安全评价的原则和依据

一、安全评价的原则

安全评价是落实“安全第一，预防为主”方针的重要技术保障，是安全生产监督管理的重要手段。安全评价工作以国家有关安全生产的方针、政策和法律、法规、标准为依据，运用定量和定性的方法对建设项目和生产经营单位存在的职业危险、有害因素进行辨识、分析和评价，提出预防、控制、治理对策措施，为建设单位和生产经营单位减少事故发生的风险，为政府主管部门进行安全生产监督管理提供科学依据。

安全评价是关系到被评价项目能否符合国家规定的安全标准，能否保障劳动者安全与健康的关键性工作。由于这项工作不但具有较复杂的技术性，而且还有很强的政策性，因此，要做好这项工作，必须以被评价项目的具体情况为基础，以国家安全法规及有关技术标准为依据，用严肃的科学态度，认真负责的精神，强烈的责任感和事业心，全面、仔细、深入地开展和完成评价任务。安全评价应遵循权威性、科学性、公正性、严肃性、针对性、综合性和适用性原则。

1.权威性

安全评价是国家以法规形式确定下来的，安全评价是一项国家正在建立并逐步完善，旨在从根本上控制、消除事故隐患，促进安全生产的有效制度。政策、法规、标准是安全评价的依据，政策性是安全评价工作的灵魂。所以，承担安全评价工作的单位必须在国家安全生产监督管理部门的指导、监督下，格执行国家、行业及地方颁布的有关安全的方针、政策、法规和标准等;在具体评价过程中，全面、仔细、深入地剖析评价项目或生产经营单位在执行产业政策、安全生产和劳动保护政策等方面存在的问题，并且在评价过程中主动接受国家安全生产监督管理部门的指导、监督和检查，力争为项目决策、设计和安全运行提出符合政策、法规、标准要求的评价结论和建议，为安全生产监督管理提供科学依据。这些都体现了安全评价的权威性。

2.科学性

安全评价涉及学科范围广，影响因素复杂多变。安全预评价从时间上讲有预测、预防性;安全现状综合评价在整个项目上具有全面的现实性;专项安全评价在技术上具有较高的针对性;验收安全评价在项目的可行性上具有较强的客观性。为保证安全评价能准确地反映被评价项目的客观实际和结论的正确性，在开展安全评价的全过程中，必须依据科学的方法、程序，以严谨的科学态度全面、准确、客观地进行工作，提出科学的对策措施，做出科学的结论。

危险、有害因素产生危险、危害后果是有一定条件和触发因素的，要根据内在的客观规律分析危险、有害因素的种类、程度，产生的原因及发展到出现危险、危害的条件及其后果，才能为安全评价提供可靠的依据。

从收集资料、调查分析、筛选评价因子、测试取样、数据处理、模式计算和权重值的给定，直至提出对策措施、做出评价结论与建议等每个环节，都必须严守科学态度，用科学的方法和可靠的数据，按科学的工作程序一丝不苟地完成各项工作，努力在最大程度上保证评价结论的正确性和对策措施的合理性、可行性和可靠性。

受一系列不确定因素的影响，安全评价误差在一定程度上是存在的，评价结果的准确性直接影响到决策的正确，安全设计的完善，运行是否安全、可靠。因此，对评价结果进行验证十分重要。为不断提高安全评价的准确性，评价单位应有计划、有步骤地对同类装置、国内外的安全生产经验、相关事故案例和预防措施以及评价后的实际运行情况进行考察、分析、验证，利用建设项目建成后的事后评价进行验证，并运用统计方法对评价误差进行统计和分析，以便改进原有的评价方法和修正评价的参数，不断提高评价的准确性、科学性。

3.公正性

评价结论是被评价项目的决策依据、设计依据、能否安全运行的依据，也是国家安全生

产监督管理部门进行安全监督管理的执法依据。因此，对于安全评价的每一项工作都要做到客观和公正。既要防止受评价人员主观因素的影响，又要排除外界因素的干扰，避免出现不合理、不公正。

评价的正确与否直接涉及到被评价项目能否安全运行;涉及到国家财产和声誉会不会受到破坏和影响：涉及到被评价单位的财产会否受到损失，生产能否正常进行;涉及到周围单位及居民会否受到影响;涉及到被评价单位职工乃至周围居民的安全和健康。因此，评价单位和评价人员必须严肃、认真、实事求是地进行公正的评价。

