，实现世界贸易的自由化。

　　我国自1979年创办经济特区以来，经济特区作为一种更高层次的开放模式，促进了我国经济特区与国际经济的接轨，带动了我国经济的国际化进程，它不仅是对外开放的窗口，而且是我国经济参与国际分工和国际市场竞争的前沿阵地。经济特区所实行的更加开放的体制和一系列优惠措施，与WTO的实现世界自由贸易、降低关税、 弱化关税壁垒以及消除非关税贸易壁垒的宗旨是一致的。事实上，经济特区之所以实行更加开放的体制和一系列优惠措施，就是为了加大开放的广度和深度，同时发挥其“辐射”作用从而促进我国内地的开放。在一定意义上，它是开放度不断提高的催化剂。[1]凡是来特区投资的， 在不违反法律的禁止性规定的情况下，均可根据其投资项目对特区经济发展所起的不同作用而享受特区给予的不同优惠待遇，并且在特区内逐步放宽对产业和经济活动的许可和管制，通过立法和行政手段禁止阻碍公平竞争的企业行为和有效竞争的限制行为，逐步废除限制有效竞争的市场管理结构，这些都与WTO的宗旨和其所要达到的目标相一致。 经济特区直接面向国际市场，参与国际竞争，它不仅没有阻碍世界贸易自由化的发展，相反，对全球经济发展的自由化和一体化起到了巨大的推动作用。

　　（二）特区优惠政策符合WTO的原则

　　1.国民待遇原则。国民待遇原则是WTO最基本的法律原则之一， 关留总协定第3条对此作出了规定。 它最初主要强调缔约方对另一缔约方进口的产品，在国内税收和法令规章方面，应给予它享受与其国内同类产品的同等待遇以及同等竞争条件。但在乌拉圭回合后，该原则不再囿于贸易领域，还包括投资和税收等方面。国民待遇原则对于所有WTO 成员国来说，是必须遵守的，但实际上大多数WTO 成员国又都是一些区域集团的成员国，这些区域集团共同设立自由贸易区，在自由贸易区内，集团成员国享有的优惠待遇要多于非集团成员国，这实质上是一种差别待遇，从严格意义上来说是不符合国民待遇原则的。但很显然WTO 允许其存在。而经济特区则不同于这些自由贸易区，因为经济特区是向全世界开放的，也就是说，不论是国内人还是外国人，也不论是哪个国家的外国人，它一旦进入特区就平等地享受特区的优惠待遇，因而实际上它是比自由贸易区更符合国民待遇原则的。既然WTO 允许自由贸易区的存在，就必然也能允许经济特区的存在。其实，只要经济特区的优惠待遇是公平的，并公开地给予本国人与外国人，就不违背国民待遇原则。我国在加入WTO后，非经济特区的区域也将实行国民待遇原则， 但这种国民待遇不同于经济特区实行的国民待遇，因为经济特区内的这种国民待遇是建立在一系列较区外更为优惠的政策措施之上的，这种区内与区外的差别，只是我国经济特区的“特”之所在，与国民待遇原则是不相违背的。总之，我国经济特区的优惠措施与国民待遇原则在理论上是基本协调的。

　　2.关税减让原则。关税减让也是WTO的一项基本原则， 关贸总协定第18条附加第1款就规定， 各缔约国“在互惠互利的基础上进行谈判，以大幅度降低关税和进出口其他费用的一般水平，特别是降低那些使少量进出口都受到阻碍的高关税”。我国经济特区优惠政策的核心内容就是税收的减让优惠特别是货物进口方面的关税减让优惠，因而它是符合这一原则的。

　　3.透明度原则。所谓透明度原则是指各成员国保证各自的法律法规及具体操作方法的透明度，所有已有的和新制定的规章制度都必须尽快公布，并能方便地获得和查询。该原则要求成员方不仅要尽量做到贸易政策有透明度，而且还包括世界贸易组织协定附录的货物贸易协定、服务贸易协定以及知识产权协定所规定的各项措施的透明度。我国经济特区的优惠政策一般以法律、地方性法规或法令的形式表现出来，如我国《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》等就有关于经济特区的税收优惠、财政优惠、简化行政手续、特殊的政府保证等方面的优惠措施的规定，并且在经济特区内也适用《商标法》、《专利法》、《著作权法》等有关知识产权方面的法律，且以上法律均是公开颁布的；另外，经济特区还通过公报的形式公布了最新出台的法律、规章或法令，应该说是基本符合透明度原则的要求的。

