边远贫困山区如何推进城乡一体化

房县地处鄂西北山区，东临荆襄，西通川陕，南依神农架，北抵武当山，全县总面积5110平方公里，是湖北省版图第一大县，同时也是农业大县、工业弱县和财政穷县，集老、少、边、穷为一身。2010年，湖北省委、省政府适时提出建设竹（竹山、竹溪）房（房县）城镇带城乡一体化试验区的重大决策，将房县沿305省道的城关、红塔、军店、化龙、窑准五个乡镇纳入试验区范围，引起了一致的认同和共鸣，极大地提高了做为偏远山区县房县人民发展的信心。为破解偏远远山区城乡二元结构矛盾指明了方向，为统筹城乡、推进城乡一体化找到了最佳突破口、为探索山区县市新农村建设找到了新路子。

自2010年6月房县片区建设工作启动以来，按照省委、省政府《关于竹房城镇带城乡一体化实验区建设指导的意见》要求，房县县委、政府坚持把规划执行好、群众引导好、项目实施好、产业发展好，大力实施特色民居改造、村庄环境整治、产业发展、农村新社区建设、中心城镇建设、荒山绿化和生态建设、能源沼气建设 “七大工程”，着力建设现代城镇、特色产业、绿色生态、观光休闲“四大走廊”，坚持政策、项目、资金、精力“四个集中”，力争一年明显变化、两年初见成效，用3到5年时间，把房县片区打造成全省山区新农村建设引领区、城乡一体化先行区和统筹城乡发展示范区。随着建设工作的不断深入，建设成果的不断呈现，建设经验的不断积累，也引发了对如何推进山区城乡一体化的思考。

一、突破四大制约

1、区位偏远。贫困山区县大多离省会城市和中等城市较远，信息封闭，交通不便，仅有的公路运输，交通、运输成本高。房县离省会城市武汉及其他大城市都在500多公里左右，离中等城市十堰也是100多公里，而且山高路险，遇雨雪冰冻天气经常阻隔。

2、基础落后。由于贫困县财力有限，在基础设施投入能力上远远落后于发达区县，同时受地理条件、交通条件限制，加上人口密度较小，对基础设施的投入需求相对于发达地区要大的多，而实际对边远贫困县基础设施的投入，多年来都相对滞后于省会城市及中等城市的周边县。

3、产业空虚。由于受中心城市产业辐射小，边远贫困县农业产业规模不大，产业优势不突出，优势产业带动农民增收的效果不明显。县域工业基础薄弱，结构单一，竞争力弱，工业经济总量在三产业经济经济结构比生中较低，房县工业经济仅占经济总量的31.3%。第三产业经济收入仅占经济总量的30.9%。

4、财力薄弱。2010年房县人均GDP仅9367元，城市经济发展相对滞后，自身财力薄弱，县城对于乡镇而言，没有较强带动力的支柱产业和支撑农村社会发展的经济基础。财力薄弱直接导致贫困县在城乡一体化上缺乏足够的财力支撑，严重制约了经济社会的发展，难以达到工业反哺农业、城市带动农村的发展要求。

二、注意四个问题

（一）思想认识问题

少数干部对竹房城镇带城乡一体化建设的必要性和重要性认识不深，个别干部认为，城乡一体化就是城市要给予农村更多的支持，“等、靠、要”思想严重，对如何抓住机遇，利用资源优势加快自身的发展思考的不多，有的甚至理解为城乡一体化就是要对农村给予资金和物质上的支持，而没有从城乡互动、加快发展的角度去认识，缺乏全局性的通盘考虑和战略上的总体规划。部分农民不理解、不支持、不配合，没有意识到建设工作真正的受益者是群众自己，缺乏主动投身到建设工作当中的积极性和创新意识。

（二）建设实施问题

建设存在规划滞后、工作无序开展的现象，导致建设工作盲目开展，出现大拆大建的情况。缺乏可持续发展观念，建设过程中忽视对环境的保护，以牺牲生态换取工作成效。缺乏对乡村文化的保护意识。没有树立循序渐进、科学发展的意识，存在急功近利思想，过分追求眼前政绩，甚至存在搞面子工程的现象。在建设工作推进过程中，存在因盲目追求工作进度而不尊重客观事实、不尊重发展规律、不尊重群众意愿。不考虑本地实际，互相攀比，造成资金资源浪费。

