价格行政执法检查初探

作者：张学东

价格月刊 1996年12期

　　一、价格行政执法检查的性质和特点

　　价格行政执法检查属于行政执法范畴还是属于行政监督范畴，这是研究价格行政执法检查首先必须论及的问题。

　　行政执法与行政监督的内涵、目的、作用是不同的。行政执法是指行政机关依照法律法规的规定，对行政管理相对人实施的直接影响其权利、义务的具体行政行为。旨在实现国家对社会的管理。行政监督是指行政机关内部，上级行政机关对下级行政机关，或专门行政监督机关对其他行政机关的监督，旨在使行政机关及其工作人员依法行政，严格执法。

　　价格行政执法与价格行政执法检查有密切的联系，但二者不能混为一谈。这是因为：首先，价格行政执法检查主体往往是下级价格检查机关的上级价格检查机关，这实际上是上级价格检查机关对下级价格检查机关实施领导的一种方式。当前的现实形态以及它的自然形态或发展趋势，均是监督而不是越俎代疱，具体行使被领导者的职权。否则，既不利于上级价格检查机关实施领导，也不利于下级价格检查机关改进工作。其次，如果价格行政执法检查集行政监督和具体行政执法功能于一身，就会因难以处理监督与执法、执法检查与具体执法的关系，而不好确定价格行政执法检查制度的调整对象。第三，价格行政执法检查不排除对价格政策法规实施情况的监督，只不过这种监督不是通过具体、直接影响管理相对人权利、义务的行为来实现的，而是通过强化价格行政执法人员的法制观念，提高他们严格执法的自觉性来实现的。正是从这个意义上讲，价格行政执法与价格行政执法检查是密切关联的。但这里要强调的是，二者是根本不同的。价格行政执法，是价格检查机关对管理相对人遵守价格政策法规，执法行政处罚决定的情况所进行的监督检查，是价格检查机关的职责和任务，是一项经常性的执法活动，是行政执法的组成部分。对管理相对人而言，价格检查机关既是执法者，又是监督者。而价格行政执法检查，具体是指上级价格检查机关对下级价格检查机关的行政执法情况进行的检查。其出发点和根本目的，在于充分发挥各级价格检查机关及其执法人员的职能作用，更好的依法行政。它不对管理相对人直接进行监督，只对价格检查机关及其人员的执法情况进行监督。因此，笔者认为，价格行政执法检查在性质上，属于行政监督范畴，是行政监督的一种重要形式。

　　价格行政执法检查的上述属性决定了它的三大特点：

　　（一）检查主体是有层级领导关系的价格检查机关。根据我国宪法和地方组织法的规定，国务院是我国最高行政机关，它有权监督全国所有行政管理活动；地方各级人民政府领导所属各部门或下级人民政府的行政管理工作，县以上地方人民政府有权监督下级人民政府和所属各工作部门的行政管理活动；下级人民政府所属各部门受上一级人民政府所属相应部门的监督。《价格管理条例》规定：“物价检查机构受上级物价检查机构的业务指导”。“国家物价部门对各级物价检查机构，上级物价检查机构对下级物价检查机构已经生效的处罚决定，如果发现确有错误，有权纠正或者责令重新处理。”《行政处罚法》规定“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度”。这些规定，是价格行政执法检查的法律依据。这是基于层级领导或指导关系，而产生的上级价格检查机关对下级价格检查机关行政执法情况的监督的价格行政执法检查。

　　（二）检查的对象是价格行政执法的主体。这是价格行政执法检查区别于价格行政执法的关键。在价格行政执法检查中，价格检查机关是被监督者，是以防止行政执法主体滥用职权，促使其合法、高效地行使职权为目的。而在价格行政执法中，管理相对人是被监督者，是以直接实现行政管理职能为目的。

　　（三）检查具有综合性。由于价格行政执法检查是基于层级领导权而形成的一种监督形式。因而在内容上，它不仅检查价格法规政策是否得到全面实施，价格检查机关及其工作人员是否严格依法办事，还检查执法队伍建设情况和执法人员是否符合法定条件，以及违法案件是否得到及时处理等等；在权限上，它不仅可以责令检查对象重新作出各种具体行政行为，还可以及时改变或撤销各种违法或失当的处罚决定。

　　二、价格行政执法检查的重要意义

　　价格行政执法检查的重要性，源于价格检查机关及其工作人员在国家政治生活中的特殊地位。其一，价格检查机关及其工作人员，是国家价格政策和法规的监督执行者。宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。但人民代表大会不可能具体执行法律，其权力是通过制定各种法律、法规，由国家行政机关及其工作人员贯彻实施。价格方面的法规、政策，是由价格检查机关及其工作人员贯彻实施的，因此，严格监督价格检查机关及其工作人员正确及时地执行价格法规政策，关系到人民代表大会的权力是否真正实现，关系到人民意志在国家管理中能否得到切实贯彻。其二，价格检查机关及其工作人员作为社会主义国家政权的代表，其行为对人民群众有巨大的引导作用。他们一旦违反国家政策、法律法规，违反政纪，其影响不仅限于违法违纪事件本身，而且关系到社会主义法制在人民群众心目中的尊严，他们的一言一行，直接影响到社会主义国家政权在人民群众心目中的形象。因此，加强价格行政执法检查，对于维护社会主义法制尊严，树立社会主义国家政权的高大形象具有重大意义。

