养老服务设施用地政策,到底怎么定?(含解析)

头号难题 | 养老服务设施用地政策，到底怎么定？（含解析） 2015-03-11

自2014年4月，国土资源部出台《养老服务设施用地指导意见》后，各地出台了很多的养老用地政策，从“混合配建”到“存量改建”，对社会投资从“整体出让”到“点供用地”，甚至划时代意义上突破民办非的在鼓励民间资本进入上的障碍--规定“民办非出资财产属于出资人所有”；各地模式不一，各显神通，经过一年的洗礼，效果如何，我们一起来看一下。

北京:混合配建用地模式

政策——

2014年12月，北京市国土局举办了一场较大规模的养老用地出让征求意见会，会上就混合配建用地模式进行了可行性探讨，并计划推出9宗此类性质的养老用地。与2013年、2014年北京市国土资源局推出的单一养老设施用地不同，2015年北京市养老用地供应方式是“住宅用地+机构养老设施用地+限价商品住房用地”配建的混合用地模式。

案例——

2015年2月3日，首创置业5.98亿元折桂北京顺义新街地块，包括3.83万平

方米售价为9500元/平方米的限价房，以及规划建筑面积3.46万平方米的养老用地。 点评——

混合模式让企业看到盈利。北京市推出养老用地新政非常正常。一是北京要完成养老用地指标，二是在养老产业没有清晰盈利模式的情况下，混合模式让企业看到了盈利空间。未来，挖掘存量土地是具有重要意义的，大宗的市场化的养老用地出让将不是常态。

上海：存量提升改造

2014年4月10日，上海出台《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》。在土地政策方面，《实施意见》规定，在符合规划、确保安全等前提下，可将闲置的公益性设施用地优先调整为公益性养老服务设施用地。 民间资本兴办的非营利性养老机构与政府兴办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨建设用地或者农村集体建设用地。对营利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障新增供应，鼓励利用存量自有土地或集体建设用地。

对符合土地协议出让规定的，可采用协议出让方式供地。鼓励以租赁方式供应养老用地，降低养老服务设施建设成本。严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件，用于房地产开发。

2014年10月16日，上海市政府批复《上海市养老设施布局专项规划》。该《规划》提出了存量提升改造的原则。

案例——

2014年8月6日，上实发展发布公告称，其参股子公司上海实业养老发展有限公司与上海市崇明县规划和土地管理局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，由上海实业养老发展有限公司受让坐落于崇明东滩、总面积为6.8万平方米的土地，价格为7454万元。公司称，获得该地块标志着“崇明东滩长者社区一期CCRC养老项目”正式启动。

点评——

可操作性不强。上海市的养老用地政策可操作性并不强，没有脱离35号文的框架。2014年也没有严格意义上的在规划引导下的养老用地推出。在上海，政府和企业更加重视社区养老以及医养结合。

深圳：整体出让养老用地

政策——

2013年7月，深圳市规划国土委和市民政局共同编制的《深圳市养老设施专项规划（2011-2020）》发布。其中规定，对社会投资的经营性养老设施用地，采用不设竞买资格条件的招拍挂方式公开出让，限整体转让。鼓励企业利用已出让未建的存量用地，在符合规划的前提下建设养老设施，以充分调动社会资本的积极性，挖掘潜在的土地资源，节约集约用地。同时，鼓励通过城市更新配套养老设施。养老院、护理院应尽量独立占地。独立占地的养老设施用地，移交给政府的，产权归政府；不移交给政府的，产权归开发主体。对于附建的养老设施，产权归开发主体。养老设施的地价按相关标准执行。

2014年4月10日，深圳迎来全国首例养老设施用地成功拍卖，位于宝安中心区的A001-0198宗地被前海人寿以4亿元拍下，楼面价14815元/平方米，溢价484%。位于龙华民治的A805-0052宗地被深圳融通信投资有限公司以2.8亿元拍下，楼面价18397元/平方米，溢价600%。然而，仅仅一年以后，融通信就已退还了竞得的龙华民治地块的养老用地。

点评——

具有很大局限性。融通信退还养老用地说明这种集中供地模式具有很大局限性。此后，集中供地和对学校、旧厂房进行改造的供地方式会并存。在市中心建设小型养老机构会成为趋势，实现就地养老。

江苏:“点供指标”供地

政策——2014年4月21日，江苏省出台了《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》规定，各地在制定城市总体规划、控制性详规时，必须按照人均用地不少于0.2平方米的标准，设置养老服务设施。对营利性养老机构用地，参照成本逼近等方法进行地价评估，采取招标拍卖挂牌出让或返还收费的方式提供土地；对社会力量举办的床位数在200张、500张和1000张以上重点项目，通过“点供指标”提供土地。

值得一提的是，2015年2月8日，江苏省南京市正式出炉《南京市养老服务设施布局规划（2014-2020）》，并开始征求公众意见。根据规划，至2020年，南京市共规划养老机构645所，总床位数8.38万张，达到全市机构养老床位50张/千老人，人均机构养老设施用地面积达0.22平方米。

在用地上，目前规划拟分为3个不同的地区。其中，用地紧张的地区将充分挖掘现有设施潜力，择机新增养老设施床位。通过改建、租用满足本地区基本养老需求。用地条件宽裕的地区，将提高标准、大力新建养老机构，在充分满足本地养老需求的前提下，承担老城区转移的服务需求。在交通便利、环境优越的区位，重点发展高品质养老社区，形成多层次、多元化的服务体系。远郊区，则创新发展“区域性养老服务中心”，在确保五保供养对象生活的前提下，拓展日托照料、居家服务等多种功能。提高镇福利院使用效率，实现老年服务的全覆盖；在自然环境优良的区域，鼓励发展度假型老年社区。

案例——

南京鼎坤房地产开发有限公司于2009年9月以公开出让方式取得玄武区岔路口地块（编号：NO.2009G37），用地面积为94857.9平方米，出让面积为69773

平方米，规划用地性质为老年服务设施用地。2009G37地块挂牌起始价为2.5亿元，经过76轮竞争后最终由鼎坤房地产开发有限公司以4.62亿元竞得。

点评——

略滞后，没定调。江苏在养老用地政策上其实略滞后，也没有最终定调。推出养老用地，必须要让企业看到盈利的可能。

浙江：民办非出资财产归出资人

政策——

浙江省政府连续出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》、《关于发展民办养老产业的若干意见》两大养老服务业新政。

与国土资源部确定养老用地范畴为“医卫慈善用地”不同，浙江省两大《意见》明确了民营养老机构用地为商服用地，可通过招拍挂方式获得，并可进行抵押融资。 对于依法登记的民办非营利性养老机构，改变以往所有捐资和出资人投入最后均归入社会的局面，明确了出资财产属于出资人所有。针对农村老年人，浙江省还创新性地提出了“以宅基地换养老”的相关尝试。

点评——

历史性突破融资难。暂时还没注意到2014年浙江有典型意义的养老用地推出。浙江省的养老用地政策让养老用地供应成为可能，改变了此前医疗用地、福利用地无法融资的情况。政府应该在城市中心区靠近医院的地段推养老用地。

（改编自《中国房地产报》）