4.严肃性

安全评价必须以国家和地方有关安全的方针政策、法规、标准、规定等为依据;安全评价的效果涉及到国家的利益和声誉，涉及到建设单位和生产单位能否安全、正常地运行，涉及到职工的安全和健康，也涉及到其他设施和其他人员的安全、健康;安全评价机构和评价人员应由国家安全生产监督管理部门予以资质核准和资格注册。因此，安全评价是一项十分严肃的工作，评价单位和评价人员必须以强烈的责任心和事业心来进行安全评价工作。

5.针对性

进行安全评价时，首先是针对被评价项目的实际情况和特征，收集有关资料对系统进行全面地分析;其次是对众多的危险、有害因素及单元进行筛选，针对主要的危险、有害因素及重要单元进行重点评价;并辅以重大事故后果和典型案例进行分析、评价。各类评价方法都有特定适用范围和使用条件，因此要有针对性地选用评价方法：最后要提出有针对性的、操作性强的对策措施，对被评价项目作出客观、公正的评价结论。

6.综合性

系统安全分析和评价的对象千差万别，涉及企业的人员、设备、物料、法规、环境的各个方面，不可能用单一的方法就完成任务。例如对新设计的项目和现有的生产项目就应有区别，前者多半属于静态的分析评价，后者则应考虑动态的情况。又如对危险过程的控制和伤亡数字的目标控制，在方法上也有所不同。所以，在评价时要进行综合考虑各种因素与影响。一般需要采用多种评价方法，取长补短。

7.适用性

系统分析和评价方法要适合企业的具体情况，即具有可操作性。方法要简单，结论要明确，效果要显著，这样才能为人们所接受。

二、安全评价依据的法律、法规和技术标准

安全评价是政策性很强的一项工作，必须依据我国现有的法律、法规和技术标准，以保障被评价项目的安全运行，保障劳动者在劳动过程中的安全与健康。

1.安全法规与标准综述

(1)安全法规的形式

安全法规是国家为了保障劳动者在劳动过程中的安全与健康、保证劳动条件的改善而制定并以国家强制措施保证其实施的行为规范。它主要有以下几种形式：

①由国家立法机构以法律形式颁布实施的。例如《劳动法》、《中华人民共和国安全生产法》等。

②由国家、省、市政府或国务院、行业、地方政府有关部门以行政法规形式实施的。例如国务院发布的《女职工保护规定》，原劳动部发布的《建设项目(工程)劳动安全卫生监察规定》、《建设项目(工程)劳动安全卫生预评价管理办法》、《建设项目(工程)职业安全卫生设施和技术措施验收办法》，国家经济贸易委员会发布的《关于对建设项目(工程)劳动安全卫生预评价单位进行资格认可的通知》，国家安全生产监督管理局文件安监管办字(2001)39号文《关于进一步加强建设项目(工程)劳动安全卫生预评价管理工作的通知》，发改投资

[2003]1346号《国家发展和改革委员会国家安全生产监督管理局关于加强建设项目安全设

施“三同时'工作的通知》等。

③安全标准

是由政府主管标准化工作的部门批准并以特定形式发布的。例如《生产设备安全卫生设计总则》、《生产过程安全卫生要求总则》等。

(2)安全法规与标准分类

①按法规与标准的来源分

a.由全国人民代表大会或全国人大常委会通过的法律，具有最高法律效力，如《劳动法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国矿山安全法》等。

由国家技术监督局颁布的标准为国家标准，是在全国范围内统一执行的标准，如《电梯试验方法》(GB/T10059—1997)等。

b.由国务院及其所属部、委依据宪法和法律制定的规范性文件，其表现形式主要有各项命令、条例、规定、管理办法、实施细则、标准，如国家安全生产监督管理局、国家煤矿安全监察局《关于加强安全评价机构管理的意见》等。这些规范性文件是宪法和各项法律的具体体现，同样具有法律效力。由各部、委发布的标准为行业标准，是在全国各专业范围内统一执行的标准。

c.由地方各级人民代表大会或人大常委会、地方各级政府为执行宪法、法律和各项行政法规制定的补充性的规范性文件，其表现形式多为决议、决定、办法、标准，如《江苏省苏南运河交通管理办法》等，只在本辖区内具有法律效力。