（三）城乡互动问题

按城乡一体化的要求，应该建立起城市支援农村的机制。可现实的情况却是倒流，稍微优秀的人才，无论是学校还是行政的，均纷纷挤入城区，形成了农村带有惩罚性质的留守。对农村形成一种歧视与对城乡差距的扩大化。所以贫困县实现城乡一体化，要大力推行支持农村人才的机制，形成各行各业的人才到农村有固定工作与锻炼的明确要求，并纳入干部作用的基本条件硬性考核。

（四）资金整合问题

现在贫困区县有扶贫资金、对口支援资金、农业综合开发资金、农田水利资金、土地整治资金等等，这些资金大多分散在各部门。但年年报项目、实施项目，年年却没有出现大的产业与项目的启动与成效，缺水的乡村仍然缺水，路不通的地方仍然不通路，贫困人口也没有太大的脱贫的起色。所以，贫困县应该整合好分散在各部门的帮扶资金，集中资金办大事，集中资金发展产业，集中资金解决老百姓最需要解决的生存问题，相关部门应该放弃部门利益之争，从统筹城乡发展的高度，讲政治，讲纪律，齐心协力抓好发展才是硬道理，少斤斤计较于个人与部门得失。毛泽东时代的最大特点，尽管贫穷，但集中资金办大事则是极为成功的。

三、把握四个重点

目前，统筹城乡发展、城乡一体化在我国尤其是边远贫困山区正处于探索阶段，没有现存的模式去套搬，但通过实践我们认为要实现建设成为山区新农村建设的引领区、城乡一体化的先行区、统筹城乡发展的示范区的目标，必须把握以下四个重点。

（一）以中心村、中心集镇建设为重点

用城镇化重组农村。城镇是一定区域内具有较强辐射能力和吸纳能力的经济中心、科技文化教育中心、联结农村和城市的纽带、传播现代文明的桥梁。贫困县应着力打造中心集镇和中心村，实施村与村的再整合大调整。加快中心集镇建设步伐，提升集镇档次和功能；要大力引导农民向城镇集聚，实施农村新型社区（村庄）建设，积极引导农民在规划区域内集中新建住宅小区，确保农村人口向中心集镇和中心村集中，促进农村人口城镇化。要加强村镇道路建设，形成村镇连接、道路通畅的交通网络；加大环境整治力度，综合整治环境卫生，积极引导广大群众养成良好的生活习惯；加快社会公共设施建设，特别是加强敬老院、卫生院、文化娱乐中心、学校、幼儿园等重点公共设施的建设，增强社会公共设施的服务功能。合理布局政治、经济、文化中心，建设好居民区与市场。特别是处于市际、县际间的边贸市场。要按照市场原则，不断引导村镇的人流物流信息流，增强消费拉动作用。

建立高效运转职能、职责分明的组织机构，积极进行农村组织整合。一是乡级组织。赋予乡镇县级管理职能。贫困区县的乡镇在原有的基础上进行了合并与精简，相对边远贫困山区来说，人口较多，地域辽阔，社会事业、经济发展的任务较重。但职能较弱，既无政府制定权，又无行政执法权。二是整合村级组织。要按照村向集镇集中的原则，成建制整合村与村的布局，对边远山村实施建制型搬迁与整合，腾出生态空间与产业集约开发空间，打造带领农民闯市场经济的村级组织；三是整合部门延伸到乡镇的工作机构。目前县级各部门延伸到乡镇的机构较多，从高效运转与节约行政成本来看，相当多的部门可以整合在一起，构建县级延伸乡镇的综合服务机构。

（二）以产业发展、农村经济发展为重点

竹房城镇带城乡一体化建设，产业是支撑、是基础、是龙头。没有产业支撑，就没有经济发展和农民增收，城镇带城乡一体化建设就会成为空谈。要坚持把培植产业支撑作为城镇带建设的重中之重，以现有产业为基础，以自然条件和资源禀赋为依据，立足优势，突出特色，找准产业发展定位和主攻方向，千方百计地把产业做大做强，把特色资源优势转化为发展优势。

1、明晰贫困山区农村的产业重点。房县多年来始终以“烟、菌、药、羊、茶、果”，做为农村经济发展的主导产业。只要在论证市场、找到龙头企业的前提下，通过不断努力，壮大三个产业以上，那么农村经济格局，农民的富裕程度就会发生深刻的变化。