　　（三）特区政策与WTO机制的比较

　　1.与反补贴规则之比较

　　乌拉圭回合谈判中所达成的补贴及反补贴措施协议所涉及的“补贴”，是指政府或任何公共机构对企业的金融资助，包括资金的直接转移，如赠与、贷款和投资，也包括减缓税、政府向企业提供商品或服务、政府向企业提供收入或价格支持及其他优惠。补贴一般就指政府补贴，但如果政府指示私人机构从事上述活动，也同样被视为补贴。但并非所有补贴均构成反补贴规则中的补贴。补贴可分为被禁止的补贴、可起诉的补贴、不可起诉的补贴三种。其中，只有被禁止的补贴是可以被征收反补贴税的，而这种补贴只是禁止工业品的出口补贴。其余的可起诉补贴不以特定企业为对象，其允许提供的补贴，只有在其“严重歧视另一成员方的利益”时，才可起诉；而不可起诉的补贴，由于不是“专向性”，没有特别的交付限制，可以自由交付。考察我国经济特区内企业所实行的出口退税或免税的优惠等措施，虽然在表面上看来属于所谓的被禁止的补贴的一种，但因为我国经济特区给予外资企业的优惠措施并不针对某种产品、某个企业或某个行业，况且只要区外投资者到特区投资，就能享受到公平的优惠措施，因而也就在事实上并不会构成补贴。在此意义上，我国给予经济特区的优惠措施并不违反WTO中反补贴规则。

　　2.与服务贸易协定之比较

　　WTO自1995年成立以来，世界服务贸易自由化得到了长足发展， 提高服务业的开放度也就成为其内在要求。我国在加入WTO后， 也必须履行服务贸易协定中规定的义务。而经济特区因其发展早、崛起快，无论在广度还是深度上，在我国服务贸易领域内都是率先开放的。事实上，经济特区现行的一些基本优惠政策及其发展状况，也将推动其担当此责任。我国于1982年开始批准国外金融机构在经济特区设立营业性分支机构，设立外资金融机构成为外商在经济特区投资的基本方式之一。随着对外开放的逐步发展，经济特区内的投资范围也在扩大，在服务贸易领域则体现为允许外商在一定范围内，如航空运输、金融、保险、证券、会计、审计、法律咨询服务进行投资。而深圳、厦门则又通过立法形式开放了商业批发零售业务、放开信息咨询领域、兴办外资国际旅行社、对特区内外国居民服务价格并轨，并在这些领域实行国民待遇原则。[3]这些措施与优惠政策均是符合WTO 服务贸易协定关于实现世界服务贸易自由化发展目标的。此外，我国对经济特区在简化投资审批程序、简化出入境手续等方面提供了优惠，也为我国开放服务贸易提供了便利条件。因此，经济特区在不断向服务贸易协定规定的义务靠拢时，也必将在全国率先实现服务贸易自由化。

　　3.与TRIMS之比较

　　为了促进世界贸易的自由化，乌拉圭回合谈判通过了TRIMS， 即《与贸易有关的投资措施协议》。该协议的第2条第2款及附件特别列举了应予以禁止的几项与贸易有关的投资措施。我国现行的外资法律及对外商投资企业实施的一系列政策存在着一些与 TRIMS规定相冲突的地方，主要体现在同TRIMS规定所禁止的几项措施的背离方面。

　　（1）当地成份要求。即我国政府为保持其对外收支平衡， 要求外商投资企业须购用一定数量或价值的我国产品作为其自身的生产投入。也就是说，外商投资企业根据法律的规定对其所需的原材料、燃料、配套件等，在同等条件下应优先在中国境内购买，并在审批准入上要求某些外资企业生产的产品实现国产化或国产化达到一定比例，并规定了外资企业相应的国产化进程和相应的考核办法。这一规定显然背离了TRIMS的规定。

　　（2）贸易进出口平衡的要求。 即要求将外商投资企业的进口在数量、价值或比例上同其出口相吻合，防止外汇净流失，造成对外收支不平衡。这一要求也违背了TRIMS 关于数量限制一般禁止的与贸易有关的投资措施的规定。