d.国际标准和外国标准

对于引进项目(含技术、设备)依据的标准在合同中有特殊规定或受专业范围、特殊情况限制而我国又暂无相应的安全标准时，可采用国际标准、引进国际标准。

采用国际标准时，必须与我国标准体系进行对比分析或验证，应不低于我国相关标准或暂行规定的要求，并经有关安全生产监督管理部门批准。

②按标准的法律效力分

a.强制性标准

是指保障人体健康和人身、财产安全的标准、法律和行政法规等规定强制执行的标准，有安全标准、环境保护标准、食品卫生标准等，如《石油化工企业设计防火规范》(CB50160--92，1999年修订版)。

b.推荐性标准

受生产水平、经济条件、技术能力和人员素质等方面限制，强制性统一执行有困难时，国家鼓励有关单位、人员自愿采用的标准，如《汽车危险货物运输、装卸作业规程》(JT/T3145--91)等。

③按标准对象特性分有管理标准和技术标准，技术标准又可分为：

a.基础标准

在一定范围内(例如安全范围)作为其他标准的基础，被普遍使用、具有广泛指导意义的标准。例如《职业安全卫生标准编写规定》、《安全标志》、《安全色》、《职业安全卫生术语》、《危险货物运输包装通用技术条件》、《企业职工工伤事故分类》等。

b.产品标准

是指为保证产品的适用性，对产品必须达到的主要性能参数、质量指标、使用维护要求等制定的标准。例如《防护鞋通用技术条件》、《安全防护屏》、《固定式防护栏杆》、《电梯技术条件》、《过滤式防毒面具》等。

c.方法标准

是指以设计、实验、统计、计算、操作等各种方法为对象的标准。内容是对设计、制造、施工、检验等技术事项做出一系列统一规定时的标准，一般称作“规范”;内容是对工艺、操作、

安装、检定等具体技术要求和实施程序做出统一规定的标准一般称作“规程”。例如《工业企业总平面设计规范》、《工业企业噪声控制设计规范》、《缺氧危险作业安全规程》、《起重机械安全规程》等。

(3)安全指标

安全指标(以下简称“指标”)是安全法规的重要组成部分，安全指标的目标值是衡量系统危险性、危害性，进行定性、定量评价结果的标准。若没有指标(标准)，评价者将无法判定系统的危险和危害性是否符合要求，以及改善到什么程度才算系统的安全水平是可以接受的，定性、定量评价也就失去了意义。

世界上没有绝对的安全，所谓安全就是达到了可以容许的限度。当危险性、危害性降到一定程度就可以认为是安全了，而指标就是这种限度的目标值。因此，不是以危险性、危害性为零作为指标，而是根据国家的政治、经济、技术情况和对危险、危害后果、危险、危害发生的可能性(概率、频率)和安全投资水平进行综合分析、归纳和优化，从而制定一系列有针对性的危险危害等级、指数等作为要实现的目标值。

例如，部分行业的危险等级划分标准、各行业规定的千人死亡率、千人重伤率、百万吨(立方米)产量死亡率、伤害频率、伤害严重率、损失率等可作为安全指标。

随着与国际接轨的需要，在安全评价中经常采用一些外国的定量评价方法，其依据的指标反映了评价方法制定国(或公司)的经济、技术和安全水平，一般是比较先进的，若其指标低于我国的可比指标，采用时须作必要的修正。

2.安全评价工作依据的主要法规

《中华人民共和国安全生产法》规定了安全评价、提供安全生产技术服务的中介机构等有关内容和职责要求。

原劳动部发布的第3号令《建设项目(工程)劳动安全卫生监察规定》，正式提出开展“建设项目劳动安全卫生预评价'工作，并规定了预评价的目的、作用、要求和预评价单位的资质管理，从政策上为“预评价”工作奠定了基础;国家经济贸易委员会、劳动和社会保障部发布的国经贸安字[1998]480号文件规定了“中央及地方现有的安全生产的法律、法规在按法定程序修改前应继续贯彻实施”;国家安全生产监督管理局、国家煤矿安全监察局安监管技装字

[2002]45号文《关于加强安全评价机构管理的意见》等对安全评价提出了明确要求。

(1)《中华人民共和国生产法》

2002年6月29日，中华人民共和国主席第七十号令公布了《中华人民共和国安全生产法》，自2002年11月1日起施行。

《中华人民共和国安全生产法》规定了“安全生产管理，坚持安全第一、预防为主的方针”;“建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产”;“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”;以及对安全生产监督管理，依法设立为安全生产提供技术服务的中介机构，生产经营单位的安全生产保障，进行安全评价，从业人员的权利和义务，事故的应急救援与调查处理，法律责任等有关内容进行了规定。这是我国生产经营单位进行安全生产必须遵守的大法，也是进行安全评价的重要依据。与安全评价有关的规定有：