2、明晰贫困山区农村的产业模式。贫困山区农村由于交通不便，信息不灵，经济基础单薄，抗自然灾害与市场风险的能力脆弱，所以目前只能依赖公司加农户的产业发展模式。这对贫困农村来讲，是最好的一种选择方式。大多贫困山区农村多年来也是走的这种稳健的路子。房县的烟叶多年来就成为了乡财政与农村的重要支柱产业之一。同时，定单模式也是一种产业发展的理智选择。实质上也是根据市场行情，以销售定单明确产业发展方向的有效方式。

3、明晰贫困山区农村的产业规模。市场经济讲究规模效应，没有规模，难于富裕农村与农民，没有规模，难以体现产业的支撑力量。所以，根据市场预测，做大做强产业规模是一个很重要的课题。

4、明晰贫困山区农村的产业布局。贫困山区农村一般山大坡陡，海拔相对高差大，立体气候明显，幅员辽阔。这种特点，正适合多种特色产业带的布局。所以，根据气候、日照、雨量、温差、土壤等因素，科学布局产业带，实施产业的带状式片区开发，是山区科学布局产业的最好方式，符合现代农业的集约、科学原理。

贫困区县经济总量偏小，人均GDP偏低，产业单一，二三产业崛起缓慢，就业岗位偏少，贫困面大，招商引资困难。贫困区县的第二产业，一般来讲，主要是立足于资源优势，做大盘强建筑建材、水力电力、机械制造、零配件加工、药业、农副产品加工等。第三产业主要集中在旅游、商贸、娱乐、宾馆饭店、文化休闲、信息、咨询、中介、担保、策划等。通过不断的努力，不断在非农的二三产业开发上突破，不断增强城市带动农村的能量。多年来，房县加快工业经济发展的做法，取得了振兴县域经济的效果。

（三）以农民受益、农民增收为重点

把不断改善农民的生存和发展条件作为竹房城镇带城乡一体化建设的出发点和落脚点，着力解决一系列关系农民切身利益的问题。

1、从农民的根本利益出发谋发展、促发展，千方百计增加农民收入，使农民生活宽裕。建立农民增收的长效机制，广开农民增收渠道，充分挖掘农业内部的增收潜力，尽力拓展农业外部的增收途径。逐步缩小城乡差距，切实改善广大农村和农民的生产、生活条件和整体面貌。确立农村与城市生活等值的理念，逐渐消除城乡之间在生活质量上的差异，使农民在劳动强度、工作条件、就业机会、收入水平、居住环境等方面与城市居民等值，有效地保证留在农村的人口安居农村，建设农村。

2、以教育为先为重着力解决农民下一代问题。要切实加大普及九年制义务教育的力度，缩小城乡之间九年义务教育的差距。调整农村义务教育布局。结合城镇带建设，要积极整合农村资源，改变农村教育资源分散与浪费问题，实施村与村的集中，镇与镇的靠拢，真正让农村义务教育的投入最优化与教育教学资源充分发挥最佳效益；加大农村义务教育资金投入。把对教育经常性增长的部分优先投入到农村的义务教育中去，不断加大扶持农村义务教育的力度，切实改善办学条件；采取有效措施，稳定农村教师队伍，提高农村教师待遇。要采取城市学校帮扶农村学校的方式，不断提高农村教育教学质量；采取城市教师与农村老师轮岗的方式，不断改善农村教师的结构；采取职称评定、山区补贴向农村教师倾斜的方式，激发农村教师贡献山区教育的创造力与活力。

3、以医疗为突破口着力解决农民健康的问题。加大力度，加快建设县乡村三级医疗服务体系，切实解决农民看病难。进一步完善农村新型合作医疗制度、农村贫困人口医疗救助、全民医疗保险制度，努力实现城乡卫生资源公平分享和人人享有基本卫生保健的目标。

4、以文化科技为载体解决农民素质问题。要完善村文化活动室，充分发挥镇村文化活动室的作用，逐步引导农民形成读书的习惯。可以采取多种形式的文化服务活动，通过举办送戏下乡、送书下乡等方式，举办健康有宜的文化娱乐活动，培育农民健康积极的生活方式。要以乡镇农技站为基地，大力实施科技培训工程。坚持不懈地将最新的实用科技技术及时教会农民，让农民通过普及科学知识，提高农产品的质量。制定乡村民约，规范农民行为，养成农民良好的卫生习惯。