　　（3）出口实绩要求。 即指我国政府要求外国投资者必须将其一定数量的产品在国际市场销售，这是为TRIMS禁止的。 我国的外资政策始终把鼓励外商投资企业的产品向国际市场销售作为一个基本原则，但在经济特区却有不同规定，依我国法律规定，属于国内急需进口的，采用国内原材料、元器件生产的产品，或外商提供了先进技术设备生产、我国又需进口的产品，内销比例可以增大，甚至可以内销为主。

　　（4）进口用汇要求。 即要求外商投资企业生产所需的进口被限制在该企业的一定数量之内，从而限制企业在当地生产用的原材料、部件或元件或与当地生产有关的产品的进口。但这与TRIMS 的规定是不相符合的，因为TRIMS 附件中规定：“限制企业用于当地生产或与当地生产有关产品，这种限制即把企业取得的外汇以及其带来的外汇收入流入联系起来。”

　　上述几项规定同TRIMS是冲突的。

　　显然，与TRIMS相冲突的措施在我国加入WTO后迟早是要废除的，但对于废除后的后果则还缺乏必要的准备和认识，因而有必要选择一特定地区作为先期试验，而经济特区作为“试验田”是其作用之一，因此经济特区大可不必照国内其它地区同步发展，而可率先废除这些限制性措施，先期与TRIMS接轨。事实上， 当前在经济特区内施行的一些限制性要求不是很严格就已经说明了经济特区的优惠政策有与TRIMS 相协调的倾向，则废除那些限制性要求后，二者就不但不会相冲突，而是完全相符合了。

　　其实WTO的各项法律制度的核心内容就是强调公平竞争， 而经济特区的设立虽然为着一个特定目的，但核心也是强调公平竞争，因此我国经济特区的存在与WTO的宗旨机制是基本协调的。 经济特区在我国加入WTO后不仅仍然存在，并且将有新的发展。

　　二、加入WTO后经济特区的展望

　　虽然我国经济特区的存在与WTO的宗旨、机制基本协调， 但经济特区在我国加入WTO后，要怎样才能获得强劲发展仍是大家关心的问题。因而，对这问题有必要作深入的探讨。

　　（一）经济特区仍要继续“特”

　　经济特区的“特”，除了独特的区位优势、历史优势和人文优势外，主要表现在其实行的特殊优惠政策上。特殊优惠政策与经济特区一脉相承，它既是经济特区的必然要求，也必将能促进经济特区大力发展。

　　首先，WTO只限制其成员国可能阻碍或扭曲正常的国际贸易的做法，除此之外，对其成员国的国内措施并无限制。从理论上看，只要国家存在，则税赋必然存在，二者不可分离。而税赋富有弹性，税赋如何征、征多少完全由国家决定，税收优惠构成国家给予的特殊优惠政策的主要部分，如果税收优惠能给国家带来更多利益，那么国家是宁愿给予税收优惠的。国家为实现某种战略目标在全国范围内划定一些区域建立经济特区，实施包括税收优惠在内的特殊优惠政策，这是一种国家让利行为，是一国主权的体现，只要不造成国际贸易的扭曲即可。

　　其次，从世界经济特区发展的历史来看，虽然世界经济特区的产生与资本主义经济发展密切相关，但最初的世界经济特区却是产生于封建社会，1547年处于封建社会的意大利诞生了世界上第一个被正式命名的自由港——雷格亨港。只是后来资本主义社会产生了，世界经济特区便得到迅速发展；而其间，社会主义南斯拉夫联盟共和国，也设立了一个面积为6000平方米的贝尔格莱德自由关税区。很显然，世界经济特区的产生及其存在有其自身的发展内涵，与一国的社会制度及经济体制无关。而经济特区自身的发展内涵，取决于一国的经济战略发展目标，从该目标出发设置经济特区，就势必会给予其特殊的优惠政策。