　　加强价格行政执法检查的意义还表现在如下几个方面：

　　（一）价格行政执法检查体现了社会主义国家的本质和特点。我国是社会主义国家，宪法赋予人民参与国家管理的权利，人民是国家的主人，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。价格检查机关及其工作人员能否按照广大人民的意志办事，能否正确地行使自己的职权，理所当然地要置于各种形式的监督之下，加强价格行政执法检查正是人民行使当家作主权力的重要途径。

　　（二）价格行政执法检查是实现价格监督检查工作科学化、法制化的重要途径。价格检查机关及其工作人员要较好地完成价格监督检查任务，必须使价格监督检查工作步入科学化、法制化。而要如此，须有完善的监督系统作保证。缺少监督系统就会使价格监督检查工作出现随意性、盲目性，就不可能实现管理的科学化。由于价格行政执法检查正是对价格执法主体的执法情况的具有约束力的督导，因而能对价格行政执法工作实现科学化、法制化起到促进作用。

　　（三）价格行政执法检查是严肃价格行政执法，提高法的实效的重要措施，也是实现价格行政执法合法与高效相统一的有效途径。由于我国的社会主义制度是在半封建半殖民地社会基础上建立起来的，几千年来的封建思想残余很深，价格检查机关中官僚主义、特权思想也有不同程度的表现，价格行政执法的状况不尽如人意，以言代法、以权压法，执法避重就轻，弄权渎职、随意执法现象也不可忽视。因此，加强和完善价格行政执法检查就显得尤为重要，它有利于正确实施价格行政处罚，防止或者减少错误；也有利于防止价格执法人员徇私舞弊、滥用职权，违法乱纪及腐败现象发生，防止因实施价格行政处罚而侵犯公民、法人或其他组织的合法权益。

　　（四）价格行政执法检查不仅具有严肃价格行政执法的意义，而且还具有促进价格检查机关职能转变的意义。在我国，行政监督分为两大类，一类是层级监督，主要是行政机关基于从属关系对下级行政机关的监督；一类是专门监督，包括行政监察和审计监督。两相比较，层级监督是目前我国行政监督最薄弱的环节。价格行政执法检查属于层级监督的范畴，同样是个薄弱环节。这表现在：一是许多人对层级监督的内含、作用、方式还不甚了解，因而对层级监督的重要性认识不足；二是实践中上级价格检查机关对下级机关监督不够，即使有些监督，也往往是听听下级机关的工作报告。改变这种状况的有效措施之一，就是开展并加强价格行政执法检查。

　　三、价格行政执法检查的内容

　　价格行政执法检查的内容有两种含义，一是指检查对象的范围，一是检查的具体事项。

　　一般而言，价格行政执法检查，是为了促进价格检查机关严格依法行政，保证价格法规、政策的正确实施。因此，与此有关的事项，都应成为执法检查的内容。

　　（一）执法主体是否合格。实施价格行政处罚的主体必须合法，这是价格行政处罚决定生效的实质要件之一。因此执法检查，首先要看被检查对象是否符合《行政处罚法》的有关规定，是否具备合法的行政能力或资格。当前特别要注意的是价格检查机关将行政处罚权委托给不符合《行政罚法》第十九条规定条件的组织实施。

　　（二）行为是否超越具体权限。超越具体行政权限的越权行为不发生行政行为效力。行政主体违反具体授权要求而从事一定行为还可能招致违法行政的责任。当前要注意的有三种情况：①不属于价格问题而免强处理；②超越分工管辖范围实施处罚；③受委托实施价格行政处罚的组织超越委托范围。

　　（三）被处罚的相对人的行为是否构成违法。相对人的价格违法事实是否清楚，政策界限是否明确，证据是否确凿。

　　（四）处罚的内容是否依法作出。由于行政行为可分为受法规羁束的行为和自由裁量行为两类。对羁束的来说，其行为内容是否严格遵循法律法规依据、原则和目的；对自由裁量行为来说，其行为内容是否符合法定裁量幅度、范围和限制要求，擅自改变行政处罚种类幅度的行为也不构成有效的行政行为。

　　（五）处罚的程序和形式是否合法。有效行政行为的形式要件包括两类：①符合法定形式要求；②符合法定程序要求。价格检查机关实施行政行为所遵循的程序法规不具备形式要件的行为，属于有瑕疵的行政行为，也不构成有效的行政行为。当前要特别注意：①适用简易程序作出的行政处罚是否符合法定条件；②公布、告知、宣告程序；③听证程序。

　　（六）行政执法有关内部制度是否健全。实施处罚有无不使用罚没财物单据或使用非法定部门制定的单据；有无截留、私分或变相私分罚没财物的行为；扣押、变卖抵缴商（产）品的是否符合法定手续；执法人员有无玩忽职守、徇私舞弊、包庇纵容价格违法行为；有无利用职务之便，索取或收受他人财物、收缴罚款据为己有。