①依法设立的为安全生产提供服务的中介机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术服务。

②矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目，应当分别按照国家有关规定进行安全条件论证和安全评价。

③生产经营单位对重大危险源，应当登记建档，进行定期检测、评估、监控，并制定应急预案，告知从业人员和相关人员在紧急情况下应采取的应急措施。

生产经营单位应当按照国家有关规定，将本单位重大危险源及有关安全措施、应急措施

报有关地方人民政府负责安全生产监督管理部门和有关部门备案。

④承担安全评价、认证、检测、检验的机构应当具备国家规定的资质条件，并对其作出的安全评价、认证、检测、检验的结果负责。

⑤承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构出具虚假证明，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，没收违法所得，违法所得在五千元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款，没有违法所得或者违法所得不足五千元的，单处或者并处五千元以上二万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上五万元以下的罚款;给他人造成损害的，与生产经营单位承担连带赔偿责任。 对有前款违法行为的机构，撤销其相应资格。

(2)原劳动部第10号令《建设项目(工程)劳动安全卫生预评价管理办法》本办法是依据原劳动部第3号令《对预评价的概念、目的、要求、适用范围、预评价大纲和预评价报告书》的主要内容和建设单位、评价单位、设计单位在预评价工作中的职责做了明确的规定，并对各级劳动行政部门(安全生产监督管理部门)的审批权限做了说明，是具体开展预评价工作依据的法规。

(3)国经贸安字[1999]500号《关于建设项目(工程)劳动安全卫生预评价单位进行资格认可的通知》、原劳动部第11号令《建设项目(工程)劳动安全卫生预评价单位资格认可与管理规则》规定了从事建设项目劳动安全卫生预评价的单位(简称预评价单位)应具备的条件、申领各类预评价资格证书的方法和预评价单位的职责，是进行预评价单位资格认可和管理工作的准则。

(4)有关安全评价方面的导则

原劳动部部颁标准《建设项目(工程)劳动安全卫生预评价导则》以技术法规的形式，规定了建设项目(工程)劳动安全卫生预评价的基本要求、预评价工作程序、预评价大纲和预评价报告书的内容及要求、评价方法的选择原则、预评价大纲和预评价报告书的格式。最近几年，国家安全生产监督管理局又先后颁布了《安全评价通则》、《安全预评价导则》、《安全验收评价导则》、《非煤矿山安全评价导则》、《危险化学品经营单位安全评价导则(试行)》、《煤矿安全评价导则》等，这些导则是具体进行安全评价工作的操作依据。

(5)国家安全生产监督管理局、国家煤矿安全监督局(安监管技装字[2002]45号)《关于加强安全评价机构管理的意见》

首次明确规定安全评价的主要内容为：安全评价是指运用定量或定性的方法，对建设项目或生产经营单位存在的职业危险因素和有害因素进行识别、分析和评估。安全评价包括安全预评价、安全验收评价、安全现状综合评价和专项安全评价。

①安全预评价是根据建设项目可行性研究报告的内容，分析和预测该建设项目存在的危险、有害因素的种类和程度，提出合理可行的安全技术和安全管理的建议。

②安全验收评价是在建设项目竣工、试生产运行正常后，通过对建设项目的设施、设备、装置实际运行状况的检测、考察，查找该建设项目投产后可能存在的危险、有害因素，提出合理可行的安全技术调整方案和安全管理对策。

③安全现状综合评价是针对某一个生产经营单位总体或局部的生产经营活动安全现状进行的全面评价。

④专项安全评价是针对某一项活动或场所，以及一个特定的行业、产品、生产方式、生产工艺或生产装置等存在的危险、有害因素进行的专项安全评价。

并且规定了安全评价机构资质管理、安全评价机构资质条件和申请程序及监督管理办法。

(6)发改投资[2003]1346号《国家发展和改革委员会国家安全生产监督管理局关于加强建设项目安全设施“三同时”工作的通知》要求，对矿山建设项目和生产、储存危险物品、使

用危险化学品等高危险行业的建设项目以及具有较大安全风险的建设项目，建设单位在进行项目可行性研究时，应对安全生产条件进行专门论证，委托安全评价中介机构进行安全生产评价。