　　再次，在实践操作上，从世界范围来看，各国经济特区均为特殊优惠政策的产物。美国在全国设立了200多个对外贸易区， 它们都采取了一定的优惠措施，例如：入区的货物无需报关或交纳关税；货物运出区外，如进入关税区才需完税；如转口或运出国外，则不纳税。美国货物经海关许可进入外贸区，即视同出口。其他各国经济特区也实行程度不等的特殊优惠政策。事实上，世界经济特区实行特殊优惠政策已成为世界各国通行的国际惯例，而世界经济特区的成功运作，又极有说服力地证明了其实行特殊优惠政策所发挥的核心作用。从我国来看，经济特区的实践也是成功的，它带来的全国全方位、多层次的开放以无可争议的事实证明了实行特殊优惠政策的作用和意义。

　　但近几年来，由于经济特区的特殊优惠政策引出了许多误解，特别是认为经济特区的特殊优惠政策不应再实行了。其理由主要有三：1.认为WTO机制不允许实行差别待遇；2.认为经济特区发展到一定阶段， 其实力已达到一定规模，为防止与非特区拉大差距，损害共同富裕的既定目标，特区不应该再享有优惠了；3.认为市场经济的公平竞争原则不允许对经济特区实行特殊优惠政策。我们认为这些理由在不同程度上存在认识上的误区。对于第一种理由，前面已经论述过，主要是他们没有认识到WTO 机制所主张的国民待遇原则只要求一国内所实行的政策是公开的，并公平地给予外国人和本国人，即不允许对外国人（无论是哪国人）和本国人实行差别待遇，并不限制一国内设立经济特区，实施特殊优惠政策，实行区内与区外的差别待遇。实际上到目前为止也并无禁止一国内实施区域特殊优惠的国际文件。既然发达国家以及WTO 成员国如美国都实行区域特殊优惠来吸引外资，我国作为发展中国家设立经济特区更是在情理之中。对于后两种理由，主要是他们错误地把经济特区简单地定位于与非特区一样的普通区域，而未看到经济特区设立的更深远的意义。我国设立经济特区的目的并不只在于发展特区本身的经济，其更重要的意义在于产生示范效应，推动我国改革开放的深入发展。这个目的与我国经济发展战略目标是一致的，从这个战略高度来看，经济特区显然有别于非特区，因而对经济特区实行特殊优惠政策也就合情合理。若脱离我国的经济战略发展目标以及我国设区目的而孤立地看经济特区及其实行的特殊优惠政策，很显然会得出不正确的结论。澄清了这些认识误区后，我们认为，与此相反的是，从我国经济战略发展目标和设立经济特区的目的以及即使我国加入WTO来看， 经济特区还是可以实行特殊优惠政策的；而从世界经济特区的发展及我国的实践来看，经济特区必须实行特殊优惠政策；着眼于经济特区今后的发展，于是仍要继续“特”。

　　（二）要保持稳定的特殊优惠政策

　　对于经济特区政策优势减弱的问题，应该辩证地看待，但无可否认的是，部分特殊优惠政策的削弱还是在一定程度上对经济特区的建设和发展产生了不利影响的。以海南经济特区为例，中央对经济特区税收优惠政策的每一次减弱调整，都使海南的经济发展速度明显减缓，如1995年国内生产总值仅比上年增长4.3%，1996年则仅增长5.2%，大大低于建省后各年份的增长速度。[4]政策优势减弱， 表明经济特区所实行的特殊优惠政策不稳定，而特殊优惠政策不稳定，会反映到特区经济的发展速度上。这一点在国外经济特区也是有教训的。1992年韩国取消对出口加工区的优惠政策，对外资全面实行国民待遇。结果，导致了外资引进规模的下降，并成为韩国出口大幅度下降的重要原因。[5]其实， 导致这种令人始料不及的恶劣局面的原因也很简单，因为盈利是经商的目的，而在经商所在地实行特殊优惠则利于商家盈利。一旦政策不稳定，就意味着商家投资的预期盈利性得不到保障，甚至可能受损，这显然与其投资目的相悖，因而导致其抽回投资或不投资。特殊优惠政策的不稳定即表明投资环境差，商家一般不会选择这样的地区进行投资。好的投资环境需要稳定的特殊优惠政策，稳定的特殊优惠政策对外资具有重要的吸引作用。

　　从另一方面来说，因为经济全球化的趋势越来越明显，世界各国大都建立了经济特区，并实行特殊优惠政策以招商引资，如果国家实行的特殊优惠政策不稳定，便意味着政策稳定的另一国的优势增强，国际长期资本就会选择投资环境好的国家进行投资。在竞争日益激烈的今天，优惠政策已成为取得成功的基本条件，对经济特区来说，最能吸引国际直接投资的是最优惠最稳定的政策。

