基层政府购买公共服务障碍与对策研究

　　摘 要：基层政府向社会购买公共服务有利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，是切实转变政府职能，提高公共服务绩效的有效途径。我国基层政府购买公共服务尚处于初步探索阶段，针对当前我国基层政府购买公共服务中存在的问题，亟需基层政府转变职能，修订完善政府购买服务的法律法规，创新基层政府购买公共服务的体制机制。 　　关键词：基层政府；购买公共服务；体制机制创新 　　一、基层政府购买公共服务理论来源 　　（一）公共产品细分理论。公共产品具有非排他性和非竞争性的特征，通过市场配置会导致无效率，但是将其完全由市场提供，不仅存在技术问题，更是政治问题，即“市场失灵”。市场失灵是政府干预的原因，如政府包揽所有公共服务又会面临“政府失灵”的风险，会导致重复投资，盲目建设，增加服务成本，降低服务质量的后果。 　　（二）新公共管理理论。新公共管理运动的核心内容是在政府主导的公共服务领域引入以非政府组织为代表的非政府主体的多元竞争机制。将政府的“提供者”和“生产者”的职能分离，提高资源配置效率和公共服务质量，实现机制是政府、市场、社会三者协同供给的合作机制。 　　（三）多中心治理理论。在治理理论基础上，通过让多个权力即政府、市场、公民社会参与公共事务，以建立多个权力中心的方式实现协同和互补从而提高公共服务供给的层次和水平。因集合多方力量使得管理实现民主化和科学化，公民也有权力提供最佳服务的那一方，归根到底是敦促供给方提供更优质的服务，使公民利益最佳化。 　　二、基层政府购买公共服务障碍性因素 　　就我国当前基层政府购买公共服务实践而言，由于发展起步晚、意识薄弱、政府转轨难等因素存在，且该制度本身尚处于“婴儿期”，存在诸多障碍影响政策实施效率，具体表现在以下几个方面： 　　（一）缺乏法律制度保障。目前基层政府购买公共服务的主要法律依据为《政府采购法》，在该法所规定的范围和程序内，并没有涵盖向社会或公民提供的公共服务。尤其是对于政府购买公共服务的清单、购买模式、财政资金来源、监督公共服务绩效的机制等都缺乏明确的规定。 　　（二）市场机制不健全。在购买实践中，由于部分公共服务项目的专业性较强，在市场机制下只有少数甚至没有社会力量可以承接该种服务。由于缺乏竞争，真正的竞争机制难以形成。为了提高社会力量对政府招标的承接力，地方政府开始孵化培育社会力量，然后向其购买服务，这就形成了“体制内购买”，而非通过市场竞争机制形成的购买行为。以政府为主导的“体制内购买”会引起“政府失灵”，易产生寻租、垄断等风险，同时也缺乏对社会力量的监督和激励机制。 　　（三）社会组织力量薄弱。根据基金会中心网数据统计，截止2015年11月25日，全国社会组织数量已超过60万家，①但与发达国家相比还有较大差距。一是数量少。我国的公共服务在很长一段时间都是由政府主导提供的，因此社会组织发展起步晚，环境制度不健全，能够承接政府购买公共服务的社会组织发展缓慢且弱小。虽然部分基层政府逐渐开始孵化社会组织，通过这种形式培育起来的只是政府部门的延伸，缺乏独立性和自主性，受到政府约束较多，是政府“有形之手”的延长，不具备自治性。二是内部管理机制不完善。在现行“双重登记”制度的限制下，部分社会组织囿于业务范围出现了“登记无门”的现象。同时，由于社会组织尚处于发展起步阶段，内部治理的管理制度缺失和不规范，有些甚至成为套取财政资金的工具。三是经费和人员缺乏。资金匮乏是限制社会组织发展的主要且普遍的问题，经费紧张对项目承接、发展壮大都产生了不利的影响。社会组织缺乏专业的人才也是限制其发展的另一主要因素。 　　（四）监管不到位。在基层政府购买公共服务过程中，政府对社会力量提供的服务的监管难度较大。一方面，政府的目标错位导致监管不足。有的地方政府购买公共服务不是为了提高公共服务的质量，履行政府职能。