　　（七）价格政策法规在实施过程中本身存在那些问题。

　　四、价格行政执法检查的形式和方法

　　价格行政执法检查的方式，是指对价格行政执法予以检查的方法和途径。价格行政执法检查作为一种层级监督，可综合采取两种方式。

　　（一）经常性检查。指执法检查没有时间上的间断性，且有专门的执法检查组织机构。这是价格行政执法最有效的形式，涉及两个问题：一是机构人员。经常性检查之所以能够经常，就在于有一个专门的检查机构。就目前的情况而言可挂靠在审理机构。由于价格行政执法检查涉及面较广，专业性较强，政策法律水平要求很高，因此，执法检查人员应选派那些思想地硬、精通业务、熟悉法律法规、积极工作的同志担任，应持有专用证件。二是职责权限。应享有：①责令检查对象改正没有法定的行政处罚依据、擅自改变行政处罚种类和幅度、违反法定程序、违反委托处罚规定等情形实施行政处罚的具体行政行为。②撤销检查对象违法或不当的影响相对人权益的具体行政行为。执法检查虽然不能代替行政执法，但由于在价格行政执法实践中，往往存在违法或显示公正的情况。对此，只有通过执法检查主体的直接介入才能解决。③处理检查对象在行政执法中越权、滥用职权和失职渎权行为。处理措施包括责令限期改正及行政处分。④协调执法机关间的执法活动。在价格行政执法实践中往往存在两方面的问题：一是执法出现“空档”，有些领域没有执法或执法机关因无利可图而不愿执法，使不少违法行为没有得到制裁；一是执法出现重复、交叉，往往使执法机关之间相互掣肘，形成内耗，出现矛盾。执法检查应该促使这种状况的尽快改变，执法检查主体，对执法出现“空档”的情况，应该责令有关机关予以执法；对执法机关间相互推诿或出现争议的情况，应该作出裁决；对执法机关因有关法的解释不明确或有分歧而引起争议的情况，则应该对有关规范性文件作出明确的解释，并裁决由此而引起的争议。⑤指导检查对象的执法活动。检查对象在具体的执法中，往往会出现执法条件、执法依据等方面不够明确的情况。执法检查主体对此应予以指导，使执法活动得到顺利进行。⑥研究解决规范性文件本身存在的问题。执法检查主体在检查中，发现规范性文件本身存在的不具体、不明确、过时或违法等问题，建议有关机关作出解释、或修改、或撤销。⑦责令检查对象加强执法内部制度建设和执法队伍建设。

　　（二）非经常性检查。指执法检查在时间上存在间断，且多数情况下没有专门的执法检查组织。它包括①定期检查。指在固定的期限内所进行的执法检查，一般有月、季度、半年和年终执法检查四种。②不定期检查。即突击检查。这种检查往往体现形势的要求，对完成某一时期中心工作有较大的促进作用，但因带有“临时”色彩，往往出现“一哄了事”、“雨过地皮湿”的情况。③抽查。这种形式一般是在自查、互查、复查的基础上进行的。它对于防止执法检查搞形式主义和走过场，及时发现掌握执法检查中的问题较为有效。

　　实践中，经常性检查与非经常性检查应综合运用，经常性检查也可以辅之以定期检查、不定期检查和抽查，定期检查之中，可以穿插不定期的检查，也可以抽查；不定期检查也可以采用抽查的方式。从发展趋势看，经常性检查应该成为价格执法检查的主要形式。

　　价格行政执法检查方法，是为确保被检查系统朝着预定目标发展，所采取的实现监督功能的路子、程序、技术和手段等。

　　（一）价格行政执法检查的一般过程可归纳为七个工作步骤环节：①确定目标。②拟定计划。③择定方案。④实施检查。⑤总结经验教训。⑥建立信息系统。⑦评价监督效果。这七个步骤既不是互相孤立、互不关联的个体，也不是静止不变、杂乱无章的“堆砌”，而是互为因果、有机联系的整体。

　　（二）执法检查中适用的一般方法有：①思想方法。如实事求是的思想方法，不断发展的思想方法，具体分析的思想方法，群众路线的思想方法。②分析方法。常用的有矛盾分析法、系统分析法、定性定量分析法。

　　（三）执法检查中适用的专门方法（技术方法）主要有：①审核检查法。即对监督对象的活动、行为及结果，运用各种方法和手段进行审理、核对、检验、查对，以发现问题，查出弱点，理出线索，采取措施，予以纠正。②调查验证法。指在监督过程中采用调查对证、实地考察、技术验证、审阅核对、询问质疑等手段，对监督对象的各种行为及后果的合法性、真实性、有效性、合理性进行的监督检查。如以“处罚决定书”为媒介，到被处罚对象和财政部门了解相关情况和数据，验证其合法、合理性。③综合评价法。将被检查对象的工作内容如查办案件的数量、入库率、结案率、案件质量以及管理制度、思想作风、廉政建设等划分成若干项目，逐项考评计分，综合评价。

作者介绍：张学东 湖北省物价检查所 邮编：430071