　　总之，保持经济特区特殊优惠政策的稳定性很重要。这一点在国外已得到证明了。世界各国的经济特区大部分制定有专门的法律，如美国有统一的《对外贸易区法案》。于我国而言，为了实行稳定的特殊优惠政策我国应总结经济特区近20年来的经验，参考并借鉴国外经济特区的立法，制定《中华人民共和国经济特区法》。这是WTO 透明度原则的必然要求，也是稳定优惠政策的要求。

　　（三）特殊优惠政策应作适当调整

　　我国经济特区近来的发展不很令人满意，其原因涉及多方面，譬如政策优势减弱，有些以前算是优惠的而现在却不算是优惠了，但没有及时调整等；其众多原因中，起关键作用的是特殊优惠政策的安排不合理。究其不合理性的根源，主要是因为我国经济特区的设立是处于计划经济时期，对市场经济的一些制度了解不够，因而当时制定的特殊优惠政策就不可避免地带有一些计划经济色彩，难以适应市场经济体制的要求。自然也就难以达到施行的原本目的。同时，我国在设立经济特区的初期，所考虑的主要是为了吸引外资，而对内资则有所忽视；而吸引外资主要是实施了税收优惠等特殊政策，但这种做法是谨慎的，因而对外资的投向、经营和运作等都作了很多限制，这就使外资相对于内资而言，得到“超国民”和“次国民”的待遇。所谓“超国民待遇”，其实质就是对外资的种种优惠政策，内资不能享有。而所谓“次国民待遇”，指的就是在给予外资某些方面优惠的同时，对外资的其他方面如外资的投向、经营和运作等给予限制，但对内资却没有这种限制。无论是“超国民待遇”还是“次国民待遇”，都是违背国民待遇原则的，也具体表明了特殊优惠政策安排的不合理。

　　要改变我国经济特区特殊优惠政策安排的不合理性，就需要对这些政策作适当调整。结合WTO 机制以及参考世界各国经济特区的成功实践，我们认为，我国经济特区特殊优惠政策应当按照国民待遇原则加以调整与完善。

　　第一，我国经济特区应对特区外的所有地区和国家开放。以前强调的是经济特区对世界各国开放，但并未表明它对国内其它各地区也开放，因而这在一定程度上造成了对内资的不公平，其实我国国内其它各地区拥有的资金也是很多的，强调特区也对它们开放肯定会使他们在特区大有作为，并促进特区的发展。

　　第二，无论是内资还是外资，也不论是哪个国家的投资，在经济特区内都应享有同样的优惠政策。这就要求经济特区内的所有对外资的优惠措施即所谓的“超国民待遇”也同样施行于内资，即在享有优惠方面内资同外资一样。而对外资所做的种种限制，即所谓的“次国民待遇”则应该取消，对之采取同内资一样的政策。这样，外资与内资有了公平的竞争环境，特殊优惠政策的安排才算是合理的。

　　第三，经济特区应在新的基础上实行新的更加优惠的特殊政策。中国加入WTO后将全面对外开放，经济特区原先实行的种种优惠措施， 大多将失去其优势。从国家设立经济特区的战略目标出发，为提升国家的竞争力，国家应充分利用WTO机制许可的一切便利， 赋予经济特区新的特殊优惠政策，为经济特区的发展注入强劲的活力，继续发挥经济特区在新形势下的试验田与排头兵作用，实现我国加入WTO的效益最大化。

　　享有稳定合理的特殊优惠政策是我国经济特区的重要特征，显然这种特征只能加强而不能削弱。在此基础上同时完善经济特区的市场机制，使市场机制与特殊优惠政策完美地结合起来，我国经济特区在WTO 机制下就必然能顺利而快速地发展。

　　收稿日期：2000－02－15

作者介绍：徐民（1963－），男，河南叶县人，海南大学副教授、硕士，主要从事商法和国际经济法研究。海南大学，海南 海口 570228 邓和军，海南大学法学院国际经济法2000年毕业生。海南大学，海南 海口 570228 杨洁，海南大学法学院国际经济法2000年毕业生。海南大学，海南 海口 570228