而是大势所趋将其作为一项政治任务、体现地方政府政绩的活动，其政治意义往往超过实际工作意义，因此难以保证公共服务质量。另一方面，公共服务的特性决定了监管难度，难以以量化的指标对其进行监管。 　　三、提升基层政府购买公共服务路径 　　（一）健全法律法规。“对发展来说，政策远远没有那么重要，朝令可以夕改，而制度的建立则艰难的多。”②一是完善现行的《政府采购法》或出台《政府采购法实施条例》，将社会力量购买公共服务纳入法律范围内，使其具备法律保障。二是细化政府购买公共服务清单目录，将购买范围、评价标准、购买方式、承接主体资质、招投标程序等内容具体化，对购买过程及绩效评价等实施标准化流程管理，为社会力量承接政府公共服务职能提供制度和政策依据。三是制定政府购买服务监管机制，明确监管程序，形成第三方监督机制，也应加强社会公众和媒体监督。 　　（二）创新运行机制。“要对现有服务项目进行整合和规范，形成公共服务指导目录和评价标准，不断推进基本公共服务均等化。”③一是建立健全需求调查机制。通过向全社会征集公共服务需求信息及评估现行公共服务购买绩效，分析对服务的需求和评估对服务的满意度。在此基础上，有针对性地提出购买公共服务目录建议。二是完善目录筛选机制。以群众需求大、易评估绩效、政府易监管、具有多元供应方的公共服务项目为样本，研究制定公共服务内容、规定承接主体资质条件，并向社会公示。三是规范招投标机制。应限制政府权力，让政府部门的权力退出招投标环节。“实行社会公众、审计部门、纪检监察部门对招投标的全过程参与，及时向社会公示招投标结果，增强过程的公开性、透明度和公信力。”④ 　　（三）积极培育社会组织。社会组织是促进公共服务供给社会化、多元化和市场化的保障。一是改革管理体制。要降低社会组织准入门槛，简化登记手续，大力改革现行的民间组织“双轨制”登记制度，尤其对慈善公益社会组织放开准入门槛。二是为各类社会组织发展提供制度保障。对于扶持弱势群体的社会组织及社会公益性组织，应给予减免财税、划拨资金、提供场地和行政上的支持。同时保障其具有相对的民间性和独立性。三是完善社会组织管理机制。建立社会组织和从业人员诚信数据库，监督社会组织及其从业人员依照法律和章程规定开展活动。同时提升社会组织自律性、公信力和服务能力，建立失信惩罚和退出机制。四是加强社会工作人才培养。将社会组织人才发展纳入人才发展规划，将具备社工经验和理论知识的人才和引入高等教育体系中，通过理论的传授和实践经验的指导改革相关专业的内容和模式。政府应鼓励和支持当地与其他地区的社会组织及非政府组织的交流，学习先进经验和引进人才。 　　（四）强化过程监管。除政府对公共服务供应方的监管外，还要发挥公众的监督力量，如第三方监督机构和专家的作用。作为监督者可以对政府与供应商的合谋关系向有关监督部门检举，落实政府购买公共服务的公共责任，保障公民的权利。 　　注释： 　　① http：//money.163.com/15/1127/11/B9E3SAKH00254TI5.html 　　② 弗朗西斯・福山：《政治秩序的起源――从前人类时代到法国大革命》，广西：广西师范大学出版社，2015：286. 　　③ 李一宁 金世斌 吴国玖：《推进政府购买公共服务的路径选择》，《中国行政管理》，2015（02）。 　　④ 赵雪峰。《我国政府向社会组织购买公共服务研究》，[EB/OL]http：//www.china-reform.org/？con-tent-501.html，2013年8月29日 　　参考文献： 　　[1] 弗朗西斯・福山：《政治秩序的起源――从前人类时代到法国大革命》[M].广西：广西师范大学出版社，2015：286。 　　[2] 赵雪峰.我国政府向社会组织购买公共服务研究[EB/OL].http：//www.china-reform.org/？con-tent-501.html，2013年8月29日。 　　[3] 李一宁 金世斌 吴国玖：《推进政府购买公共服务的路径选择》，《中国行政管理》，2015（02）。