四、以创新机制、先行先试为重点

湖北省委、省政府在竹山、竹溪、房县建设竹房城镇带城乡一体化试验区，目的是要在边远贫困山区探索城乡一体化的新路子，出经验、出成果、出精品，以便于在山区县市进行推广。在实施中，山区县必须大胆探索，先行先试，以创新机制为统揽，奠定竹房城镇带城乡一体化建设基础。

（一）产业发展机制

以产业向板块集中为原则，坚持以产业发展为核心，壮大村镇经济实力。村镇建设的基础是发展特色经济、培植支柱产业，只有具备了特色支柱产业，城镇的发展才具有活力和后劲，否则就会成为无源之水、无本之木。为此，在建设城镇的同时，必须把发展特色经济、培植支柱产业摆到突出位置。乡镇要立足自身区位优势、资源优势、产品优势，合理确定主导产业，拉长产业链，形成产业集群优势。因地制宜确定主导产业，以军店镇、化龙堰镇为主发展15万亩中药材、100万亩核桃、10万亩蔬菜、100万只山羊，以窑淮乡为主发展3万亩茶叶、100万袋食用菌。在城关镇、红塔乡等区位优势明显的乡镇大力发展农产品加工业、农村服务业和商贸物流业，促进第二和第三产业的发展。充分利用城镇经济适用房建设政策，引导发展军店镇、化龙堰镇房地产业，鼓励引导城镇居民向现代化住宅消费模式转变，建立起城镇发展的支柱产业优势。

（二）土地流转机制

在充分尊重群众意愿，深入做好群众工作，维护群众利益的前提下，创新土地流转机制，提高土地利用率。可采取以下模式：

一是集体经济组织带动。鼓励集体经济组织采取有偿方式获取承包农户的土地承包经营权，由集体经济组织统一进行规模经营，带动产业发展，壮大集体经济实力。二是大户联营带动。由农户出土地和劳动力，大户出资金和技术，联合建设生产基地，形成规模经营，大户负责产品收购、加工、销售，构建“一条龙”经营模式。三是业主带动。引进城市工商资本、社会资本和龙头企业，集中连片流转土地，形成规模经营，带动周边农民发展。四是土地互换经营。提倡自愿互换承包地块，在集体经济组织支持协助下，打破村组界线，使土地化零为整，便于集中流转，以有利于耕作管理和规模化发展特色农业。窑淮乡与圣水公司联合兴建无性系茶叶示范园的成功案例说明，要进一步创新和完善土地管理制度，鼓励农村承包土地依法流转，发挥产业的集聚效益。

（三）基层社会事业管理机制

不断完善和创新社会管理运行机制，促进各结构各层次之间的有序和谐运行，不断完善和创新社会管理咨询机制，使社会管理决策逐步实现科学化，为创建和谐社会提供科学的意见和建议，不断完善和创新社会管理评价机制，通过机制创新推动社会的和谐与进步，不断完善和创新社会管理信息反馈机制。这些是构建社会主义和谐社会的必然要求。按照先行先试的原则，积极探索农村医疗卫生、教育、养老、户籍、社会管理等机制，构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制。

（四）农村金融机制

着力拓宽投融资渠道，构建多渠道筹措城镇建设资金的机制。在城镇带建设中，应充分运用市场机制，更多的发挥民间投资的作用，建立以政府投入为导向，国家、集体、个人和民间资本共同投资建设的多元化投资机制。在当前，要充分发挥市场筹资功能，拓宽城镇投融资渠道，推进城镇土地资产经营和基础设施的建设，促进投资主体多元化发展。政府部门要发挥宏观调控作用，切实维护市场秩序，保障城镇建设健康有序发展。乡镇征收的建设维护费、卫生费等应全额返还乡镇用于城镇建设。要按照“谁投资、谁受益”的原则，吸引单位、企业、个人投资建设城镇基础设施和公共设施，在政策上给予倾斜，以军店镇防洪工程为例，谁投资进行河堤治理，就把治理后沿河新增的土地优先让他开发。发动民间资本参与城镇基础设施的投资、建设和经营，逐步走上主要依靠社会资本建设城镇的轨道。通过构建多渠道筹措城镇建设资金的机制促进城镇的发展和升级。 （沈明云　中共房县县委副书记、房县人民政府县长）